影子銀行監管的國際改革及對我國的啟示

馬奔騰 張長全

摘 要：2008年美國次貸危機波及世界各國，“影子銀行”走進了國際社會的視野，關于強化“影子銀行”監管的討論已持續十余年。由于影子銀行長期脫離監管當局的視野，加之其天生具的表外性、高杠桿性和資產證券化等特征，監管套利問題和系統性風險頻發。危機之后，以金融穩定委員會為代表的國際金融監管組織和美英歐等發達經濟體著眼問題，探索強化影子銀行監管之路，陸續出臺相關金融監管改革法案。對我國影子銀行的監管，應充分了解國內影子銀行發展現況，積極借鑒影子銀行監管國際改革的實踐，構建并完善我國影子銀行監管制度，應對系統性金融風險，促進經濟金融平穩運行。

關鍵詞：影子銀行;國際監管;改革;系統性風險

一、引言

伴隨金融市場多元化趨勢，影子銀行迅速發展，彌補了傳統商業銀行體系缺漏的同時，也相應承擔了比之更高的風險。2008年金融危機表明，“影子銀行”由于監管缺乏、信息不對稱、資本充足率不足等問題，嚴重威脅全球經濟金融的穩定，全球實體經濟持續低迷。危機發生以后，2010年首爾G20峰會上各國首腦重點提出并深入討論影子銀行監管問題，有關影子銀行體系監管的改革被提上日程。我國金融市場和影子銀行體系的發展雖不及發達國家般復雜，但其增長態勢迅猛，對經濟平穩增長產生了一定影響。

2018年3月，FSB發布的《2017年全球影子銀行檢測報告》囊括了占全球GDP80%以上的29個經濟體（盧森堡被首次納入）。廣義統計數據顯示，2016年底全球“非銀行金融中介監測規模總額”高達160萬億美元，約占統計對象金融資產48%。狹義統計數據顯示，全世界影子銀行總額約45.2萬億美元，約占統計對象金融資產的13%，而影子銀行規模最大的6個經濟體約占總規模的75%。其中，美國占比最大，占比約為31%;歐盟次之;我國位列第三，狹義影子銀行規模達7萬億美元，占比約為16%[1]。于金融危機展現的巨大沖擊和深刻教訓，我們必須對危機發生的原因和風險特征進行認真分析剖析。對此，政府部門相應出臺了一系列文件推動影子銀行監管改革，以防范系統性金融風險。我國雖未直接卷入此次金融危機，但國際影子銀行監管改革的經驗教訓和他們對此的安排，有助于深化我國金融監管改革。

本文全方位比較FSB、美英歐在金融危機后對影子銀行監管的金融改革實踐，從中吸取經驗，剖析我國影子銀行監管改革的實際，一者為影子銀行業務的發展提供積極證明，另一方面以期為當下國內金融監管改革予以可行建議。

