保障新時期中國糧食安全的對策建議

摘要：糧食安全是關系到國家的生存、經濟的發展、社會安定的重大問題。從長遠看，經濟發展也面臨著糧食需求的同步增長，糧食供應仍然存在產需缺口，新時期中國糧食安全形勢仍然不容盲目樂觀，將會長期面臨需求剛性增長、生產硬性約束的一系列問題，本文以嚴肅認真的態度，運用農藝學和糧食經濟學的基本原理，根據新時期國家糧食安全戰略，對我國糧食安全現狀進行了探析，并提出了保障長期糧食安全的建議。

關鍵詞：糧食安全形勢 告別糧食短缺 新時期自給自足

糧食在整個國民經濟中始終具有不可替代的基礎地位[1]。糧食安全涉及三個問題，一是糧食生產和供給問題，如果供給不足，糧食就不安全;二是糧食價格問題，如果供給充足，但人們消費不起，也不能實現糧食安全;三是糧食的衛生安全和營養健康問題，如果人們買到的糧食衛生不達標，不能滿足健康需要，也不能實現真正意義上的糧食安全。糧食安全始終是事關國家安全、政權穩定、百姓安寧的大事。當今世界，糧食安全與能源安全、金融安全并稱為全球三大經濟安全，為各國政府和國際社會所高度關注。

一、世界糧食安全的現狀

糧食安全是一個系統性問題，且十分復雜、周期較長，還與科技、自然等要素之間有緊密的聯系[2]。在當前世界市場不斷深化但不完備背景下，世界糧食安全正面臨著多方面困擾，如何科學把握糧食安全形勢的風向標，對一個國家的農業及經濟發展具有重要意義。

（一）世界糧食日的來源

由于1971至1972連續兩年氣候異常造成了世界性糧食減產，加之前蘇聯等國家大量搶購谷物，造成了世界性糧食荒。聯合國糧農組織（以下簡稱FAO）于1973年和1974年相繼召開了第一次和第二次糧食會議，以喚起世界，特別是第三世界注意糧食及農業生產問題。敦促各國政府和人民采取行動，增加糧食生產，更合理地進行糧食分配，與饑餓和營養不良作斗爭。但是，問題并沒有得到解決，世界糧食形勢仍然十分嚴峻。關于“世界糧食日”的決議正是在這種背景下做出的。1979年，FAO第20屆大會決定從1981年起，把每年的10月16日（FAO創建紀念日）定為世界糧食日，旨在呼吁各國重視糧食生產，鼓勵發展中國家開展經濟和技術合作，促進發達國家向發展中國家轉讓技術，并增強公眾對于世界饑餓問題的了解等。2018年10月16日是第38個世界糧食日。該年世界糧食日的主題是：“行動造就未來——到2030年能夠實現零饑餓”。當前，全世界有8億多人口在挨餓，且大多數饑餓人口居住在農村地區。

（二）世界糧食安全的現狀

民以食為天，食以糧為源，糧食是穩定一切的物質基礎，其作用不可低估[3]。從全球來講，糧食是人類賴以生存的重要物質基礎，是人類文明得以發屋的先決條件。然而，由于全球人口數量不斷增國、可耕種土地面積不斷減少，人均耕地面積差異較大，不同國家的耕地面積變化相差孔較大。其中，歐洲的面積為1016萬km2，比我國稍大，然而其可耕地面積卻驚人的達到了3億hm2。歐洲大部分地區森林覆蓋率極高，地形以平原為主，地勢低，有、部分山地，歐洲大部分國家是發達國家，農業現代化水平很高，對耕地的利用有很大一部分并非種植主要糧食作物，而是葡萄、蔬菜、花卉等高附加值作物，這也是其相對于我國的一個巨大優勢 [4]。

但一些貧窮的國家及地區，氣象科學技術滯后，對于常見的洪澇災害、干旱及其他極端天氣的預警及監測不及時或不準確，從而無法在氣象災害來臨前后做好各項農業安全防范，大大增加了農業生產的不穩定性[5]。不同國家農業生產地域、水質及土質差異較大，導致不同地域所需的農業種植技術存在差異，一些地域甚至不適宜采用機械化大規模作業。

