20世紀90年代初清理“三角債”的考察及啟示

范小仲

摘 要：20世紀90年代初出現的“三角債”是我國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中，新舊體制摩擦和國民經濟深層次矛盾的集中反映。該時期的三角債清理經歷了從清欠到清欠與防欠相結合再到防欠為主的轉變，這種轉變不僅觸及了經濟深層次矛盾，而且形成了加快經濟體制改革的共識，為社會主義市場經濟體制的建立提供了思想和行動準備。三角債的清理為目前清理拖欠民營企業中小企業賬款提供了重要的經驗啟示，建立協同機制、健全長效機制和深化相關領域改革是當前清欠和防欠的關鍵。

關鍵詞：三角債;連環清欠;壓貸掛鉤;防止新欠

一、引言

“三角債”是企業之間相互拖欠而形成的連環債務。在完善的市場經濟條件下，債務糾紛通過法律訴訟、相互協商等方式解決，一般不會出現“三角債”的債務鏈條。然而，20世紀80年代末90年代初，我國經濟中出現了嚴重的三角債問題，最終由國家集中組織進行了三年清理，這是我國改革開放進程中出現的特殊歷史現象。考察三角債清理的歷史過程，追溯三角債形成的深層原因，有助于深入了解經濟體制轉軌時期的矛盾與摩擦，把握社會主義市場經濟體制建立的歷史必然性，也為當前清理拖欠民營企業中小企業賬款提供了重要的經驗啟示。

1978年黨的十一屆三中全會開啟了我國改革開放的新征程。1979—1988年間，隨著經濟體制改革的推進及市場因素的不斷引入，經濟增長潛力開始釋放，人民生活水平明顯改善。但由于這一時期傳統計劃經濟體制的弊端沒有完全消除，新的體制還有待于建立和完善，新舊體制之間存在劇烈摩擦，導致經濟運行中的矛盾十分突出，主要表現為總需求與總供給失衡、經濟結構扭曲嚴重，地方政府和企業盲目追求沒有質量效益的產值和速度，在一定程度上形成了生產越多、積壓越多、虧損越多的不正常局面。隨著1989年經濟進入治理整頓階段以及財政信貸雙緊政策的實行，總需求由此受到抑制而結構調整滯后，這些矛盾開始集中暴露，經濟中出現不同類型、不同形式的大量貨款拖欠，越來越多的企業卷入“三角債”鏈條。1989年全國企業間的相互拖欠約為500億元左右，至1990年初猛增至2000多億元，約占1990年國內生產總值的14%[1]。規模龐大的“三角債”使企業無法正常生產經營，社會信用遭受巨大沖擊，嚴重困擾國民經濟健康發展。

二、1990年：從地區和行業到全國范圍的清理

面對“三角債”的嚴峻形勢，中央決定多策并舉清理“三角債”。1990年3月26日，國務院發出《關于在全國范圍內開展清理“三角債”工作的通知》，確定清理工作的原則、方法和步驟，明確要求銀行投入一批啟動資金清理“三角債”。規定從4月1日起，無理拖欠貨款的單位要向收款單位支付日息萬分之三的滯納金。決定成立由國務院生產委員會、財政部、中國人民銀行和各專業銀行、各主要經濟部門參加的國務院清理“三角債”領導小組，并要求省級政府和有關部門相應設立清理領導小組，集中力量組織開展全國范圍內的第一次清理“三角債”工作。

