建立和完善湘江源頭地區生態補償機制的探討

摘要：湘江是湖南人民的母親河，研究湘江生態補償機制的問題，事關湘江生態環境安全，事關湘江中下游城市的可持續發展，事關湖南“四化兩型”“四個湖南”“兩個率先、兩個加快”戰略的實現。永州作為湘江源頭地區，“捧著金碗討飯吃，餓著肚子保生態”，已成為永州當前經濟發展和民生保障的真實寫照。要改變這一現狀，就必須建立生態補償機制，通過機制來調整環境利益分配關系，實現推動城鄉、地區和社會群體間的協調和公平發展目標。本文通過分析湘江源頭地區的當前形勢，闡述了建立和完善生態補償機制的必要性，探討和提出了相關建議和措施，以期作為進一步研究和應用實踐的參考和啟示。

關鍵詞：湘江;源頭;生態補償機制;生態環境

中圖分類號：X32? ? 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2019）07-00-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.07.005

Abstract： The Xiangjiang River is the mother river of the Hunan people. The study of the ecological compensation mechanism of the Xiangjiang River is related to the ecological environment security of the Xiangjiang River and the sustainable development of the cities in the middle and lower reaches of the Xiangjiang River. It is related to the realization of Hunans strategy of “four types and two types”， “four Hu'nan” and “two leading and two accelerating”. As the source area of the Xiangjiang River， Yongzhou has become a true portrayal of Yongzhous current economic development and peoples livelihood security. To change this situation， it is necessary to establish ecological compensation mechanisms， adjust the distribution of environmental benefits through mechanisms， and achieve the goal of promoting coordination and equitable development between urban and rural areas， regions and social groups. By analyzing the current situation in the source area of xiangjiang river， this paper expounded the necessity of establishing and improving the ecological compensation mechanism， and discussed and put forward relevant suggestions and measures， so as to serve as reference and inspiration for further research and application.

Key Words： Xiangjiang River; Source; Ecological compensation mechanism; Ecological environment

生態補償機制是以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益，由“污染者、受益者付費、破壞者付費”的一項具有經濟激勵作用的環境經濟政策[1]。

湘江是湖南人民的母親河。湘江的流域面積、人口和經濟總量分別占全省的40%、65%和80%，承載著近5000萬人口的生產生活用水以及納污、灌溉、航運等功能，在全省經濟社會發展中的作用舉足輕重。研究湘江生態補償機制的問題，事關湘江生態環境安全，事關湘江中下游城市的可持續發展，事關湖南“四化兩型”“四個湖南”“兩個率先、兩個加快”戰略的實現。湘江流經永州、郴州、衡陽、婁底、株洲、湘潭、長沙、岳陽八市，上游的生態保護成本與經濟發展收益并非對等。永州作為湘江源頭地區，堅持生態優先，把保護湘江生態安全作為一項戰略任務，作為全市頭等大事，持之以恒地加強生態建設和環境整治。 “捧著金碗討飯吃，餓著肚子保生態”，已成為永州當前經濟發展和民生保障的真實寫照。要改變這一現狀，就必須建立生態補償機制，通過機制來調整環境利益分配關系，實現推動城鄉、地區和社會群體間的協調和公平發展目標。

1 建立和完善湘江源頭地區生態補償機制的必要性

1.1 是促進湘江流域協調發展的重要手段

生態環境是一種公共品。一個區域生態環境的積極變化會給相鄰區域帶來生態利益，一個區域為了保護生態環境，可能會喪失許多發展機會、付出機會成本。湘江流經永州、郴州、衡陽、婁底、株洲、湘潭、長沙、岳陽八市，上游的生態保護成本與經濟發展收益并非對等。永州作為湘江發源地所在市，堅持生態優先，把保護湘江生態安全作為一項戰略任務，作為全市頭等大事，持之以恒地加強生態建設和環境整治。湘江永州流域兩岸關閉污染工廠，地下礦藏禁采，水中限制養殖，全市森林覆蓋率61.3%，空氣優良率達97%以上。良好的生態環境使長515km湘江永州段水體長期保持Ⅱ類水質，年平均徑流量793.3億m?，為下游提供了優質飲用水源，成為全省兩型社會建設的重要戰略水源。但長期的生態投入無法獲得經濟回報，永州經濟總量和財政收入在全省14個市州排位倒數。“捧著金碗討飯吃，餓著肚子保生態”，已成為永州當前經濟發展和民生保障的真實寫照。要改變這一現狀，就必須建立生態補償機制，通過機制來調整環境利益分配關系，實現推動城鄉、地區和社會群體間的協調和公平發展目標。