從總體上看，1961—2010年世界谷物產量的增長速度，高于人口增長速度。其中，前25年，谷物年均增長2.58%，人口年均增長1.83%;后25年，谷物年均增長1.16%，人口年均增長1.46%。雖然人口增速放緩，但是谷物增長速度明顯低于人口增長速度。從數量上看，目前全世界的糧食足以養活現有的65億人。

2008年的世界金融危機影響著世界糧食市場，增加了世界糧食市場的不穩定性，加深了全球糧食危機。過去幾十年間，國際社會為解決饑餓問題做出積極努力[6]。1996年和2002年在羅馬舉行的兩次世界糧食首腦會議上，各國領導人承諾要在2015年前后將世界貧困人口減少一半。聯合國制定的千年發展目標也要求，全球減貧行動要與確保環境的可持續發展同步進行。從全球的范圍來看，糧食產量的增長略快于人口的增長。1950年，世界人口是25.20億，糧食總產量是6.89億t。2017年，世界人口達到了75億（比世界人口增長預測少了1億），人口同1950年相比增加了3.02倍（圖 1）;糧食總產量上升到26.12億t，增加了3.79倍。在近半個世紀里，世界人均的糧食占有量從277kg提高到381kg;同期肉類增長達4.28倍，人均占有量從16.3kg上升到37kg。依據相關統計，從1987年―2015年，世界谷物產量呈現出穩步增長的趨勢，人均谷物占有量逐漸提升，但不同地區的差異依然較為明顯。2016年全球谷物產量增長3800萬t，創下歷史新高25.71億t，比2014年創下的前期歷史紀錄高出550萬t。FAO在2017年10月5日發布消息，2017年全球谷物產量達到26.12億t，創出新高。世界食物供應量的增長主要是由于勞動生產率的提高，而勞動生產率的提高則主要得益于科學技術的進步。但目標影響生產的因素仍然較多，主要有一是自然災害頻繁發生，嚴重威脅了國際糧食生產。二是糧食市場受金融危機影響，不穩定因素增加。三是世界生物能源工業的快速發展，加速了糧食供求矛盾。四是受到一些國家糧食短缺的影響，全球糧食安全不容樂觀。

為了實現2001年世界糧食首腦會議提出的饑餓人口比例減半的聯合國千年發展目標，各國和地區必須通過加強安全網和加大對農業的投資來增加糧食生產，做到既解決眼前需求，又保證長期發展。為解決營養不足和營養失調，各國和國際社會需要采取跨行業綜合協調措施，首先從糧食生產和農業發展入手，其次在公共衛生和教育領域開展互補性干預措施。

（三）世界糧食安全的核心目標與饑餓狀態

FAO指出，目前全球仍有8億多人缺乏足夠的糧食，約占全球總人口數的1/9。實現人人有飯吃，確保人們獲得健康生活所需要的足夠的優質食物，一直是FAO努力的核心目標。但事實上，每天有近萬人死于饑餓。FAO強調，各國政府應當認可人人擁有食物權，并切實保護這一人類賴以生存的基本權利。

現在世界上到底有多少人在吃不飽？自FAO創立以來，不定期地進行了五次“世界糧食調查”。從這些調查結論可以知道：饑餓不但沒有消除，反而在不斷擴大。聯合國人口活動基金80年代初的一份報告中估計，當時世界谷物產量可以養活60億人口。但就在同一時期，全球有4.5億人挨餓。當時全球只有45億人左右。1995年，世界人口增長到57億，挨餓人口增加到10億。發展中國家的糧食短缺問題尤為嚴重，約有1/5的人無法獲得足夠的糧食。在非洲撒哈拉以南地區糧食短缺呈繼續惡化趨勢，5歲以下營養不良的兒童達3270萬人。并且全球饑餓狀況最嚴重的16個國家中有15個位于非洲。

