普惠性幼兒園公私合力發展的思考

宋德正，楊雅清，劉力源，王博陽

摘 ? 要：學前教育是公民個人終身學習的開端，屬于重要的社會公益事業。全面二孩政策實施后，無論是滿足養育孩子的基本需求，還是滿足讓孩子科學、快樂成長的美好愿望，普惠性幼兒園也成為必然需求。現階段人口峰值錯后，區域人口變化偶發因素增多，普惠性幼兒園應該堅持公辦結合民辦，發揮各自優勢，合力發展。縣級政府應該統籌普惠性幼兒園建設，加強監管，建立一套完善的認證、評估和退出機制。

關鍵詞：學前教育;幼兒園;普惠性;公私合力

中圖分類號：G618 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1009-010X（2019）36-0012-04

學前教育是公民個人終身學習的開端，是國家基礎教育體系的起點，屬于重要的社會公益事業。習近平總書記在黨的十九大報告中強調，要辦好學前教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育。李克強總理在政府工作報告中明確指出，兒童是民族的未來、家庭的希望，要多渠道增加學前教育資源供給。

全國教育大會上，習近平總書記強調我們是中國共產黨領導的社會主義國家，必須把培養社會主義建設者和接班人作為教育的根本任務。因此，學前教育作為基礎教育的基礎，普惠性發展成為學前教育階段的必然選擇。中共中央、國務院于2017年9月發布的《關于深化教育體制機制改革的意見》對如何進行學前教育體制機制創新，保證其普惠健康發展做出了重要部署。發布于2018年11月的《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》，更是聚焦普惠性學前教育，對學前教育的布局與結構、資源供給與經費投入、教師隊伍與保教質量、監管規范與組織領導等多方面提出了深入、具體、可行的發展要求。

一、普惠性幼兒園成為必然需求

根據河北省官方統計數據顯示，河北省2015年出生人口總數為72余萬人，2016年出生人口總數將近110萬人，2017年出生人口總數為90余萬人，全面二孩政策對人口總數的影響正在逐步顯現。據有關專家預測，“全面二孩”政策正式實施以后，我國學前兒童總數每年的增量可能達到300萬名，3年學制內，增量會達到900萬名。

改革開放以來，我國經濟取得了跨越式發展，成為了世界第二大經濟體。巨大的經濟變革對我國的人口結構和就業結構，也產生了深遠的影響。全面二孩政策實施前，由于經濟發展和受教育水平的提高，以及國家政策的影響，人民的生育觀念和就業觀念都產生了較大變化。一方面，在孕育子女方面，獨生子女成為了大部分六零、七零、八零后父母的主要選擇。因此，現階段學前教育中適齡兒童的家長多為獨生子女。另一方面，受經濟壓力、男女平等觀念等多方面的影響，雙職工成為當代大多數家庭的選擇。按25～28歲左右生育第一胎子女、學前兒童三歲入園計算，適齡兒童父母年齡多在28～31歲左右，處于職業生涯關鍵期;其祖父母一輩多在53～59歲左右，大多數還沒有到達退休年齡。由此，無論是滿足養育孩子的基本需求，還是滿足讓孩子科學、快樂成長的美好愿望，入園接受教育成了大多數適齡兒童的必然選擇，普惠性幼兒園也成為必要且無更好替代方式的必然需求。

二、現階段普惠性學前教育發展的路徑探究

（一）公辦幼兒園是保障學前教育健康發展的領頭羊

首先，我國教育工作的根本任務和教育現代化的方向目標是培養一代又一代擁護中國共產黨領導和我國社會主義制度、立志為中國特色社會主義奮斗的有用人才。學前教育階段，公辦幼兒園是這項光榮任務的首要擔當者。

其次，學前教育直接關系到無數不同經濟狀況的家庭，尤其是困難家庭的生活質量，而且基礎設施相對落后、市場利潤空間較小的農村地區和邊遠地區對資本吸引力有限，很難建起符合標準的民辦幼兒園。因此，學前教育是一項公益事業，更是一項民生工程，公辦幼兒園必須勇敢承擔起讓每一個孩子享受公平而有質量的教育義務。

