深化黨建引領城鄉社區發展治理的探索與思考

胡元坤

黨的十九屆四中全會著重研究堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的若干重大問題并作出決定，這在黨的歷史上是第一次，具有里程碑意義。省委十一屆六次全會深入貫徹黨的十九屆四中全會精神，對推進城鄉基層治理制度創新和能力建設作出系統部署。成都作為國家中心城市、全省“主干”城市，抓好中央和省委決策部署的落地見實，理應盡到“主干”責任，發揮引領輻射帶動作用。

近年來，成都堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平總書記關于城市工作和社會治理重要論述，圍繞建設全面體現新發展理念的城市主線，以黨建引領城鄉社區發展治理助推超大城市治理體系和治理能力現代化，初步探索出一條體現超大城市特點、符合社會治理規律的治理之路。

推進黨建引領城鄉社區發展治理的基本考量

隨著城市發展進入工業化城鎮化中后期，成都的城市形態、生產方式和社會結構發生深刻變化，既面臨超大城市治理的特殊考驗，又面臨基層治理的共性難題。主要表現在，傳統的社會管控理念不適應城市發展的階段特征和實踐需要，制約了新時代基層治理的創新發展;九龍治水的體制弊端和條塊分割的管理慣性導致基層治理各自為政、資源分散，影響了城市治理的整體效能;重經濟發展輕社會治理造成城市工作重心失衡、發展治理“兩張皮”，導致城市有發展市民沒感受、經濟越發展矛盾越滋生;社區行政化傾向嚴重、自身造血能力不足，“小馬拉大車”“小肩挑重擔”，基層治理基礎不夠牢;基層黨組織作用弱化虛化，基層黨建引領基層治理缺乏有效路徑和實踐載體;各類主體參與基層治理的意愿不強、機制不暢、動力不足，“共享成果易、共建共治難”的問題比較突出。為更好適應新形勢應對新挑戰，成都主動順應超大城市治理規律和社會發展規律，聚焦社區這個城市治理的基本單元和離群眾最近的微觀細胞，開啟黨建引領城鄉社區發展治理的創新探索。主要基于四個方面考量：

一是基于新發展理念引領城市轉型的深刻啟示。以新發展理念引領城市轉型發展，需要從根本上改變城市規劃的價值選擇、城市建設的人文尺度和城市治理的方式方法。面對推動城市轉型的時代之問，我們堅持以新發展理念統攬城市工作全局，推動城市發展由速度規模導向轉向質量效益導向、由低成本要素驅動轉向創新生態驅動、由生產保障優先轉向生活品質優先、由維穩型經驗治理轉向開放式人本治理，厚植面向未來的戰略競爭優勢。

二是基于為人民謀幸福的初心使命。成都作為實際管理人口超過2100萬的超大城市，不應單純以發展速度論英雄，更應以宜居品質和人文尺度論成敗。面對滿足群眾需求的民生之問，我們堅持把建設高品質和諧宜居生活社區作為回應市民對美好生活需要的目標導向，全面提升城市宜居度和服務精準度，讓市民生活更方便、更舒心、更美好，讓城市更有煙火氣、生活味、歸屬感，讓共產黨人的初心使命和城市發展的價值表達高度契合。

三是基于提升超大城市治理能力的現實考驗。當前，成都經濟總量已超過全球排名第47位的葡萄牙，正處在城市能級躍升的重大機遇期，也進入了城市治理方式的加速轉型期。面對超大城市治理的變革之問，我們堅持把工作重心向基層下移，把更多的資源、管理和服務投放到城鄉社區，推動服務在居民家門口集成、風險在社區第一線化解、問題在城市最末端解決、共識在社會最基層凝聚，夯實超大城市治理底部支撐。

四是基于夯實黨執政基礎的實踐所需。黨的工作最堅實的力量支撐在基層，必須把黨的領導根植于基層、根植于人民群眾之中。面對實現長期執政的責任之問，我們堅持把黨的建設貫穿于城鄉社區發展治理各領域各方面各環節，充分發揮基層黨組織的政治領導、思想引領和組織動員作用，著力增強基層黨組織在群眾中的凝聚力影響力號召力，實現黨領導基層治理、依靠群眾加強基層治理，不斷鞏固黨在城市的執政基礎。