二、文獻綜述

國內外對影子銀行體系的研究日漸豐富，主要分為三類：國際影子銀行研究、中國影子銀行研究以及國際影子銀行改革經驗對中國啟示研究[2]。

（一）國外研究現狀和趨勢

國際社會研究影子銀行的關注點在影子銀行體系的系統性風險、流動性風險、高杠桿率以及監管框架改革等方面。Paul Mc-culley（2007）首次提出“影子銀行”概念，把脫離傳統監管系統的的金融機構都劃分為影子銀行[3]。FSB（2011）明確“影子銀行”概念：影子銀行是指在開展、提供金融產品或服務的過程中，由于期限錯配、流動性風險、信用缺失、高杠桿率等因素擺脫當局監管，從而誘發系統性金融風險和監管套利的信貸中介機構[4]。Daniel K.Tarullo（2013）認為影子銀行潛在的不穩定因素可能產生引發系統性金融風險的漏洞[5]。Gennaioli（2013）認為風險分散化和多元化的證券化方法會使得金融中介機構暴露于共同風險之下，進而引發系統性風險[6]。DeAngelo（2015）基于金融監管差異的視角指出杠桿率限制的不一致會使傳統銀行處于競爭劣勢地位，流動性債權業務會轉移到游離于當局監管之外的影子銀行組織[7]。Farhi和Tirole（2015）認為監管規避假說包含兩個觀點：第一，表外流動性特征為影子銀行提供了規避監管的便利;第二，影子銀行機構資本充足率的限制不明確[8]。Adrian（2009）認為影子銀行風險的根源在于其固有的脆弱性、期限錯配和高杠桿率，因此要全面強化和完善影子銀行監管體系[9]。Ferrante（2015）立足金融杠桿的視角，指出影子銀行體系會擴大外部沖擊的影響[10]。Poser（2010）在大量的研究基礎上指出對影子銀行的監管要從業務和功能兩方面著手，協調機構間的監管職能[11]。Gorton和 Metrick（2010）提出將貨幣市場共同基金和資產證券化納為特殊融資銀行并對其進行審慎監管[12]。Acharya（2013）;Kodres（2013）建議使用對商業銀行同樣或類似的監管來監督管理影子銀行體系，此觀點得到廣泛接受[13]。Buchak（2017）指出55%的影子銀行增長可以由監管負擔加重解釋[14]。

經過長期探索，專家學者認為國際影子銀行的存在不容置喙，且更加清楚地認識了影子銀行的表現形式和特征。金融危機前，西方政府秉持自由主義思想，過分依賴市場的力量，影子銀行機構長期游離于監管框架之外。經歷金融危機后，影子銀行國際監管框架日趨成熟。

（二）國內研究現狀和趨勢

國內對影子銀行的研究更多的關注于影子銀行與實體經濟的關系以及對金融產品服務創新、信貸政策、金融監管等方面的影響。李建軍（2013）指出中國的影子銀行體系結構表現為倒金字塔形狀。李建軍、薛瑩（2014）基于投入產出理論測度了影子銀行的系統性風險，結論將風險的主要來源和承擔者分別歸屬為信托公司和銀行部門[15]。王兆星（2015）基于影子銀行定義和其對實體經濟的影響，對我國影子銀行概念和其主要特點作出新的界定，并對我國影子銀行的快速發展進行深度解析[16]。姚軍、葛新峰（2011）對比了中外影子銀行特點，指出國內影子銀行獨特性在于弱監管、高杠桿、表外性以及信貸創造效應[17]。連飛（2018）基于BVAR模型的實證檢驗，指出影子銀行對貨幣供給具有周期性影響[18]。丁建臣等（2017）從理財產品和信用行為的角度評估了中國狹義影子銀行風險，建議強化審核客戶表外授信的背景信息[19]。巴曙松（2009）認為影子銀行的潛在風險遠遠高于傳統商業銀行。他從影子銀行的產品結構設計和資本約束兩方面進行了分析，主張從信息披露新制度研究、透明度的提高和場外交易市場信息披露的完善三個方面加強影子銀行監管[20]。何文彬（2012）充分分析了中國影子銀行的發展現狀和監管困境，指出當前“分業經營、分業監管” 模式缺乏有效協調，造成影子銀行監管的漏洞。周莉萍（2012）分析對比了國際組織（FSB）和美、英、歐盟等主要經濟體對影子銀行監管的改革，提供三點建議：第一，要充分認識本國發展現狀，不能盲目復制其他經濟體的改革方案;第二，要把握好金融創新與金融監管的關系;第三，增強非銀行金融機構的核心競爭力。尹繼志（2013）剖析了中國影子銀行發展現狀，借鑒國際金融監管改革的成功經驗，系統地介紹了影子銀行監管的改革措施，包括建立科學有效的監測評估體系、完善金融法律體系、采取差別化措施、加強監管部門協作等四個方面[21]。韓珣等（2017）基于內外驅動因素建立了非金融企業影子銀行規模實證模型，提出了四點監管建議：一要建立并完善企業影子銀行識別和規模測算機制;二要加強市場緩解企業融資難得能力;三要強化企業財務信息披露;四要避免企業短期“投機”行為，促進經濟“新常態”穩健發展[22]。巴曙松（2017）分析了影子銀行的特點，并建議加強影子銀行活動的穿透式監管[23]。