1.2 我市為保護生態作出了積極貢獻

就環境保護方面，實行了污染項目禁入，并投入了大量資金用于環保基礎設施建設。

我們嚴把項目準入關，以引進高科技、高附加值、高項目配套的“三高型”環保型工業項目為主攻目標，不斷提升經濟發展“綠色指數”。對能源消耗大、影響生態環境的項目，無論投資額多大，堅決拒之門外。近5年，累計拒絕相關項目投資達300多億元。同時，堅決關停污染企業，加大對湘江沿線工業企業的環境監管力度，近5年先后關閉污染企業220家，停產整治污染企業140家，涉及就業人員3萬余人，財政因此減收約2億元。

此外，大力加強環保基礎設施建設，共新建11座污水處理廠，污水處理率達60%以上，超出全省平均水平37.2%22.9個百分點。新增687.6km以上的污水收集管網，興建10座大型垃圾填埋場，23家醫療衛生機構安裝了醫療廢水處理系統。大力推進生態鄉村創建活動，重點開展鄉鎮生活垃圾處理、規模化畜禽養殖污染治理、農村沼氣建設等工程，各鄉（鎮）均建成了1個以上農村環境保護綜合治理試點村。全市共建成沼氣28764口，湘江永州段各條支流污染得到有力遏制。

2 湘江源頭地區當前生態補償機制現狀

2.1 重點生態功能區所在縣域生態環境質量

永州市轄9縣2區，根據國務院發布的《全國主體功能區規劃方案》和確定的每個重點生態功能區包括的縣域名單，截至2015年我市已實現了11個縣（區）重點生態功能區全覆蓋，其中納入國家級縣域考核的8個縣（2016年新增道縣、東安縣、江華縣和江永縣4個縣，加上2011年列入的寧遠縣、藍山縣、新田縣、雙牌縣共8縣），均屬于國家重點生態功能區之一的“南嶺山地森林及生物多樣性生態功能區”;其余3個縣（零陵區、冷水灘區和祁陽縣）為省級縣域考核范圍，類型均屬于湘江上游水源涵養功能區。

自2011年來，國家和省級生態環保部門通過對我市國家重點生態功能區轉移支付資金的使用、環境狀況指標變化和自然生態指標變化等方面的縣域生態環境質量考核情況表明，所在功能區在環境質量、水源涵養功能、水土流失、自然生境退化和生物多樣性等方面體現了維持優良或小幅度改善的現狀。

2.2 重點生態功能區縣域生態補償現狀

通過近年國家重點生態功能區轉移支付補償辦法，引導地方政府加強生態環境保護力度，從而切實維護了生態系統中水源涵養等方面的功能。截至2015年我市已實現了11個縣（區）重點生態功能區全覆蓋區。各縣主要將基本農田、公益林、水源地等列入轉移支付范圍，綜合考慮生態保護的面積、質量、投入等因素，科學安排轉移支付資金，實施生態建設和保護工程，提高生態保護質量，優化生態環境。

2018年，我市生態轉移支付資金總額為5.4億元，其中補償最多的寧遠縣為1.2億元，最低的為冷水灘區僅1800萬元，每縣平均4900萬，補償力度不均且不足。整體相對于全省比較，我市生態轉移支付范圍廣，但是補償資金量相對較少，湘江上游的生態保護成本與經濟發展收益并非對等。

3 建立和完善生態補償機制的建議[2-6]

3.1 推進我市生態補償機制改革

按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，推進我市生態補償機制改革，初步建立起市級財政生態環保投入機制。開展流域、森林、礦產資源和自然保護區等生態補償試點。其中，將湘江上游流域納入生態補償試點范圍，推行河流生態補償辦法，大力建設水質自動在線監測站;礦產資源和自然保護區生態補償確保“留得青山在”，全面落實礦山環境治理和生態恢復責任，做到不欠新賬、多還舊賬;理順和拓寬自然保護區投入渠道，提高自然保護區規范化建設水平。

3.2 進一步明確補償主體、對象

根據“誰受益、誰補償”的原則，將生態補償主體明確為湘江中下游用水主體以及當地政府。補償的對象明確為湘江上游因保護水質、涵養水源付出成本以及經濟發展受影響的上游地區政府。

3.3 確定補償額度、標準

一是保護生態已經付出的成本。主要指湘江上游為保護生態環境所付出的成本，主要包括環境整治、生態建設、污染治理等工程項目所需資金投入成本。

二是因保護生態減少的發展機會成本。即由于保護生態喪失發展機會，導致群眾和財政收入減少。機會成本可以用湘江上游地區居民收入與中下游地區平均收入水平的差距來測定。

三是為保護生態將要投入的成本。即為確保生態安全和可持續發展，新建生態環境保護設施、水利設施、新上環境污染綜合整治項目等方面的延伸投入。

3.4 積極穩妥開展補償，加大補償力度

各縣主要將基本農田、公益林、水源地等列入轉移支付范圍，綜合考慮生態保護的面積、質量、投入等因素，科學安排轉移支付資金，實施生態建設和保護工程，提高生態保護質量，優化生態環境。