FAO發布報告稱，2006年世界谷物產量達到20.95億t的創紀錄水平，比2005年增長4.8%;低收入缺糧國家的谷物總產量雖然有所提高，但增產的主要是中國、印度，其他國家的糧食產量均有所減少，33個國家仍面臨糧食短缺的問題。2008年，一場席卷全球的糧食危機爆發世界糧食庫存由2002年度的30%下降到14.7%，為30年來之最低;世界糧食儲備僅為4.05億t，只夠人類維持53天，而2007年初世界糧儲可供人類維持169天。2013年“全球饑餓指數”報告稱，全球56個國家糧食嚴重短缺。世界饑餓援助組織負責人貝貝爾.迪克曼在記者招待會上表示，武裝沖突、自然災害和糧食價格高企是影響世界糧食安全的主要原因。全球有8.7億人長期營養不良。2017年聯合國報告指出，全球食不果腹、營養不良的人口2016年有8.15億（占全球人口的11%），比2015年多出3800萬，但比1995年減少1.85億。饑餓人口猛增的原因首先是全球武裝沖突增多以及受地球變暖的影響[7]。2017年全球8.21億人口處于饑餓狀態，相當于每9人中就有1人在挨餓，饑餓人數在過去3年持續上升，已重回10年前的水平，同時有近1.51億5歲以下兒童因營養不良而身材矮小，遠低于各年齡段的身高標準，其中非洲和亞洲的發育遲緩兒童人數分別占總數的39%和55%。同時，全球還有1/3的育齡婦女受貧血困擾，超過1/8的成年人患有肥胖癥。FAO于2018年9月11日發表的《世界糧食安全和營養狀況》報告顯示，當年的情況并非特例，因為全球饑餓人口已經連續三年增長。

二、我國糧食安全的現狀

習近平總書記指出，解決好十幾億人口的吃飯問題，始終是我們黨治國理政的頭等大事。而我國是一個農業和人口大國，我國政府歷來十分重視糧食問題，始終把發展糧食和農業生產，解決人民的溫飽問題放在最重要的位置。我國的農業歷來在糧食生產和經濟發展中，發揮著根本性作用，而整個糧食體系，從前期投入、生產，到加工、包裝、儲存、運輸及零售，再到消費等各個環節，都為人類發展方面做出更大貢獻。自1981年第一個世界糧食日以來，我國政府極為重視農業、糧食、教育等部門都積極為此項活動做出貢獻。現在，每年的10月16日，都成為喚起人們重視糧食和農業的日子。

（一）糧食經濟滿足發展需要的三個階段

國外農業發展經濟學家也提出過農業經濟發展的“三階段論”，與農業經濟發展息息相關的糧食經濟，大體也可試劃分為“三個階段”：滿足生存需要的溫飽階段，滿足營養需要的小康階段。滿足發展需要的富裕階段（表1）。全面、系統、客觀地分析全國糧食供給與需求總量關系、糧食供給與消費結構關系、糧食主產區的生產能力與糧食主銷區的消費能力關系、糧食收購價格與市場價格關系、糧食消費水平與發展趨勢及兩種資源與兩個市場關系等等，可以得出這樣的結論：我國糧食進入了發展新階段。總體而言，全國居民恩格爾系數已降低到40%以下，食物結構已經發生了巨大轉變。我國糧食消費已度過了第一個階段，實現了全民溫飽化，正向一個新發展階段小康化過渡。

（二）中國糧食安全的現狀

“五谷者，萬民之命，國之重寶。”糧食生產是安天下、穩民心的戰略產業[9]。習總書記指出：“我國是個人口眾多的大國，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事”。中外學者的科學論證與中國糧食發展的事實證明，中國不僅完全有能力“養活自己”，而且還能對世界糧食安全做出巨大貢獻[10]。中國人的飯碗必須牢牢地端在自己手里，中國也有能力端牢自己的飯碗，沒有必要向國際上“搶糧”，更不會對世界糧食安全造成威脅，而且還能幫助世界人民解決吃飯問題[11]。