（一）區域性和行業內清理

由于“三角債”涉及面廣、情況復雜，清理工作先在各省、自治區、直轄市范圍內和基建、外貿、商業、物資等行業進行，由各地區、各部門自行組織清欠。如湖北省以重點企業為付方啟動單位，投入9600萬元，清理了86個企業的2.8億元債務;湖北省外貿系統采取債權債務雙方對賬銜接、現場交割清欠和銀行點貸啟動的方式，投入2億元啟動資金，清理拖欠款6.68億元，占全省外貿系統內拖欠總額的93%。又如，全國有色金屬行業組織了一次清理工作，清理欠款15.6億元，占原來行業內部欠款的78%。同時，按區域將全國分成六個大區，由被拖欠貨款較多的省、自治區、直轄市牽頭，組織大區內跨省（區、市）的區域性清理。到1990年6月底，全國大部分省、區、市內和大區內的“三角債”已清過一遍，共清理了784億元，其中六個大區共清理209億元，包括華北區44億元，東北區62億元，華東區68億元，中南區13.2億元，西南區7.6億元，西北區14.3億元[2]。

（二）全國范圍內清理

在區域性清理的基礎上，國務院決定開始進行全國范圍的清理。1990年7月10日，第一次全國清理“三角債”工作會議召開。7月28日，國務院辦公廳轉發《關于在全國范圍內清理企業拖欠貨款實施方案》，方案對清理范圍、原則和要求、清理拖欠的資金和貸款規模、步驟和方法、政策和紀律等做了明確規定。1990年8月1日至15日，全國各開戶銀行受理收款企業的清欠專用托收憑證并寄往付款企業開戶銀行，各省、區、市8月30日前如實統計上報發出托收憑證金額和收到托收憑證、應承付貨款金額，由人民銀行總行匯總并測算平衡后，于9月5日下達清欠專用資金和貸款規模。9月15日至21日，付款企業開始承付跨省市清欠貨款，10月10日前為收款企業收回清欠貨款的收款期，全國范圍內的清理拖欠工作于10月10日結束。此外，從8月20日起，還使用銀行貸款對基本建設拖欠款進行了清理。

1990年清理的重點是企業流動資金拖欠貨款，全國共有15萬多戶企業參加了清理。全年用于清欠的專項貸款規模和貸款資金分別為300億元和210億元，全國范圍內共清理拖欠款1600多億元，其中清理流動資金拖欠款1420多億元，基本建設拖欠款180多億元，占1990年3月底以前全國拖欠總額的60%[2]。通過對“三角債”的清理，企業資金緊張狀況有一定程度的緩解，對生產啟動、市場復蘇起到了積極作用。

三、1991年：“治本清源”原則下的清理

1990年的“三角債”清理雖然取得了一定成效，但由于形成“三角債”的深層次矛盾沒有解決，產生企業相互拖欠的源頭尚未得到有效治理，導致出現前清后欠、邊清邊欠、越欠越多的情況。1991年5月末，全國三角債累計達3000億元左右，比1990年年初還多[3]。以遼寧省為例，1990年年初三角債總額210億元，1990年全年清理145億元，但到1991年4月末，三角債卻達到253億元[4]。不斷增加的三角債嚴重影響了國民經濟的正常運行。1991年6月，國務院重新部署三角債清理工作，決定把清理三角債作為搞好國有大中型企業、提高經濟效益的一個重要突破口，要求“治本清源”，從解決三角債的源頭入手，堅持清欠與防欠相結合，切實扭轉越欠越多的被動局面，為國民經濟持續健康運行創造良好條件。

（一）清理準備

1. 厘清源頭

為了從源頭解決三角債，國務院清理“三角債”領導小組經過深入調研和總結，厘清了形成三角債的三個源頭和一個原因。一是固定資產投資缺口嚴重，形成對生產企業和施工企業的大量拖欠。1990年全社會完成固定資產投資3477億元，而同期到位的資金只有2965億元，投資缺口達512億元。二是企業虧損嚴重，加劇了相互拖欠。1990年末全國國有企業虧損500億元左右，明虧和潛虧總額在1000億元以上[4]。三是產成品不適銷對路或根本沒有銷路，形成嚴重積壓，企業只有通過拖欠維持生產。1991年6月末全國工業企業產成品庫存2100多億元，超過正常庫存800億元左右，其中在工商銀行開戶的4萬戶國有工業企業產成品1306億元，超庫存500多億元[5]。另外，商品交易秩序紊亂，結算紀律松弛，信用觀念淡薄，也是形成三角債的一個重要原因。