推進黨建引領城鄉社區發展治理的探索實踐

2017年9月，市委召開城鄉社區發展治理大會，對新時代推進超大城市治理作出系統部署。經過兩年多的努力，全市社區發展治理工作不斷創新突破，實現了城市有變化、市民有感受、社會有認同。

（一）著力體制破題。針對“九龍治水、條塊分割、權責失衡、資源分散”的弊端，主動轉變超大城市治理方式，深化基層治理體制改革，推動傳統管理向現代治理轉變。創新領導體制。強化黨對基層治理的領導，成立市委城鄉社區發展治理工作領導小組，統籌研究重要政策文件和重大工作部署，明確階段任務和職責分工，協調相關部門步調一致同向發力。在市縣兩級黨委序列設立城鄉社區發展治理委員會，代表黨委統攬統籌基層治理工作，具體履行頂層設計、統籌協調、整合資源、重點突破、督導落實等職能。厘清職責邊界。在不突破部門法定職責的前提下，清晰界定市委社治委與組織、發改、民政等部門的責任劃分，明確市委社治委聚焦社區發展和社區治理兩大核心任務，突出改革和創新兩個基本特質，牽頭制定城鄉社區發展治理中長期目標、階段性任務和政策制度體系建設等職責，重點解決現有管理體制中“看得見管不了、有權力不愿管、愿意干做不好”的難題。加快街道職能轉變。圍繞產業功能區建設，深化行政區劃調整改革，將招商引資職能劃轉產業功能區和專業招商機構，賦予街道建議、參與、調度、管理、考核“五權”，強化統籌社區發展、組織公共服務、實施綜合管理等職能，推動街道黨組織進一步聚焦聚力抓黨建、抓治理、抓服務。推進社區減負提能。制定社區減負若干措施，建立社區工作“四張清單”，規范社區工作準入、臺賬報表、信息終端、標識標牌等事項，社區證明事項從313項縮減到15項。建立“保障+激勵”雙軌并行的社區專項資金，按照平均35萬元/年的標準為每個城鄉社區匹配專項保障資金，市級建立1億元社區專項激勵資金，讓社區有資源有能力為居民服務。建立社區工作者專業化培養、職業化發展制度，培育中級以上職稱專業社工2800人，讓社區工作者成為受人尊重的職業。

（二）推動機制重構。針對基層黨組織虛化弱化、群眾參與活力不足、工作推動合力不夠等問題，加快工作機制適應性重構，促進基層黨建與基層治理深度融合。完善黨建引領機制。擴大黨在基層的組織、工作和活動覆蓋，推廣黨員線、自治線、社團線、志愿線、服務線社區黨建“五線工作法”，充分發揮社區黨組織組織動員和整合資源作用，帶動3.2萬個駐區單位黨組織積極參與社區共建。推動黨的組織體系向居民小區末端延伸，創新找黨員、建組織、優機制、抓服務、植文化居民小區黨建“五步工作法”，新建居民小區黨組織7575個，理順小區黨組織、業主委員會、物業公司權責關系，推動居民小區事務部門共管、居民共商、社會共促，牽頭解決小區治理難題2.3萬個。發揮基層黨組織服務群眾主渠道作用，整合政策、資金、項目集成投放到街道社區，實現資源要素市縣兩級統籌、街道社區集成，推動基層治理重心真正落到城鄉社區。健全基層治理機制。突出“一核三治、共建共治共享”，構建以基層黨組織為核心、自治為基礎、法治為根本、德治為支撐的新型基層治理機制。健全基層黨組織領導的居民自治機制，搭建以居民議事會為主體的多方議事協商平臺，推動社區事務共商共議共管。深化“訴源治理”為重點的社區法治建設，建立社區法律顧問制度，發揮人民調解員作用，推動居民循法而行、社區依法而治。強化中華優秀傳統文化、社會主義核心價值觀“以文化人”的德治支撐作用，引導社區普遍建立村規民約，將天府文化融入社區發展和居民生活，塑造共同精神家園。完善聯動推進機制。市縣兩級建立工作聯席會議制度，街道社區建立區域化黨建聯席會議制度，建立社區發展治理一月一現場會、兩月一調度、一季一督導、半年一拉練的“1236”工作機制，做到責任壓實在一把手、工作落實在第一線、問題解決在最基層。今年開展的“平安社區工程百日攻堅行動”中，市委社治委牽頭建立“社區發現、街鎮呼叫、分級響應、協同整治”機制，聯動36個市級部門，歷時3個多月排查出社區層面安全穩定問題隱患19.47萬件、解決19.23萬件，解決率98.78%，群眾滿意率91.65%。