自古以來，人們就知道糧食是來之不易的，糧食永遠是我們不變的話題，“鋤禾日當午，汗滴禾下土。誰知盤中餐，粒粒皆辛苦。”每粒糧食都飽含著父輩辛勤的汗水[12]。我國有13.8億人口，本來人均耕地很少，且人口在增加，耕地在減少。為了確保國家糧食安全和食物安全，充分發揮各地區的比較優勢，小麥、水稻、玉米、大豆、谷子……圖2為我國主要農作物種植分布示意圖。中國糧食作物種類較多、歷史久、分布廣、地域差異大、生產水平不平衡而發展潛力大。中國栽培較普遍的糧食作物共有20余種，其中有些還有春播、夏播、秋種與冬種之分，而每種作物又有不同的品種，世界各種主要糧食作物幾乎都能在中國生產。中國是世界重要產糧國之一，2018年糧食產量約占世界糧食產量的23.5%，稻谷、甘薯產量均占世界第1位，小麥和玉米、谷子居第2位，大豆和高粱居第3位。

安全庫存系數應計算確立最高系數與最低系數。當系數降到最低時，綜合市場因素，可適時考慮調高產品價格;當系數升至最高時，應當機立斷采取降價或優惠促銷，否則將造成一系列的負面影響[13]。當庫存系數越來越大，所形成的影響將更大。如果造成流動資金鏈斷裂，對企業將形成極大的損害。國際社會習慣以糧食儲備數量的多少來衡量世界糧食安全的程度，把FAO的世界糧食庫存結轉量占下年度糧食消費量的百分率，作為“世界糧食安全系數”，以17%-18%為安全臨界點，意即庫存糧食可供兩個多月消費的需要，以便與下一年度的生產供應相銜接（其中6%為緩沖庫存，11%-12%為周轉庫存）。而目前世界糧食儲備接近不安全邊緣。世界糧食庫存下降的信息，加劇了人們對世界糧食危機的擔憂。

有關資料顯示，我國糧食安全整體水平僅次于加拿大、法國、美國與澳大利亞4個國家，高于世界平均水平[14]。作為人口最多的國家，中國的糧食安全問題尤為重要。1949年以來，我國糧食庫存安全系數呈現逐年上升趨勢：50～80年代年均近15%，80年代年均20.2%，90年代年均34.8%，90年代～21紀前18年年均39.55%[9]。而1996年-2000年世界糧食庫存安全系數平均為16.5%。改革開放40多年中國的糧食供給基本上結束了短缺狀態，不僅解決了百姓吃飽飯的問題，而且正從“吃飽”向“吃好”轉變。糧食購銷體制從高度集中的計劃經濟向市場經濟轉變，糧食市場全面放開、宏觀調控能力不斷增強，倉儲物流以有力大幅提升，加工產業不斷壯大，信息化水平穩步提高，流通監管水平和治理能力邁上新臺階。在保障糧食安全方面取得了巨大的進步（圖3）。盡管我國的糧食安全現狀有所保證，但長遠來看仍面臨著糧食生產資源不斷減少，糧食供應存在結構性短缺、貧困人口數量仍然較大等嚴峻挑戰[15]。

（三）60多年以來中國糧食安全的所取得的成績

新中國成立60多年以來，特別是改革開放40多年來的努力，黨和政府高度重視糧食安全，從經營體制改革到改革開放、從生產發展到流通保障、從科技進步到政策調控與扶持等各個方面采取了一系列的措施，使我國在漫長的囯家經濟建設歷程中，糧食安全始終沒有成為經濟增長的障礙和瓶頸，特別是在1998年的亞洲金融風波和2008年的世界經濟危機背景下，中國依然能夠獨善其身，泰然處之，糧食供給安全，社會和諧穩定，得力于我國黨和政府高度重視糧食生產和流通。黨的十六屆三中全會強調要實行最嚴格的耕地保護制度，保護國家糧食安全。要求各級政府部門采取一系列措施，保證糧食供應和市場穩定，保護糧食生產能力，確保國家糧食安全[16]。