我國影子銀行發展起步晚，相關的研究較為粗淺，有關定義、特征形式和變現形式等的觀點和看法尚未形成統一意見。除此之外，我國的影子銀行主要服從于分業監管的金融監管體系，問題復雜多樣，爭議不斷。

三、影子銀行國際監管改革

（一）影子銀行國際監管改革現狀

金融危機爆發后，影子銀行作為主要誘因之一引起國際社會高度關注，頻繁出現于大眾視野中。對此，國際社會將影子銀行體系納入監管，相繼推出一系列改革方案和監管法案。

1. 金融穩定委員會（FSB）對影子銀行的監管改革

2010年12月6日，針對影子銀行業務活動的特殊性，金融穩定委員會成立了五個工作組強化監管。2011年間，委員會發布了《影子銀行體系：范圍問題》、《影子銀行體系：進展和下一步措施》和《影子銀行體系：強化觀測和監管》三份文件，整合有關影子銀行的觀點和看法，為影子銀行體系國際監管改革作出引導。

首先，FSB從宏觀審慎和微觀審慎兩個角度出發，結合定性法與定量法監管影子銀行體系。監管機構主要利用財務報表中的會計數據分析影子銀行體系金融資產的規模及其變化，進而建立相應的風險預警機制，主要涉及的指標有GDP、社會融資規模、總負債以及資產絕對額等。其次，FSB任務組圍繞影子銀行體系制定了大體監管框架，提出了五類主要監管對象：傳統銀行與影子銀行機構間的業務關系、貨幣市場基金、其他影子銀行機構與業務、資產證券化和證券融資交易活動，同時明確了監管重點、監管的強度、前瞻性和適應性、有效性以及評估和評論五項監管原則。

2. 美國對影子銀行的監管改革

美國在次貸危機中創傷嚴重，因此率先全面改革本國的金融監管體系。2009年3月出臺的《金融體系全面改革方案》中，指明要嚴控對沖基金之類的金融活動。次年7月，《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》（《多德法案》）應運而生，法案在裁撤儲蓄機構監管局的同時新增了金融穩定監管委員會和消費者金融保護局。法案涉及影子銀行的監管的內容主要是：第一，強化對沖基金和私募股權基金的監管。隨后頒布的《私募基金投資顧問注冊法案》將矛頭指向銀行經營的基金業務，同時明確私募機構的注冊和信息披露細則并定期進行審查。第二，監管機構要完善風險預警機制，同時要及時制定有效的危機處理方案。第三，關注新型場外衍生品。法案對場外衍生品的交易場、清算方以及關于監管主體等作出了規定。

《多德法案》從根本上重新塑造了美國金融監管框架，其改革力度之大、影響之是經濟大危機以來所前所未有的。新法案的頒布，意味美國的監管由分散監管向集中性監管轉變，協調監管交叉業務，從而防范系統性金融風險。

3. 英國對影子銀行的監管改革

2009年2月英國議會通了《2009年銀行法》，對影子銀行活動進行有針對的監管，維護金融市場穩定。同年，金融服務局發布的《特納報告》中明確了加強監管私募機構的目標。2011年2月，《英國金融服務和市場法》中所確立的三方監管宣告結束，新出臺的《金融監管的一個新路徑：構建一個更強大的體系》確立金融政策委員會（FPC）、審慎監管當局（PRA）和消費者保護和市場當局（CPMA）[24]為影子銀行業務活動的新監管主體。此外，《交易行為的審慎制度》和《金融服務法》等法律法規的頒布，強化了英國影子銀行體系的監管，系統性金融風險得以控制[25]。就英國監管的整體改革而言，由于其國內私募基金發展較繁榮，所以對投資基金等監管相對寬松。