（三）強化配套支撐。針對社區層面微觀規劃缺失、政策供給不成體系等短板，加強規劃引導和政策設計，營造社區發展治理制度生態。完善規劃體系。編制市縣兩級城鄉社區發展治理規劃，圍繞人的感受、人的需求和人的發展，明確社區發展治理目標，劃分城鎮社區、鄉村社區、產業社區3大類型，并細分為老舊社區、新興社區、國際化社區、園區型社區等典型類別，構建社區服務、文化、生態、空間、產業、共治、智慧“七大場景”，分級建立社區發展治理指標體系。探索制定新型產業社區、國際化社區等8個分項規劃，配套完善15分鐘社區生活服務圈等10多個專項規劃，出臺高品質和諧宜居生活社區基本標準等實操規范，建立社區規劃師制度并選聘社區規劃師325名，組建城鄉社區空間美學研究院和培訓學院，確保自上而下規劃有引領、操作有遵循、落實不走樣。構建“1+6+N”制度體系。出臺“城鄉社區發展治理30條”綱領文件，明確總體要求、基本原則、主要目標和具體抓手;配套6個支撐文件，系統解決機制架構、職能轉變、人員管理等保障問題;形成實施“五大行動”、構建“五大體系”、提升社區志愿服務、培育社會組織和社會企業等30多個操作文件，從制度層面提高黨建引領城鄉社區發展治理的規范化科學化水平。制定全國首部《社區發展治理促進條例》，固化社區發展治理制度成果，明確各級各部門和多方主體權責關系，讓社區發展治理有章可循、有法可依。

（四）融合發展治理。針對經濟越發展社會越分化、矛盾越滋生的悖論，堅持把發展與治理并行擺位、一體推進，促進社會既和諧有序又充滿活力。聚焦五態提升推動有感發展。著眼增強市民獲得感幸福感安全感，實施老舊城區改造、背街小巷整治、特色街區打造、社區服務提升、平安社區創建“五大行動”，系統提升社區形態、業態、生態、文態、心態，讓市民從身邊點滴變化中感受時代變遷、共享發展成果。目前，已累計完成老舊城區改造項目697個、“兩拆一增”項目2687個，整治背街小巷1979條，建成社區級綠道1309公里、小游園·微綠地237個。遵循“人城產”邏輯，圍繞66個產業功能區布局，建設22個示范產業社區。營造“國際范”社區場景，分類推進產業服務、文化教育、商旅生態、居住生活等4類45個國際化社區建設，桐梓林、青石橋等國際化社區成為網紅打卡地。緊貼居民需求推動服務提質。構建“天府之家”社區綜合體、社區黨群服務中心、居民小區黨群服務站三級社區服務載體，把公共服務、公益服務、生活服務送到居民家門口。打破數據壁壘開發“天府市民云”APP，集成各類市民服務192項，實現市民服務“一號通行”，上線一年多注冊用戶370萬、服務市民達1億多人次。推動服務多元化供給專業化匹配，制定政府向社會組織購買服務三年行動計劃，全市社會組織達1.3萬家。出臺社會企業培育發展十條，認證社會企業73家，把專業化品質化服務送到群眾身邊。加快發展社區生活性服務業，活化利用社區公共空間，發展體驗服務、共享服務等新興服務，有機植入新經濟應用場景，推動社區商業消費體驗全面升級。圍繞激發活力推動社區共建。成立社區發展治理促進會，發揮聯結社會組織、社會企業、社區人才的紐帶作用。設立專項引導資金，鼓勵社會力量組建社區基金會15家，建立社區公益微基金598支。出臺志愿服務激勵辦法，在全國首創設立社區志愿者服務日，全市登記志愿者227萬人，志愿服務之歌唱遍大街小巷。實施和諧鄰里關系營造三年行動，引導居民依據業緣趣緣新成立社區自組織8200多個，社區單元各類主體有效激活，形成多元主體共建共治共享美麗家園的良好格局。