2. 調整思路

流動資金拖欠的根源在于產品嚴重積壓和企業虧損，如果單純注入資金進行流動資金清欠，就會出現積壓虧損-拖欠-投入-再積壓虧損-再拖欠的惡性循環，從而達不到清欠效果。但從固定資產投資拖欠這個源頭入手清理三角債，風險較小，不會出現新的產品積壓和投資規模膨脹，容易順次連環解開債務鏈[5]。因此，在東北調研和吸收以往清欠經驗教訓的基礎上，國務院同意調整清欠思路，從固定資產投資拖欠入手進行清理，對流動資金拖欠主要采取限產壓庫、扭虧增盈等治本措施，并在受三角債困擾最嚴重的東北地區進行清理三角債的試點。

（二）清理展開

1991年8月31日，國務院召開第二次全國清理“三角債”工作會議，決定結合東北試點經驗在全國范圍內再次開展三角債的清欠。

1. 重點清理固定資產投資項目拖欠

按照“誰投資、誰清理、誰還欠”的原則，對1991年6月30日前國家、省（區、市）批準的大中型基本建設項目、技術改造項目投資拖欠，實行“源頭入手，付方啟動;收款還欠，連環清理”的辦法，由項目單位通過壓縮投資、擠出貸款規模、發行債券和財政撥款等方式籌集資金主動償付拖欠款，如自籌資金不足，則由銀行注入清欠貸款，但地方財政需提供擔保。在償還投資項目拖欠資金以前，地方和部門不得新開工建設項目。企業收回的人欠貨款，按不超過10%留給企業使用，其余必須在2天內全部用于償還該企業欠人貨款。企業償付欠人貨款后的剩余資金，由銀行收回流動資金貸款。清欠通過存款和貸款專戶進行，資金匯劃采用轉賬支票和電匯方式，投資項目拖欠付款從1991年9月20日開始，連環清欠至10月30日結束。

由于實行封閉式連環清欠，同時建立清理投資項目拖欠的激勵約束機制，避免了以往清欠中出現的“先收后付、多收少付”的現象。在連環清欠中，固定資產項目拖欠絕大部分轉化為清理流動資金拖欠款，這對于解決流動資金拖欠，緩解企業資金緊張狀況，加快重點項目建設具有重要作用。1991年全國共注入清欠資金330.5億元，其中銀行貸款306億元，地方和企業自籌24.5億元，實際清理拖欠項目9026個，連環清理債務1150億元，同時對拖欠煤炭、汽車、棉花的貨款進行了重點清理，全年共清理拖欠款1360億元，取得了注入1元資金清理4.1元拖欠的效果[2]。

2. 實行“壓貸掛鉤”政策

治理流動資金拖欠采取釜底抽薪的方法，實行限產壓庫和“壓貸掛鉤”的政策，即壓縮產成品、發出商品及應收貨款三項特別是產成品資金占用與技術改造（開發）貸款掛鉤[5]。企業壓縮產成品占用的資金，由銀行收回流動資金貸款，并以此作為增加技術改造貸款的依據，對于沒有技術改造計劃的企業，壓縮資金占用并收回的貸款可以用于增加流動資金貸款。“壓貸掛鉤”首先在工商銀行開戶的國有工業企業實行，壓縮任務由國務院下達給省級政府，具體落實到企業并按月考核。工商銀行對壓縮資金占用情況進行監測，負責收回相應流動資金貸款和增加技術改造貸款或流動資金貸款。

“壓貸掛鉤”不僅是減少流動資金占用和企業間拖欠的治本之策，也是我國經濟體制轉軌時期實行經濟結構調整的重要政策措施。“壓貸掛鉤”提高了企業限產壓庫和調整產品結構的積極性。企業在減少積壓滯銷產品的同時，通過技術改造使產品符合市場需求，而且技術改造資金投入的乘數效應也拉動了社會需求，企業的資金周轉速度由此加快，經濟效益開始回升。1991年9月至12月末，全國完成限產壓庫229億元，超過200億元的目標任務，安排70億元技改掛鉤項目。國有企業虧損面下降7個百分點，實現利潤增長2.8%，“壓貸掛鉤”政策效果逐步顯現[2]。

