對環保組織提起環境公益訴訟的思考

嚴愷

摘要：環保組織是提起環境公益訴訟的中堅力量，但環保組織在提起環境公益訴訟時也存在主體資格不被認可、代替環境監管部門履職的問題。結合目前社會狀況，法院應以適當寬松的視角對環保組織的主體資格進行實質上的審查，同時環保組織也要轉變自身角色，作為“監管者的監督者”為環保事業貢獻力量。

關鍵詞：環境保護;公益訴訟;環保組織;主體資格

經濟水平的快速提高總是伴隨著環境問題的出現，環境問題與我們的生活息息相關，每個人都是環境保護的受益者，因此，環境利益屬于公共利益范疇。環境保護問題中環保組織肩負重要的責任，起到不可替代的作用。近幾年出臺的法律法規為環保組織提起公益訴訟提供了法律框架，但在具體法律實踐中，還存在一些亟待解決的問題。

1.綠發會訴大漠公司案案情介紹

在“中國生物多樣性保護與綠色基金會環境污染環境污染糾紛”案①中，原告中國生物多樣性保護與綠色發展基金會（以下簡稱綠發會）起訴被告寧夏大漠藥業有限公司（以下簡稱大漠公司），稱：大漠公司未對生產廢水進行合理的排放操作，造成騰格里沙漠嚴重污染。整改進度不符合有關部門的要求，截至起訴時仍未整改完畢，因此向法院起訴大漠公司，并提出要求大漠公司停止污染環境的違法行為的要求。一審法院認為綠發會不能被認定為“專門從事環境保護公益活動”的社會組織。最終裁定對綠發會的起訴不予受理。綠發會不服一審裁定，向寧夏回族自治區高級人民法院提起上訴。二審法院維持了一審裁定。綠發會不服二審裁定，申請再審。再審由最高人民法院受理，最高人民法院最高人民法院支持了綠發會的再審申請。最高人民法院裁定對該案進行立案受理，這實質上是賦予了原告提起環境公益訴訟適格主體的資格。

2.由案例引發的法理思考

2.1環保組織作為適格訴訟主體的認定資格問題

案中的一個爭議焦點是原告是否具有提起環境公益訴訟主體資格。環保組織屬于社會組織范疇，我們可以首先從相關法律規定入手，對相關要求進行分析。

結合相關法條，我認為相關形式構成要件應該有以下幾點：

第一，根據法律條文，社會團體、非民辦企業和基金會是提起環境公益訴訟的適格主體。

第二，該組織必須在必須在設區的市級以上人民政府民政部門登記。

第三，專門從事公益活動。此處的“專門”二字我認為可以從兩方面理解，一是從形式上來看，該社會組織的章程所規定的內容與公共利益或環境保護相關，社會組織章程所規定的范圍一般較廣，如果要求社會組織只能從事環境保護活動，未免過于嚴苛，因此，《環境公益訴訟解釋》第4條在司法解釋權限范圍內適度放寬了相關要求，即不要求其唯一的宗旨和業務范圍是維護環境公共利益，只要其中的一項或者幾項為維護環境公共利益即可;二是從實質上來看，該社會組織在成立后，所做工作均與環境保護的公共利益相關，無論是參與環境的具體治理與保護工作，還是旨在提高環境保護的治理體系和治理能力，都應當認定為“專門”從事公益活動。

第四，連續五年以上且無違法記錄。作為提出環境公益訴訟的社會組織應該向法院提交相關無違法記錄證明。

第五，社會組織提起的訴訟所涉及的社會公共利益，應與其宗旨和業務范圍具有關聯性。綜合相關司法實踐，關聯性并不是說訴訟所涉及的社會公共利益與該組織章程和工作內容一一對應，而是只要該組織的工作的目的與所保護的該社會公共利益一致即可。

綜上所述，我認為法律對社會組織提出環境公益訴訟的要求并不算嚴格，但據公開資料統計，2018年最高院工作報告指出，近5年來，社會組織提起的環境公益訴訟案件僅為252 件。②而截至2018年4月，全國檢察機關共辦理生態環境和資源保護領域公益訴訟案件2萬件。依據相關機構提供的調查報告顯示： 環境公益訴訟中，社會組織表現出的主觀參與性并不理想，在需要維權時，表示愿意將環境公益訴訟作為首要方式的此類組織約占據總數的三成; 約有57%的此類組織持謹慎態度，表示對于環境公益訴訟的發起需要結合實際情況再進行決定; 約有11%的此類組織對環境公益訴訟這一維權手段給出明確的否定; 從而表現出了偏低的訴訟意愿，而有環境訴訟記錄的環保組織約14%的比例也支持了這一觀點。[1]可以說，環保組織提起環境公益訴訟的積極性并不高，筆者認為這與環保組織在訴訟中一般難以認定為適格主體有很密切的關系。