4. 歐盟對影子銀行的監管改革

金融危機后，歐洲中央銀行不斷完善聯盟范圍內金融行業法律框架。2010年的泛歐金融監管改革方案將宏觀審慎和微觀審慎監管的職責分別賦予了歐盟系統風險委員會（ESRB）和歐洲金融監管系統（ESFS）。2012年《影子銀行體系綠皮書》出臺，對影子銀行體系歐盟委員會有了更為清晰的認知，同時把歐盟金融監管的對象具體歸為資產證券化活動以及證券借貸和回購活動。另外，針對系統性與非系統性風險，歐盟委員會出臺了《歐盟信用評級機構條例》、《歐盟市場基礎設施監管規則》等規則條例，用以深化改革信用評級機構和場外衍生品交易的監管。

（二）主要經濟體影子銀行監管改革的異同

1. 監管改革重點的差異

由于金融制度和經濟的差異，各國監管影子銀行的側重點有所不同。不同國家影子銀行業務在跨境流動中所面臨的風險受到其在國際資產證券化鏈條中所占據的位置的影響。美國位于資產證券化鏈條的前列，影子銀行體系十分興旺，制度設計更為監管改革者所關注，監管者必須充分認識場外衍生產品交易活動，加強影子銀行機構入市、退市的審核，從而控制系統性風險。

與美國相較，歐盟成員國的監管重心放在了全球對沖基金交易上，這根源于歐洲國家處于國際資產證券化鏈條的銷售地位。歐洲諸國監管影子銀行的最終目的是防范美國次貸危機的傳染。英國除了在對對沖基金的監管上同歐盟保持著一直，監管當局尤為重視金融業務的競爭程度和相關信息的透明度，加大對金融消費者的保護。

2. 監管改革的共同之處

國情的不同導致監管側重點差異，但主要經濟體的監管框架仍然存在諸多的共性：首先，都致力于完善金融監管框架，結合宏觀審慎監管和微觀審慎監管，從而達到降低系統性金融風險、促進經濟的平穩運行的目標。FSB特別指出要擺脫傳統的影子銀行體系場外監管方式，將對影子銀行業務活動的監管轉移到場內，使之處于監管者的視野范圍內。其次，都致力于制定相關法制監管體系，依法治理。各主要經濟體都不斷出臺相關法律規章制度，以期加強影子銀行體系治理工作，這些文件或有差異，但它們的最終目標都是為了加強監管、穩定經濟。再次，FSB所明確的五項監管原則：監管重點、監管的強度、前瞻性和適應性、有效性以及評估檢查，得到了各國的認可和奉行。

四、我國影子銀行發展的基本情況和監管現狀

（一）我國影子銀行發展

1. 我國影子銀行發展的基本情況

基于全球視角，我國的影子銀行發展起步較晚。然而自次貸危機之后，中國的影子銀行迎來了發展的春天，規模一度飛速擴張，但同美英等發達經濟體差距仍十分明顯。

從金融穩定委員會（FSB）公布的統計數據我們可以看到至2016年末，全球影子銀行的規模達45.2萬億美元，漲幅明顯。與此同時，由于近年相關政策的支持，2016年中國影子銀行的規模上升到45.31萬億元人民幣，年增速約40%，[26]而國家統計局數據顯示同年GDP為82.71萬億元人民幣，占比約54.78%。2018年，穆迪的《中國影子銀行季度監測報告》顯示至2017年底，我國影子銀行規模約65.6萬億元人民幣，增速1.7%。我國影子銀行規模在全球排名中占據第三，僅在美國和歐盟之后[27]。

我國在2010年提出了“社會融資規模”的概念，并于2011年后開始廣泛使用。本文收集了2007年至2017年間國內社會融資規模的數據，并整理得到我國影子銀行的規模變化趨勢如下圖1所示。可知，伴隨我國金融行業的快速發展，影子銀行在歷經一段飛速增長期后進入了穩健發展階段。在危機之后，政府出臺了一系列辦法方案加強金融監管，抑制影子銀行體系的過快增長。隨著相關法律制度的完善，我國影子銀行業務活動逐漸進入穩定發展的階段，在保持良好發展態勢的同時推動了國內金融業發展。