3. 嚴格結算紀律

為扭轉交易秩序混亂、結算紀律弱化的局面，糾正“拖欠有理、拖欠有利、拖欠出效益”的思想意識，1991年7月，國務院發出《關于整頓商品交易秩序、嚴格結算紀律的通知》，人民銀行隨后出臺嚴格執行結算紀律的規定，并在全國開展執行經濟合同和結算紀律檢查。同時，繼續對拖欠單位實行扣繳滯納金制度，推行銀行匯票、商業匯票等商業票據，使企業之間建立正常的信用關系。經過治理整頓，企業無理拒付和有款不付、金融機構壓票和擅自拒付退票的情況大幅減少，全社會信用觀念逐步確立，為清理三角債提供了有利的外部環境。

四、1992年：以防止新欠為主的清理

通過1991年的清理，固定資產投資項目拖欠和限產壓庫取得明顯成效，前清后欠的情況得到有效控制。1992年3月9日，國務院召開第三次全國清理“三角債”工作會議，明確1992年的清理工作要清欠與防欠相結合，主要是防止新欠。清理工作仍然從形成“三角債”的三個源頭入手，并決定對1992年1月1日以后出現的新拖欠，國家不再統一組織清理。

（一）防止固定資產投資出現新的缺口

1992年仍然采用封閉式連環清欠的方法，清理1991年底已竣工投產的大中型基建、技改項目和1991年遺漏未清的在建項目拖欠，對清欠存款專戶的剩余資金，不再扣收流動資金貸款，直接轉入企業正常結算戶留給企業使用。除了繼續清理，國務院還制定了防止投資項目新欠的措施。一是固定資產項目投資不能超概算，所有新開工項目須經審計部門審核確認資金來源落實后，才能批準開工;二是對固定資產投資項目實行考核制度，對以后新出現拖欠的項目，要嚴格追究相關人員責任，在還清項目拖欠款后才準新開工項目，同時扣減項目所在省（區、市）下年度投資和貸款規模。

（二）繼續調整產品結構

繼續實行限產壓庫和“壓貸掛鉤”政策，范圍擴大到所有專業銀行開戶的國有工業企業。1992年限產壓庫的目標是減少產成品資金占用100億元。企業要根據市場需求調整產品結構，對于產品無銷路、繼續制造積壓的企業，限制或停止貸款及其他生產要素的供給。企業通過技術改造、結構調整后生產的適銷對路產品，在貸款稅收等方面給予扶持，鼓勵這些企業增產增銷。支持企業開拓農村市場的同時，積極拓展國際市場。

（三）確立扭虧增盈目標機制

在上年減少國有企業虧損的基礎上，確立1992年虧損面下降5%、虧損額下降10%的扭虧增盈目標，在三年內改變國有企業大面積虧損的局面。建立扭虧增盈責任制，以虧損大戶為重點開展扭虧增盈工作。通過價格改革和清理財政欠撥、欠補、欠退，逐步解決企業虧損掛賬問題。著力轉換企業經營機制，轉變政府職能，落實企業經營權利和責任，使企業面向市場，真正成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的市場主體。

1992年清理固定資產投資項目5095個，國家注入清欠資金225億元，連環清理688億元拖欠。以寶鋼為龍頭對流動資金拖欠進行清理試點，在煤炭、電力、林業、有色金屬和棉花等行業清理流動資金拖欠款142億元，1992年共清理830億元，1991、1992年兩年清理固定資產投資和流動資金拖欠2190億元[5]。由于1991年12月底以前形成的三角債基本清理完畢，1992年及以后出現的新拖欠不再組織清理，歷時三年的全國性清理三角債宣告結束。

