生態環境保護行政執法與刑事司法銜接制度問題研究

陳江珊

摘要：本文通過對南京特種油廠污染環境罪案的梳理，審視了生態環境保護領域行政執法與刑事司法銜接工作中面臨的法律規范位階低、銜接程序標準不一、行政證據向刑事證據轉化困難以及信息共享機制發展不協調等問題，提出只有完善現有法律制度、提高執法人員意識、完善證據銜接規范、加大信息共享力度，才能促進行政執法與刑事司法的有效銜接。

關鍵詞：環境保護 行政執法 刑事司法 銜接機制

2018年7月10日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《關于全面加強生態環境保護依法推動打好污染防治攻堅戰的決議》要求“加快建立健全生態環境保護行政執法與刑事司法銜接機制”，重啟了我國環境保護領域行政執法與刑事司法銜接（以下簡稱“環境兩法銜接”）問題的熱議。雖然通過近十年的努力，環境兩法銜接制度框架已趨于完善，但健全的兩法銜接長效工作機制尚未建立，實踐中仍存在大量問題。本文將從江蘇省2017移送典型案例——南京特種油廠污染環境罪案入手，總結歸納環境兩法銜接在實踐中存在的問題，剖析導致銜接不暢的原因，并給出具體改良建議。

一、 案情介紹

南京特種油廠因工廠生產管理松散，生產設備老舊，生產過程中機械油和乳化液有不同程度的滴漏，導致廠區地面油污嚴重。且分別于2000年左右、2014年8月建設隔油池，將生產過程中產生的廢機械油及廢乳化液等聚集到隔油池中，并鋪設暗管與隔油池連接，將隔油池內未經處理的污水排放到廠區水塘，造成環境嚴重污染。經南京市秦淮區環境保護局認定，南京特種油廠為逃避監管排放污水的管道為暗管，污水排入的水塘無任何防滲漏措施為滲坑，排放的污水中含有的廢機械油及廢乳化液屬于危險廢物①。

在本案的兩法銜接流程中，南京市秦淮區檢察院通過兩法銜接平臺發現案件線索，第一時間介入調查，并會同秦淮區環保局進行現場考察，及時有效的對被污染水質進行了檢測。發現符合污染環境罪構成要件后，秦淮區檢察院于2017年5月14日向區環保局制發《建議移送涉嫌犯罪案件函》，區環保局于當日將上述案件線索移送秦淮公安分局，次日，秦淮公安分局對該案立案偵察。該案于2018年判決南京特種油廠等污染環境罪。

二、 存在的問題

（一）制度層面

1. 現有制度位階較低

通過對我國現行有效的環境兩法銜接制度進行整理分析，不難看出，目前，與環境兩法銜接機制相關的規定大部分是部門規范性文件和中央政策文件，效力層級低，所以強制執行力差，對有關部門的約束力不強，表現出政策導向性明顯而法律權威性不足的缺點。國務院的規范性文件中主要規范環境兩法銜接機制的僅有《國務院辦公廳關于加強環境監管執法的通知》，在部門規范性文件的數量上，涉及知識產權、食藥安全、工商知產等領域兩法銜接的也遠多于環境領域的。此外，兩法銜接的法律依據主要來源于國務院的行政法規、部門規章和相關部委的聯合發文，而且多數以“意見”的形式存在，法律位階較低，強制力弱，從而制約了“兩法銜接”程序的順利開展②。

2. 相關的法律規范間存在矛盾，實際操作難

對于環境行政執法與刑事司法銜接的程序性規定，還可見于《行政處罰法》、《刑事訴訟法》等法律，但這些法律規范間存在相互矛盾之處，導致兩法銜接在實踐操作中依據的標準不一、程序運行困難。我國《行政處罰法》在第22條中規定行政機關將案件移送司法機關的標準為“違法行為構成犯罪的”，而國務院在2001年發布的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》的第3條規定“行政機關在依法查處違法行為過程中，發現違法事實涉及的金額、違法事實的情節、違法事實造成的后果等”即行為涉嫌構成犯罪的，行政機關才可以將案件向公安機關移送③，這顯然高于《行政處罰法》規定的移送標準。