2. 我國影子銀行發展的問題

金融市場迅速發展，衍生產品不斷創新，由此導致影子銀行體系日趨復雜。信托和銀行理財、P2P網絡借貸、融資擔保等方面問題頻發，如“超日債”、“湘鄂債”、“神霧債”等債券違約事件，“e租寶”、“錢寶”、“泛亞”等互聯網非法集資，混業經營的影子銀行活動脫離了監管部門的約束，嚴重威脅了經濟金融的健康發展。

在面對混業經營為主要形式的影子銀行問題下，我國金融業發生整改，銀監會同保監會合并，同年成立了金融穩定發展委員會（金穩委），奠定了“一委一行兩會”的新金融監管格局。盡管新的監管模式整治了影子銀行亂象，但分業監管“割據”現象并未結束，監管措施難以切實奏效。另外，國內的影子銀行監管理念尚有缺失，監管范圍不精確，由于沒有權威明確的界定，相關部門無法客觀科學地認識影子銀行。加之行政機關對監管機構的制約，對影子銀行的野蠻生長在一定程度上起到推波助瀾的作用。除此之外，我國的金融監管法律框架建立較晚，尚有條令間相互矛盾等問題，這無疑降低了金融風險的可控性。最后，我國影子銀行體系發展還存在期限錯配導致的流動性風險、透明度不足引發的信用評級失靈以及社會借貸造成的高杠桿等問題。

（二）我國影子銀行監管改革

金融危機爆發后，我國影子銀行產品和服務在創新與監管間的反復較量中向前發展。自2009年以來，為規范銀行理財業務，銀監會相繼頒發了《關于進一步規范商業銀行個人理財業務報告管理有關問題的通知》、《關于進一步規范銀信理財合作業務的通知》以及《商業銀行理財產品銷售管理辦法》等文件。2013年的《關于加強影子銀行監管問題》中明確提出運用凈資本管理約束信貸類業務，強化銀行同信托間合作的監管。2015年1月，銀監會增設惠普金融工作部，協調監管P2P網絡借貸，規范互聯網金融發展日益規范化。2018年又發布了《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》、《金融資產投資公司管理辦法（試行）》以及《商業銀行理財業務監督管理辦法》等一系列監管新規。另外， 健全宏觀審慎政策和貨幣政策雙支柱調控框架正式出現在黨的十九大報告中，推動我國影子銀行體系規范化、證券化，我國影子銀行體系監管迎來全面強化的新階段。

五、我國影子銀行監管的對策建議

本文基于FSB、美英歐影子銀行監改革的全方位比較，分析世界主要經濟體的監管思想和應對措施，立足本國影子銀行監管改革發展實際和未解決的問題，為防范化解系統性金融風險、保障影子銀行平穩發展提出些許相關建議。

（一）建立健全影子銀行監管法律法規制度

對一經濟體而言，健全的法律制度關系著金融系統的運行穩健與否。近年，我國的影子銀行業務活動蓬勃發展，規模日益龐大，然而相關的法律法規卻難以滿足監管的需要。有關的立法工作存在滯后性，法律針對的主體無法完全囊括混業趨勢下復雜多樣的的影子銀行業務，導致監管存在缺位的情形。因此，必須建立健全金融法律框架，給予影子銀行業務以指導和規范，才能使得影子銀行體系有序發展，推動經濟金融的平穩運行。