五、主要影響及經驗啟示

經過三年的三角債清理，企業資金緊張的狀況明顯得到緩解，資金周轉速度加快，一些原來虧損或微利的企業轉為盈利，一批基礎產業重點項目建成投產，經濟活力和動力開始恢復，對促進國民經濟健康發展起到了重要作用。三角債的清理不僅觸及了經濟深層次矛盾，而且形成了加快經濟體制改革以解決深層矛盾的共識。

第一，需要改革傳統的宏觀管理體制。“三角債”現象本質上是多年積累的宏觀經濟失控、結構失衡造成的。在計劃經濟體制開始解體、市場力量快速成長的環境下，原有的宏觀管理體制已不適應這種變化，需要建立有效的宏觀調控體系，以調節宏觀經濟運行，保持總需求與總供給平衡，促進經濟結構優化調整。

第二，必須深化投資體制改革。通過清理固定資產投資拖欠，暴露出投資體制存在諸多弊端。需要推進投資體制改革，打破長期以來政府在投資領域統管一切的狀況，合理劃分政府和企業的投資領域，確立企業的投資主體地位，真正實現“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則。

第三，必須深化國有企業改革。國家組織清理三角債結束后，企業成為防止新欠的主體，這首先要使企業成為自主經營、自負盈虧的市場主體。必須深化國有企業改革，實行政企分開，將企業推向市場，加快社會保障等配套改革，建立企業退出機制，重塑市場經濟體制的微觀基礎。

第四，需要加快專業銀行商業化進程。企業產品積壓、虧損嚴重但仍然繼續生產，以致發生相互拖欠的三角債，與“輸血式”的銀行信貸軟約束密切相關。要進行金融體制改革，把銀行辦成真正的銀行，使其成為以安全性、盈利性和流動性為經營原則的現代商業銀行，促進金融體制改革與國有企業改革的良性互動。

在解決三角債問題上形成的改革共識，為社會主義市場經濟體制的建立提供了思想和行動準備。黨的十四大以來，上述改革不斷深化，推動了市場經濟體制的建立和完善。從今天的歷史高度來看，三角債問題不僅是“矛盾綜合體”，也是經濟體制改革的“推進器”，源于三角債問題而進行的改革實踐，充分彰顯了我國改革以問題為導向的鮮明特征和基本經驗。

改革開放40年來，我國民營經濟從小到大、從弱到強，不斷發展壯大，已經成為推動我國經濟社會發展不可或缺的重要力量。當前國際經濟環境發生巨大變化，我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，在經濟下行壓力加大的背景下，一些民營企業、中小企業在發展中遇到一些困難和問題，特別是一些政府部門和大型國有企業拖欠民營企業、中小企業賬款的行為，對企業的資金周轉、經濟效益、正常運行帶來了嚴重的負面影響，成為企業反映突出的問題之一。為支持民營經濟發展，增強民營企業的發展信心和穩定社會預期，促進經濟平穩增長，需要在全國范圍內清理被拖欠的民營企業中小企業賬款。盡管在市場經濟條件下，當前清理拖欠將按市場化、法治化原則組織實施，不再以政府注入資金的方式進行，但通過對20世紀90年代初清理三角債的考察，仍可以為當前清理拖欠提供如下經驗啟示：一是建立清欠協同機制。制定清欠工作方案，按照“屬地管理、分級負責、誰監管誰負責”的要求，省級人民政府、國有企業監管部門和財政部門要落實主體責任，相關部門加強統籌協調和監督問責，形成清欠工作合力。二是健全防欠長效機制。加快相關法律法規的立法，對企業之間正常經營賬款的支付時限、支付責任、失信懲戒措施等做出法律規定，通過法律來保障相關企業的合法權益，推動解決企業之間的相互拖欠問題。三是深化相關領域改革。推進中央與地方財政事權和支出責任劃分、收入劃分改革，規范地方政府舉債融資機制，完善政府工程項目審核制度，防止政府部門產生新的拖欠。

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