（二）實踐層面

1. 行政證據向刑事證據轉化困難

環境兩法銜接順利與否的關鍵在于行政證據向刑事證據的轉化。在本案中，由于檢察機關和公安機關的提前介入，南京市秦淮區環境保護局提供的環境監察現場監察（勘驗）記錄表、行政處罰案件調查報告、調查詢問筆錄、現場照片、環境監測數據報告、行政案件審議記錄、環境影響報告表等證據材料被用作為證明犯罪事實的刑事證據。但負責辦理此案的區環保局工作人員指出，行政機關在調查此類環境污染案件時的證據轉化要困難得多④。

首先是兩機關搜集證據的側重點不同，行政機關作為公權力機關，目的在于查處環境違法行為和要求整改落實，強調客觀事實的證明，其內容主要為行為人存在違法事實以及造成的損害后果，從而可能會疏于收集證明行政相對人無罪或罪輕的證據。而公安機關在偵察犯罪行為時要求能夠形成完整鏈條，既要證明犯罪行為人的違法行為、主觀動機，也要證明是否存在主客觀違法阻卻事由。其次，行政機關的性質和權力也會導致證據轉化困難。以筆錄為例，行政機關無強制力手段，當事人往往不配合，筆錄的轉化率極低。

2. 信息銜接不暢

環境兩法銜接的基礎是信息的銜接。網上信息共享平臺是換取信息的重要來源渠道，也是實現兩法有效銜接的重要方式，截至2017 年2 月，全國29 個省區市已建成兩法銜接信息共享平臺，但覆蓋全面行政執法領域的信息共享平臺多數地區尚未建立。在信息共享平臺的使用方面，部分行政執法人員為減少工作量而只錄入案件基本信息和處罰決定依據，涉案證據完全無法體現，因此沒有起到在環境行政執法機關和公安機關、檢察機關之間及時、有效溝通案件信息的效果。此外，信息共享平臺往往過于偏重單向執法信息傳遞而忽視公檢機關對案件處理情況的反饋，這樣不僅不利于行政執法機關高效處理從公檢機關移送回來的案子，另一方面也弱化了檢察機關對公安機關的立案監督。

本案案件的移送是檢察院通過兩法銜接平臺發現案件基本情況，認為符合入刑標準，從而啟動監督程序，完成兩法銜接。

三、 原因分析

（一）主觀原因

1. 環保部門移送意識薄弱

一方面，行政執法人員認為移送涉嫌犯罪案件需要準備材料，費時費力，增大了自己的工作量，因而態度消極，更傾向于將涉嫌犯罪案件消化于行政階段，長此以往逐漸成為習慣，很多環境執法人員并未感覺到這樣做有任何不對;另一方面，公安機關拒絕立案或者立案偵查后發現案涉行為不構成犯罪而直接退回給行政機關處理時，行政機關缺乏相應救濟途徑，長此以往更是打擊了行政機關移送案件的積極性。

2. 各部門對法律的選擇適用、理解不同

在實踐中，論及環境兩法銜接不暢的問題主要出現在環保部門將案件移送給公安機關環節。哪些案件應該移送、案涉污染達到何種程度可以移送，我國目前法律規范對于這方面的規定模糊不清⑤。

就本案而言，秦淮區環保局在證據收集時依據的江蘇省環保88號文是根據《環境保護法》、《固廢污染環境防治法》制定的，其中關于危險廢物認定的標準和計算與《水法》存在不同。環境污染是一個累積的過程，因為現場環境復雜，取樣困難，秦淮區環保局未在發現暗管時及時對暗管中的污染物濃度進行檢測，且根據江蘇省環保88號文的規定，環保部門只需證明排放的廢物屬于有機廢物即可達到案件移送標準，而公安機關、檢察院依據《水法》的規定，認為環保局應當對案涉油水混合物中有機廢物的濃度進行鑒定，現有證據不能證明達到刑事犯罪立案程度，從而阻礙了案件的移送。