關于影子銀行體系的法制建設，政府需立足實際。首先要明確立法的原則，主要包括明確監管主體和監管重點。我國的法律體系應將影子銀行的監管活動置于法律框架下，減少政府行政干預，保障監管機制的科學性、客觀性;另外，要加大對銀行以及證券、保險、基金等非銀行金融機構的監管，完善影子銀行業務的注冊、準入、退出機制。其次，要對已有法律進行修訂。現有的金融立足于傳統金融業務，缺少有關影子銀行業務的針對性、專業化的要求，因此要加快構建并完善具有針對性、高效的影子銀行監管的法律體系。最后，要彌補有關民間金融的法制空白。伴隨科學技術的發展，互聯網金融日益興盛，借助互聯網工具，民間借貸活動難以受到有效管制，相關的立法缺失，因此當下的法律框架建設應考慮將民間金融活動列為工作重點。

（二）健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架

金融混業經營趨勢日益明顯，宏觀審慎監管的重要性更加突出，“雙支柱”協調監管框架得到肯定。因此，精準的理解“雙支柱”調控模式，建立“雙支柱”全面監管機制，對于推動我國金融監管改革具有重要意義。

當前宏觀審慎監管的主體是“一委一行兩會”，監管對象是金融機構的財務報表數據，監管手段和工具是傳統數量型政策工具，監管模式包括現場與非現場檢查。

加強宏觀審慎監管，主要包括：一是加大業務監管力度，擴大監管范圍;二是依據《巴塞爾協議Ⅲ》對資本充足性的要求，加強逆周期調控;[28]三是嚴控金融杠桿率，控制風險;四是關注期限錯配導致的流動性問題，建立風險止損機制;五是完善風險預警及自救機制。微觀審慎監管的主體是金融機構及業務的審批者，監管對象則包括金融機構保證金、資產證券化、信息透明度等方面，監管模式主要采用現場檢查。基于微觀審慎框架，影子銀行業務活動需要在監管者視野范圍內運營，因此相關信息披露機制的構建和完善必不可少，包括披露細則、披露流程以及信息披露的及時性，從而減少市場信息的不對稱。加強信息披露的具體內容包括：一是健全與消費者權益保護相關的法律法規，建立登記公示制度，保障消費者的知情權。二是構建影子銀行機構內部信息披露機制，確保信息透明度，及時有效防范化解影子銀行業務風險。三是規定影子銀行機構定期報告制度，營造良性競爭所需的信息環境。

（三）加強分業監管協調和國際監管合作

我國金融業依舊保持分業經營、分業監管現狀，為適應經濟金融混業發展趨勢，我國合并了銀監會和保監會。這是我國金融監管的一大突破，針對混業趨勢下影子銀行體系監管起到重要作用。然而影子銀行活動的監管仍存在真空區域，監管套利空間也未消失。因此要加大分業監管協調力度，多部門開展專項協調合作，重點審查重要風險項目，更進一步要構建并完善標準化、常態化的金融監管協調機制。

此外，伴隨互聯網科技的發展以及金融衍生產品的大量創新[29]，影子銀行風險的交叉傳染凸顯，一國的金融風險極可能引發全球經濟與金融危機，因此各經濟體需要通力合作治理影子銀行監管：一是各國共同參與協商制定國際影子銀行體系監管制度，確保全球范圍監管政策措施的協調一致。二是借助國際合作，著力審查離岸金融機構及其業務，共享相關信息，應對系統性金融風險。三是通過國際監管的合作，縮小影子銀行機構國際監管套利的可能。

（四）合理推動金融創新

危機后，我國影子銀行體系蓬勃發展，不同形式理財產品相繼涌現，其資金池的運作形式易造成違約、資金鏈斷裂和“跑路”等信息不對稱風險，威脅經濟金融的穩定[30]。因此，必須妥善對待金融創新與影子銀行業務發展。一方面，要鼓勵發展民間金融，逐步推進金融產品創新，營造一個良好的經濟發展環境。另一方面，加快完善有關新型金融機構和產品的監管制度，公開披露創新型產品信息，提高透明度。

金融創新是一把“雙刃劍”，要理性看待金融創新，把握適度性原則。合理的金融創新能夠防范和化解系統性風險，助推實體經濟增長。反之，金融創新過度和不足，會加大金融市場的波動性，威脅金融生態，阻礙經濟發展。

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