通過兩年多的探索實踐，黨建引領城鄉社區發展治理理念深入人心、制度機制日趨成熟、實踐探索推陳出新，城鄉社區面貌發生顯著變化，城市宜居品質大幅提升，在全國全省產生廣泛影響，得到全國人大和中組部、民政部等中央部委以及省委高度肯定。成都黨建引領城鄉社區發展治理工作獲評全國城市基層黨建優秀案例，榮獲全國“2018年民生示范工程”第一名。第三方萬人問卷調查顯示，95.8%的受訪群眾認可高品質和諧宜居生活社區建設，96.6%的受訪群眾表示社區環境面貌發生可喜變化。

推進黨建引領城鄉社區發展治理的認識體會

兩年來的實踐證明，成都堅持以黨建引領城鄉社區發展治理的探索創新，與中央推進國家治理體系和治理能力現代化、省委推進城鄉基層治理制度創新和能力建設的戰略決策是一脈相承的，與成都建設全面體現新發展理念的城市、推進超大城市現代化治理的市情實際是高度契合的，充分體現了市委著眼全局、立足長遠謀劃工作的前瞻性和創造性。回顧兩年來的工作實踐，我們有五個方面的規律性認識：

（一）推進城市治理體系和治理能力現代化是一場深刻變革，需要切實發揮黨委統攬全局、協調各方作用，把黨的政治優勢組織優勢轉化為城市治理優勢。創新黨領導基層治理的體制機制，通過黨委設置專門部門、強化頂層設計，加強制度統籌、工作統籌、機制統籌，把分散在黨政部門、社會各領域的力量整合起來，把更多的資源、服務和管理下沉到城鄉社區，推動社會治理重心下移，增強城市發展動能，提高城市治理效能。

（二）落實新理念要有新路徑，需要深刻把握發展與治理的辯證關系，把科學發展作為解決所有問題的關鍵之舉，把有效治理作為推動善治良序的必然選擇，實現二者良性互動、相融互促。堅持建設現代城市、實現現代治理的戰略指向，注重發展與治理一體推動同向發力，以科學發展為有效治理提供物質基礎和動力支撐，以有效治理為科學發展創造良好環境和機制保障，推動高質量發展與高效能治理同頻共振。

（三）城市的核心是人，需要始終堅持人民城市人民建、人民城市人民管，搭建更多平臺，創造更多機會，組織動員市民群眾積極參與城鄉社區發展治理，實現共建共治共享。推動發展取向由以GDP為中心向以人民為中心轉變，找準黨委政府與群眾思想感情的共鳴點、共同奮斗的著力點、根本利益的結合點，探索創新多方參與共建共治共享機制，調動群眾有序參與城鄉社區發展治理的積極性主動性創造性，激發居民的社區共同體意識，確保基層治理既規范有序又充滿活力。

（四）城市治理的要義是事，需要始終堅持見人見事、以事聚人、聚人成事、為民解憂，不斷提高群眾獲得感幸福感安全感。適應人民群眾對美好生活向往的新趨勢，從找準服務群眾的切入點和著力點入手，及時感知群眾的操心事、煩心事、揪心事，積極回應市民訴求和治理難題，在居民家門口集成更多精細化、高品質服務，切實解決群眾最關心最直接最現實的利益問題，多辦民生小事，多積尺寸之功，使聯系服務群眾與凝聚黨心民心精準對接。

（五）基層黨組織是黨在城市工作的基礎，需要把街道社區等黨組織領導基層治理的地位法定化、內涵具體化、途徑制度化，增強基層黨組織的凝聚力號召力，形成“眾星拱月”的治理格局。堅持基層黨建引領基層治理方向，轉變街道社區黨組織職能職責和領導方式，建強黨在基層的戰斗堡壘，及時準確、有形有感地把黨的政策理念和關心關懷傳遞到群眾中去，進一步密切黨同人民群眾的血肉聯系。