我國糧食生產獲得極大發展。據統計，1949中國糧食產量1.13億t，2017年糧食產量創歷史紀錄達6.18億t，是1949的5.47倍（表2）。主要農產品實現了由長期短缺到供求基本平衡、豐年有余的歷史性轉變。自1949年以來，我國糧食生產先后登上了1500億公斤、3000億公斤、5000億公斤、6000億公斤等九個臺階。特別是改革開放以來，我們一靠政策、二靠科技、三靠投入，成功地解決了13.8億人的溫飽問題，實現了農產品供求總量基本平衡、豐年有余的歷史性跨越，取得了用世界上不足10%的耕地養活世界上22%的人口的輝煌成就（圖4）。

2013年全國糧食總產量6.02億t（12038.7億斤），比2012年增加1235.6萬t，增長2.1%。糧食實現“10連增”。2014年全國糧食總產量6.07億t（12142億斤），比2013年增加516萬t（103.2億斤），增長0.9%。增長0.9%。我國糧食總產量實現“11連增”。2015年我國糧食繼續保持增長態勢，但增幅繼續收窄，糧食總產量6.21億t，比 2014 年增加 1440.8萬t （ 288.2 億斤），增長 2.4% 。我國糧食總產量實現“12連增”。2016年糧食產量61624萬t，比上年減少520萬t，減產0.8%。其中，夏糧產量13920萬t，減產1.2%;早稻產量3278萬t，減產2.7%;秋糧產量44426萬t，減產0.6%。2017年全國糧食播種面積112220千公頃（168329萬畝），比2016年減少815千公頃（1222萬畝），下降0.7%。其中谷物播種面積92930千公頃（139395萬畝），比2016年減少1464千公頃（2196萬畝），下降1.6%（圖5）。2017年中國糧食產量達6.18億t，比2016年增加166萬噸（33億斤），增長0.3%。糧食生產再獲豐收，屬歷史上第二高產年。國家公布2017年全國糧食產量，讓我們來看看哪些省市的糧食產量更高，在養活全國人民（圖6）。

三、確保糧食安全的思路和對策

現階段中國糧食安全形勢，總體是好的，但是由于出現 “高產量、高庫存、高進口、部分糧食品種階段性過剩、優質品種供給不足、國內糧價面臨很大壓力” 的情況。特別是2018年我國糧食總產量要比上一年下降0.6%。3年內中國糧食總產量出現的第二次下滑。面對糧食安全隱患，筆者提出以下幾點建議：

（一）實施嚴格的耕地保護政策

保證我們的糧食安全，樹立新的糧食安全的理念，提高保障調控能力，一是根據建設小康社會的要求，站在國家安危層次上[16]，要實施嚴格的耕地保護政策，保護耕地資源，特別是基本農田，加強土地整理，開墾開發荒地。二是大規模改造中低產田。要精心部署、精心組織、集中投資、循序漸進地推進，建設高標準的良田。到2020年，綜合改造中低產田4億畝以上，與實施前相比，每畝糧食平均生產能力提高100多公斤。三是加強區域耕地質量監測站建，加強對土壤類型、種植制度和收益率水平等進行長期定位監測，對相關的數據處理和存儲。四是要進一步“藏糧于地”，確保土地的可持續發展能力。

（二）實施“科技興糧”戰略

目前，全國糧食工業，大多數屬于中小企業，實施“科技興糧”戰略在糧食工業中可以說是迫在眉睫，只有通過科技創新才能提升產能。一是進一步發揮糧食科技和人才，組織干部和黨員走村進戶，推行“科技興糧”政策，深化科技和人才體制機制改革，建立產業創新聯盟，加強大專院校與用人單位的有效對接，推動校企協同，培養糧食行業高素質人才，努力營造“科技興糧”和“人才興糧”的良好氛圍。大力發揮科技人員的作用， 提高糧食生產能力，降低生產成本， 提高經濟效益。二是完善科技興糧政策。抓好東北地區、黃淮海地區、長江流域地區等重點糧食主產區科技攻關，提升麥類、稻類、粗糧類、豆類、薯類等糧食的育種和種植能力。三是以市場和生產效益為導向，認真落實《國家科技發展中長期規劃綱要（2006-2020年）》 《國家自主創新能力建設“十三五”規劃》，科學安排科技豐產能力建設，綜合研究制約我國糧食生產的品種、化肥、農藥、地膜、農機設備、產后糧食的運輸、加工等因素。四是積極開展“藏糧于技”，大力提高糧食倉儲的整體技術水平[17]。