（二）客觀原因

1. 信息共享平臺不完善、聯席會議未發揮實質作用

雖然我國倡議兩法銜接信息共享平臺建立已有多年，但實踐中大多兩法銜接平臺被棄置未用或作用微弱，沒有在兩法銜接中發揮實際作用。兩法銜接信息共享平臺分為線上和線下兩個部分。首先，線上數據平臺，以本案所在的江蘇省南京市為例，一方面到目前為止該平臺尚未建成，另一方面，該平臺未與后臺直接對接，執法人員在不同平臺間重復輸入情況時常發生。再加上基層機關案件數量多、工作壓力大的特點，信息共享極其繁瑣且效率低下。其次，線下聯席會議的開展。聯席會議是由檢察機關牽頭，環保、食藥、工商等行政部門和公安機關參與，就近期工作開展情況互通信息的一項線下定期會議。從實踐中不難發現，目前聯席會議主要存在參會者并非辦案人員、學術氛圍過于濃厚和會議議程不規范等弊端。與會者不辦案、辦案者未到會，嚴重影響聯席會議作用的發揮。導致各機關信息溝通不暢。

四、 解決途徑

（一）完善相關法律制度

從本案的實際走訪調查中不難發現，現有的規章制度具體且完善，但散見于不同部門法中，因此，從立法層面解決兩法銜接不暢的關鍵在于將涉及生態環境保護兩法銜接工作的法規、規章進行整理匯總，修改其中相互矛盾的條款，完善尚未規定的程序空白，在此基礎上形成一部高位階的法律或行政法規，從而規范相應的職責部門在處理具體案件時的銜接程序、協調機制和監督制約等。

除此之外，推動行政程序法立法也不失為一個行之有效的方法。行政程序法應將重點規范兩法銜接中的行政程序，改變行政程序規范零星分布在各個實體法中的現狀，特別應該注意涉嫌環境犯罪的行政案件移送司法機關的程序性規定，從而對移送的期限、標準、證據材料內容、接收案件的標準及救濟途徑等做出統一、細致的規定。

（二）建立聯合調查機制

完善環境兩法銜接制度最重要的是引入公安機關提前介入案件和檢察機關事前監督機制，以求在案件初期調查階段即能將涉案證據以符合《刑法》規定的要求和形式固定下來，從而降低在后期證據轉化的困難，也在一定程度上減輕了行政機關的執法負擔。

一方面，環境執法機關在調查處理可能涉及犯罪的環境污染案件時，有條件的要及時通知公安機關、檢察院提前介入調查，使環境行政執法過程更加公開，將證據的調查收集工作延伸到刑事立案之前，防止后續取證困難;另一方面，檢察機關可以嘗試在環境行政執法機關設立駐點檢察官，進行日常監督，對于行政執法機關查處可能涉嫌犯罪的案件，認為有必要時可以提前介入，以引導行政執法機關圍繞案件的定性進行收集、固定和保全證據⑥，充分發揮司法機關對案件定性、證據把握的優勢。

1.提高有關執法人員的專業能力和責任意識

環保部門工作人員、公安機關工作人員、檢察機關工作人員及審判機關工作人員應分別樹立正確的環境執法理念與環境司法理念，摒棄傳統的錯誤認識，高度重視生態文明建設，形成共同打擊環境違法與環境犯罪的意識⑦。同時完善責任追究機制，將責任落實到個人，并在部門間聯席會議中進行通報，對其他相關人員起到一定的警示作用。環境案件客觀上需要辦案人員具有較強的環境專業知識儲備和環境法律法規實施能力，因此提高環境兩法銜接機制中辦案人員的專業水平十分必要。

2.加強信息公開力度

首先，在構建信息共享平臺時，需要注意解決行政執法機關之間、行政執法機關同刑事司法機關之間平臺端口對接的技術問題，通過電子技術實現數據的自動提取，避免重復信息的多次錄入，建議與權力陽光網對接。在信息共享的同時兼顧程序要求，最好能夠實現案件移送的全國網上流轉。其次，將兩法銜接聯席公議辦公室放在具有行政執法監督職能的政府法制辦。法制辦作為政府的內設機構，在政府信息的流轉、共享上，具有先天性的優勢。并建立常態化、規范化和公開化的長效機制。

五、結論

毫無疑問，刑事手段是預防環境犯罪的最有力的、也是最后的保障，倘若環境行政執法與刑事司法之間建立了法定的、高效的銜接機制，生態環境保護法制化的威懾力無疑會大大加強。加強各機關的信息交流、完善證據轉化規則、統一案件移送程序，向新時代中國特色生態文明建設邁進一步！