環保組織是非營利性的社會組織，其章程旨在維護公共利益，尤其是環境公共利益。環保組織一般配備具有專業知識的人員和一定的專業設備。環保組織在環保工作中具有不可替代的作用，在環境公益訴訟中也具有天然的優勢。

2.1.1環保組織不具有公權力屬性

在我國設立有專門的環境保護的環境監管部門，通常情況下，由環境監管部門通過監督與執法維護環境公共利益。因此，當發生環境公共利益被破壞的情形時，絕大部分原因在于環境監管部門的不作為。檢察機關雖然也可以提起環境公益訴訟，但檢察機關作為國家公權力與審判權力的監督者，提起訴訟代表著對行政機關之前行為的縱容，也代表著承認自己監督職能上的缺失，進而產生監督權與訴權的矛盾。檢察機關一般代表國家的利益，但國家利益有時候與公共利益并不完全一致，難免在某些情況下難以兼顧國家利益和公共利益。環保組織作為社會組織，是公共利益的直接代表者，公共利益也是環保組織的唯一追求，環保組織對環境公共利益也有最深刻的感受，更適合提起環境公益訴訟。

2.1.2環保組織具有更強的專業性

目前，檢察院一般設有生態環境保護檢察科，但筆者從各檢察院查詢獲知，市級檢察院生態環境保護檢察科配備人數一般為3-5人，省級人數同比稍多，但仍難以承擔大量的企業違法情況監督、環境監管部門不作為以及提起環境公共利益訴訟的工作。同比而言，環保組織具有更好的群眾基礎，也具有人數上的優勢，環保組織的工作者對環境保護工作也懷有更大的熱情。環保組織配備有較多具有專業知識的成員，且各自有明確地分工，能夠更好地完成搜集證據、損害程度鑒定等環節。環保組織接受社會的捐贈，有獨立地資金來源，可以進行一些大規模、長時間的工作，有利于訴訟工作的開展。

2.1.3環保組織提起訴訟有利于激發群眾熱情

“截至目前，環保相關的社會組織中，在各級民政部門已有登記的數量突破6000個，這其中，在國務院民政部門進行登記的有36個，此外，有300 多個在省級民政部門登記的，而于設區內市級民政部門完成登記的則超過700個。”通過以上數據可知，我國具備起訴資格的社會組織已突破1000 個。 由此可見，環保組織在我國已初具規模。環保組織通過訴訟的方式可以吸引社會關注度，樹立良好示范，激發群眾參與環保工作的熱情，為其他環保組織積累工作經驗。同時通過提起訴訟也有利于獲得捐贈資金，使環保組織的運作形成良性循環，更好地投入的環保事業的建設中。

結合以上幾個方面，我認為審判機關在認定環保組織是否符合環境公益訴訟主體資格時應該以略微寬松的審查視角進行。具體來說，準確判斷社會組織是否具備環境公益訴訟主體資格，關鍵是看該組織是否把維護環境公共利益作為其成立宗旨和開展相關活動的目標。《環境公益訴訟解釋》第4條在司法解釋權限范圍內適度放寬，只要該組織的一項或幾項宗旨是維護環境公共利益就可以認定為符合條件。如果組織的章程中并未明確規定維護環境公共利益，但該組織在實際工作中從事與環境保護相關的內容，并向法院提交相關證據，也應該可以認為符合起訴主體資格，即進行“實質”上的審查認定。只有讓更多的人參與環境保護工作中，才能更好地培養公民的環境保護意識，促成全社會環境保護的共識，讓我們擁有更舒適的生活環境。

2.2環保組織在環境公益訴訟中的定位與功能不當

在“中國生物多樣性保護與綠色基金會環境污染環境污染糾紛”案中，綠發會要求被告恢復生態環境或者成立沙漠環境修復專項基金并委托具有資質的第三方進行修復并由法院組織原告、技術專家、法律專家、人大代表、政協委員共同驗收。