（三）加大對農田基礎設施的投入

農民問題是“三農”問題的根源，糧食安全最終取決于對農田基礎設施的投資建設 [18]。一是根據我國農業區劃的特點， 從13個主要糧食生產省 中選擇了680糧食生產核心區， 鞏固和加強糧食生產能力。到 2020年， 中國糧食生產能力將達到5500多億公斤。現在要從11個非糧食生產省 （區、市） 作為國家產糧縣，增強國家糧食安全能力。二是優先建設重點水利工程。以加快國務院確定的172項重大水利工程建設為統領，強基礎、補短板，重點安排資金，支持貧困地區水利基礎設施建設。三是加大對主要糧食產區的投入， 不斷改善糧食儲存、運輸、裝卸、包裝條件， 充分發揮主要糧食產區在保障糧食生產主體安全中的重要作用。四是切實保護農民的糧食生產積極性，保持農民糧食補貼政策的連續性和穩定性，增加糧食和農業收入，建立食品補貼長效機制，全面實施糧食產能區、糧食專用區、糧食制種大縣、糧食類新型農業經營主體、糧食應急保障等補貼。

（四）完善糧食儲備機制

一是以問題為導向，以薄弱環節為重點，針對不同問題，提高中央和地方糧食儲備的使用效率。充分發揮中央糧食儲備的市場調控作用，及時、適度地開發糧食生產儲備資源， 加強國家戰略糧食儲備，統籌推進糧食倉儲設施建設，加強糧食應急供應能力建設。合理確定中央和地方儲備規模。二是完善糧食收儲體制機制。認真貫徹《黨中央國務院關于深化農業供方體制改革加快農業和農村發展新動力培育的意見》和《國務院關于建立國家專項糧食儲備制度的決定》。 積極發展“訂單糧食”，全力防止出現農民“賣糧難”。三是實行多種收儲制度，推動糧食“去庫存”。加快糧食加工轉化，鼓勵多元主體多收糧，合理確定銷售計劃、銷售價格和銷售方式，加強全程監管。嚴厲打擊“出庫難”“轉圈糧”等違法違規行為。四是提升糧食流通社會化服務水平。完善“放心糧油”供應體系，促進糧食產業轉型升級，制定糧食價格保護、糧食儲備機制和預警系統建設配套法律法規。提升市場信息服務水平，充分發揮儲備糧食在調節供求、穩定市場中的主體作用，探索建立問題糧食召回制度。完善調控模式，建立規范合法的糧食消費分配調節機制。五是統籌推進糧食倉儲設施建設。堅持高標準設計、高質量建設、高效率推進，加快糧食現代物流體系建設，推動糧食產業經濟更好更快發展。

（五）提高糧食質量監測能力

糧食是食品的基礎，食品安全前提下糧食品質要好。一是針對社會關注和市場需求，更新（增加）糧食檢驗設備，對糧食質量檢驗人員，進行多層次專業技術培訓，提高檢測技術和技能，建設一支設備先進、技術力量強的質量監測隊伍，確保有效地進行糧食質量檢測。二是加大對檢測機構的財政投入，增加科研項目，鼓勵和補貼糧食質量檢驗員從事科學研究，提高糧食質量檢測綜合能力。三是建立以新收獲糧食質量監測報告為重點的監測平臺，加強食品質量安全信息管理，加強食品質量安全監測體系建設，建立食品質量風險防范和控制機制，實行糧食質量追溯機制。

綜上所述，我國糧食安全必須堅持“立足國內生產，實現基本自給自足”的原則。堅持“糧食安全的警鐘要始終長鳴”思想，采取更加有力措施發展糧食生產，嚴格執行“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”20個方針。確保谷物基本自給，口糧絕對安全。切實保護耕地資源，加強農業基礎建設，調整國內儲備政策，落實目標儲備，完善境外農產品進出口政策，推進“走出去”戰略。

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（作者單位：西北農林科技大學水土保持研究所）