3.5 補償方式

第一種方式，對上游地區進行“財政直補”。省財政設立湘江生態補償專項資金，每年根據測定的標準，將補償資金直接劃入湘江上游的市縣區財政，由受償市縣區統一管理、統一使用。第二種方式，通過四種途徑進行補償。

（1）資金直補。一是省財政逐步增加現有生態保護專項資金額度。對已形成機制的生態補償項目提高標準、延長補償期限。二是省財政新設一批生態保護專項補助資金。建立關閉污染企業、禁采及關閉金屬（非金屬）礦山、湘江上游生態修復和構建等一批專項補助資金，補助計算的系數應大于其他地區，補償標準以能彌補地方財政減收和工人重新就業為準。三是省財政增加對湘江上游地區的轉移支付額度。重點在社會保障、一般性財政轉移支付上執行傾斜政策，從而使上游基層保障能力得到提高、使老百姓得到更多實惠、使地方政府騰出更多的精力用于謀劃發展。

（2）項目補償。以項目運作為載體，加強對地方專項資金的配套，重點支持生態環保、基礎建設、民生保障等公共項目投入，通過項目帶動湘江上游地區經濟發展。一是補償生態環保項目。建議將湘江永州段的重金屬污染治理項目全部納入國家計劃，進一步提高中央和省投資比例;采取以獎代補方式加大對湘江永州段垃圾處理、污水處理及管網配套基礎設施建設的支持力度。建議將永州市污水和垃圾處理項目以獎代補提高到項目還本付息和運行費用的50%，豁免永州市垃圾處理和污水處理國債轉貸資金。二是補償重大基礎項目。加強湘江上游段的涔天河水庫、毛俊水庫、蘆江水庫、何仙觀水庫等重點水庫建設，配套建設灌區基礎設施項目，增強水庫對湘江的集水調節功能。三是補償民生保障項目。在同等條件下，優先安排湘江上游地區的教育、衛生、體育、文化、養老、就業、農網改造等民生項目，項目覆蓋率與湘江中下游地區保持同步。

（3）市場補償。建立水權交易模式，湘江上游地區將流域區內一定年限一定容量的水質和水量出售給中下游各市，由中下游各市向上游地區提供補償金。上游各市將所獲生態補償資金用于城市排污設施建設、水源涵養地的水土保持、鼓勵潔凈能源的使用，以及鼓勵環境友好型企業和關閉污染狀況比較嚴重的企業、工廠，從而保證流域上游地區環境得到保護。下游各市縣將生態補償納入城市水資源費用，由享受水資源的廣大用戶分擔，通過優良水質和充足的水源，保證區內社會經濟的正常健康發展。

（4）資源稅費返還。將征收的水資源費、資源稅、水土保持實施補償和水土流失防治費和征收的礦產資源補償費中上繳省級的按一定比例返還永州。

3.6 多渠道籌集補償資金

一是爭取中央財政轉移支付。爭取中央轉移支付安排湘江生態環境治理專項資金，并加大對湘江上游市縣區的一般性轉移支付。二是列入資源費開支項目。在提高礦產資源費的征收標準的基礎上，將湘江流域生態補償納入資源費的開支項目;在水資源費的使用項目中增加對湘江生態保護的補償，并提高補償標準。三是征收生態補償費和生態補償稅。以對生態環境產生或可能產生不良影響的生產、經營、開發者為征收對象，以生態環境整治及恢復為主要內容，向受益單位部門征收稅費。四是爭取社會資金和國外貸款。

4 結論

湘江是湖南經濟社會發展的“政治之水、經濟之水、生命之水”，進一步建立和完善湘江源頭地區生態補償機制功在當代，利在千秋。通過以上生態補償機制的研究探討，以期作為進一步研究和應用實踐的參考和啟示。

參考文獻

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[2]趙銀軍，魏開湄，丁愛中等. 流域生態補償理論探討[J].生態環境學報，2012（05）.

[3]沈滿洪等.生態補償制度建設的“浙江模式” [J].中共浙江省委黨校學報，2015（4）.

[4]桑忠營，程小勇. 流域水環境生態補償機制探討[J]. 安徽農學通報，2017 （15）.

[5]吳志文. 生態補償機制創新研究[J]. 經營者， 2015（11）.

[6]肖云云.生態補償制度的理論基礎[J].消費導刊，2016 （11）.

收稿日期：2019-05-31

作者簡介：蔣晶（1980-），女，碩士研究生，工程師，研究方向為環境監測，并擔任全市國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核工作技術負責人，曾多次承擔省級和市級環保科技項目并獲獎。