同時，公辦幼兒園的各項費用和教師工資由財政承擔，辦學場地、設施由國家供給，教師錄用和領導任免由政府決定。因此，國家對公辦幼兒園的發展方向、發展方式有絕對指揮權，公辦幼兒園是黨和國家各項教育政策最忠誠的擁護者和踐行者，也為民辦幼兒園提供了最科學、最完善的參考樣板。

（二）民辦幼兒園是保障學前教育健康發展的有力補充

1.人口增長的階段性和公辦幼兒園投資的長期性不可調和。在經歷了一個長期的低人口自然增長率后，我國已經步入老齡化社會。實施全面二孩政策也只能是在某種程度上推遲我國人口峰值到來的時間，以緩解人口紅利消失帶來的各種弊端。根據相關研究，如果不進行政策調整，我國的人口峰值將在2026年前后出現，達到14.267億人，而實施全面二孩政策后，即使是在最理想的狀態下，我國的人口峰值也將在2035年前后到來，約為14.9億。相應的，學前教育的適齡人口會在2021年前后達到最高峰，此后到2035年前后呈緩慢下降態勢。因此，我國學前教育缺口較大的時期是從現在到2021年前后，此后壓力逐漸變小。

公辦幼兒園的各項支出大部分來自各級財政，特別是校舍建設和教師工資支出，不僅數額較大而且周期較長。校舍等基礎設施盡管是專門為學前兒童設計，但通過出售、租賃、調撥等多種形式還可以繼續發揮價值，存在一定的靈活性。但是公辦教師一般都有正式編制，招聘的都是最適合學前教育的專業技術人才，生源數量大量減少以后其調動崗位的靈活性不大。

此外，公辦幼兒園的公益屬性，也就使得其必須首先保證人民群眾最基本的教育需求，把普惠性放在首位且始終堅持，這也使得公辦幼兒園建成以后轉向的靈活性較小。

2.區域人口變化偶發因素增多。受戶籍制度、思想觀念和交通運輸方式落后等多種因素的影響，新中國成立初期，特別是改革開放之前，人口遷移對我國各地區常住人口的影響力很弱。但是改革開放以后，隨著經濟水平的不斷提高，人們安土重遷的思想觀念發生了較大變化。進入21世紀以后，以高鐵、飛機、高速公路為代表的現代交通工具在我國發展迅速，戶籍制度對人們的限制也更加寬松，區域間經濟收入差異、教育和衛生條件差異、生活環境差異等諸多因素促使著越來越多的人跨區域追求高質量的生活。流動人口數量逐年增多，增加了公辦幼兒園生源統計和資源配置的難度。

現階段，我國的公辦幼兒園入學條件設置以及兒童承載力設計，基本以參考本地區戶籍人口為主。我國流動人口雖然數量巨大且增長較快，但相應的人口登記和管理服務制度卻不太完善。這樣一來參考人口數量和實際需求數量便存在誤差，也就使得幼兒園的設計容量和實際需求可能存在較大誤差，資源緊張或者資源閑置現象都有可能發生。此外，較為普遍的擇園現象，也增加了生源的不確定因素，使得優質公辦幼兒園的學位更加緊張。

3.普惠性民辦幼兒園是公辦幼兒園的有力補充。相比于涉及財政、人事、體制、規劃等多方面復雜因素的公辦幼兒園，民辦幼兒園具有較強的靈活性和自主性。普惠性民辦幼兒園在人口峰值過后可以通過轉變為營利性幼兒園或者特色幼兒園等方式繼續發展，面臨棘手的流動人口問題可以通過調整租用場地、裁聘教師等形式解決場地和師資問題。因此，在當前一個時期，特別是在城市地區，積極鼓勵和規范社會力量創辦普惠性幼兒園是解決現階段學前教育資源短缺的重要手段。從法律層面來講，《民辦教育促進法》為普惠性民辦幼兒園的發展提供了牢固的法律保障;政策方面，黨中央、國務院都給予了民辦幼兒園充分支持，無論是《關于深化教育體制機制改革的意見》還是《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》都重點強調了對創辦普惠性民辦幼兒園的鼓勵和扶持。