而根據《環境保護法》第三十五條規定及《土壤污染防治法》第四十五條、四十六條，“恢復生態環境”是責任人應承擔的行政法律義務，如果責任人不履行恢復生態環境的義務，應當由環境監管部門通過行政執法的方式強制其履行或者代其履行由責任人承擔相關費用。

這體現出環保組織目前在環境公益訴訟中提出訴訟請求時，混淆了環境民事責任與環境行政義務，與法院一起更多的承擔了應該由環境監管部門履行的環保職責。環保組織作為環境監管部門的監督者，理應監督環境監管部門履職情況，結果卻把目標對準了企業，通過訴訟的方式與法院一道對代替環境監管部門進行行政執法。

這一問題的原因在于我國相關立法的不明確。《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條明確了提起環境民事公益訴訟的主體資格，但沒有明確具體的規定。修訂后的《環境保護法》明確了提起環境公益訴訟的“社會組織”的條件，但沒有明確企業的違法行為僅是民事行為還是包括行政行為。《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》與《檢察機關提起公益訴訟試點方案》將能夠提起環境行政公益訴訟的主體限定為人民檢察院，而將環保組織排除在外。

僅具有提起環境民事公益訴訟的資格而無權提起環境行政公益訴訟的立法現狀，使環保組織無法通過環境行政公益訴訟來督促環境監管部門履行環保職責，只好將矛頭指向企事業單位和其他生產經營者等私主體，通過環境民事公益訴訟借助司法權力促使相關私主體救濟生態損害。在此過程中，本應積極履行環保職責維護環境公益的環境監管部門卻成了旁觀者，本應恪守司法謙抑的法院卻不得不主動承擔維護環境公益的行政職能。[3]實際上，環境公益訴訟立法的重點應當放在行政公益訴訟領域，賦予環保組織提起環境行政公益訴訟的權利，從而有效地督促環境監管部門履行環保職責，以預防生態損害的產生和及時修復受損的生態環境。[4]

3. 環保組織在環境公益訴訟中的未來發展方向

3.1環保組織應處于環境保護工作的輔助地位

環保組織的宗旨是保護環境公共利益，配備有專業的知識和專業的人員，擁有維護環境公共利益的熱情，但環保組織沒有公權力作為支撐，無法對違法企業進行執法。有些情況下，環境監管部門或因為未盡責，或因黨政領導干部干擾，不能及時對環境污染違法情況進行及時查處，這時就需要環保組織對環境監管部門進行監督，督促其履職。同時，借助自身的專業優勢協助環境監管部門救濟已經被損害的生態環境，為證據搜集等環節提供技術支持。環保及機構應將其定位為“監管者的監督者”的角色。

3.2環保組織應采取多元的方式維護環境公共利益

除提起訴訟的方式外，環保組織應該采取多元的方式維護環境公共利益。第一，采取宣傳教育的方式培養公民環保理念與法治觀念，防范于未然;第二，利用自身專業優勢積極參與被破壞的生態環境的救濟工作中;第三，監督企業相關環境保護工作，對發現的違法犯罪行為積極向環境監管部門進行舉報;第四，在環境監管部門提起環境公益訴訟后，協助支持環境監管部門的工作;第五，督促環境監管部門履職，經督促無效后，仍可以通過提起環境公益訴訟維護環境公共利益。

4.結語

目前環保組織過于頻繁通過提起訴訟的方式來維護環境公共利益、司法機關越俎代庖環境監管部門履職的情形并非正常現象，這反映出我國立法方面的不完善、環保組織功能錯位、司法機關司法權過度的問題。我們要學習國外立法的先進經驗，結合我國國情，找準各機關、組織的定位，為環境公益訴訟濾清脈絡，共同為我們賴以生存的生態環境奮斗。

注釋：

案例號：（2014）高民終字第692號

《2018年最高人民法院工作報告》

參考文獻：

[1]王燦發，程多威.新環境保護法下環境公益訴訟面臨的困境及其破解[J].法律適用，2014，（8）.

[2]郄建榮.9家環保組織一年提起37起環境公益訴訟.[EB/OL]法制日報-法制網.[ 2016-03-20].http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2016-03/20/content_ 6531730.htm？node=20908.

[3] 生態損害救濟中環保組織的定位與功能———以幾個典型環境公益訴訟案件為切入點.[J].社會科學家，2017（10）：105-110.

[4] 沈國明，史建三，吳天昊，等.在規則與現實之間———上海市地方立法評估報告[M].上海人民出版社 2009年版，第10頁.