三、普惠性學前教育公私合力的主要措施

（一）“縣級為主”統籌普惠性幼兒園建設

我國國土面積廣大，各地區差異較大。因此，縣級政府要在普惠性學前教育發展中擔當重要角色，要科學合理地制定普惠性幼兒園總體的規劃和布局，在農村普惠性幼兒園規劃和建設過程中鄉鎮一級政府的作用要得到充分發揮。

首先，要建立一套科學合理的認證和補貼機制。各地縣級政府應當組織當地的教育、財政、人事、工商、稅務、物價等可能涉及到的相關部門，參考當地公辦普惠性幼兒園，建立一套合乎當地條件、滿足上級政策的普惠性民辦幼兒園認證機制。同時依據當地經濟發展水平和居民收入水平，明確認證為普惠性民辦幼兒園的補貼標準和補貼方式，保證辦園者的合法利益，從而安心地為當地大眾提供相對穩定、質量合格、收費合理的普惠性服務。

其次，要給予普惠性民辦幼兒園充足的政策支持。一方面，要降低普惠性幼兒園的辦園成本。在場地租金、用水用電、基礎設施建設、配套設施采購以及稅費減免等方面給予其與公辦學校同等待遇或適當優惠。另一方面，要保證普惠性幼兒園的教學質量。民辦普惠性幼兒園教師的職前培養和職后培訓要和公辦幼兒園統一進行，保證民辦幼兒園教師正常履行繼續教育的權利和義務。同時，要重點保護民辦幼兒園教師在教師職稱評定、晉升以及獲得相應表彰獎勵等方面的權利。

最后，還要給予民辦普惠性幼兒園一定的師資支持。對于通過普惠性認證的民辦幼兒園，教育行政部門可選派一到兩名教學、教研經驗豐富且具備一定領導能力的優秀教師在幼兒園擔任相應的領導職務，真正深入了解普惠性民辦幼兒園的日常工作，指導幼兒園教學和教研工作，多方面提高其師資水平。

（二）全方位加強監管

選派到普惠性民辦幼兒園的教師，除了負責指導教學和教研工作外，還要承擔一定的監督任務。此外，還可以依靠黨組織、督導評估以及調研家長等形式對幼兒園的普惠性進行監管，重點關注幼兒園的收費情況和教學質量。

普惠性民辦幼兒園的任何收費都應備案上報，做到收費真實合理。各監管部門要防止幼兒園既領補貼又不降低收費，或巧立名目變相收費增加家長負擔。費用降下來的同時，還需要保證質量不降低。一方面，幼兒園的各項硬件設施和教學用具、生活用品等都要符合國家的相關標準，質量對比認證為普惠性幼兒園前不能下降。另一方面，教師的學歷水平和教學能力要有所提升。教師的初始學歷代表了其基礎教育階段的學習水平，而最高學歷不僅可以提高其理論水平和教學能力，還可以反映出其終身學習的能力。因此，要鼓勵幼兒園教師進修在職學歷，提高教師的整體學歷水平。

（三）完善評估和退出機制

普惠性民辦幼兒園的退出要有約束條件，減少隨意性。縣級政府要做好統籌規劃，已經通過認證的幼兒園必須在一定期限內保證其普惠性，不能在得到政府的各種扶持后隨意退出，打亂整體安排。

對通過普惠性認證的民辦幼兒園要定期進行評估。不達標的要責令其改進、完善，無法通過評估的要取締其普惠性幼兒園的資格。對問題幼兒園負有監管責任的相關人員，有知情不報行為的要進行問責，情節嚴重的要及時上報并進行行政處分。

綜上所述，辦好普惠性幼兒園，關鍵在于使各類型幼兒園在普惠性學前教育體系中共同發展，公私合力為廣大人民群眾提供安全優質的普惠性學前教育服務。

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