1912-1937年常鎮運河的治理

劉亮

摘要：常鎮運河因地理位置特殊，曾顯赫一時，但岸峻底高，易淤難浚，清末時逐漸衰敗。民國肇始，政府本著“漕運可廢，河不可廢”的原則進行整治，治理模式經歷了官紳合辦到官辦的轉變。治河雖取得一定成效，但不宜夸大，規劃與實踐、理想與現實之間仍存在較大落差。

關鍵詞：民國;大運河;常州;鎮江;治理

京杭大運河鎮江至常州段，長約80千米，一股被稱為常鎮運河，又名武鎮運河、鎮錫運河或常鎮漕河。常鎮運河清末時淤塞嚴重，民國歷屆政府制定計劃，準備大加疏浚，然而規劃與實踐、理想與現實之間存在較大落差，未取得實質進展，治理績效難言突出。

一、衰敗的運河要道

常鎮運河與長江相交，位置重要。鴉片戰爭時英軍將領曾這樣言及其重要性：運河是南北運輸的大動脈，“在鎮江方面的運河及揚子江口的封鎖，會使向北的漕運及同北方備省的商品交換完全停頓”。常鎮運河地形地貌獨特，維持漕運費時耗力。一般而言，運河流經之處，多為平坦之地，然而常鎮運河流經地區因受寧鎮山脈影響，自常州至鎮江，東南低西北高，顧祖禹稱之為夾崗河。他說：“夾崗河，即漕渠之別名也。在丹徒南者日小夾崗河，在丹徒北者日大夾崗河。蓋以道出山脊間而名”。這種地形，導致水流湍急，河水不易保持，易向下流淌，時常導致河槽干涸。史籍稱，該段“漕河易涸”。為維持漕運，“歷代徒陽挑工，史不絕書”。如，晉代在丹陽開鑿練湖，調節水流;唐代開古孟瀆引長江水濟漕;在沿江河口設置江閘，在運道上建堰閘。

清末時，隨著海運代替漕運，特別是鐵路興起，在自然與社會雙重因素影響下，京杭運河的功能與影響力逐漸式微。作為運河要道的常鎮運河也日趨衰敗，具體表現在三個方面。第一，運道淤塞。舊制一歲一小浚，六歲一大浚，但清末久失浚治，岸峻底高，蓄泄兩難，運道節節淤塞，有時不得不限航。第二，閘壩廢棄。常鎮運河既是航運要道，又是吐納江水的樞紐，為調節水量原建有大小閘壩三十幾座，清末基本荒廢，無人問津，功能盡失。如，在中國水運史上具有開創性意義的鎮江京口澳閘系統，能同時滿足引潮、節水、通航等多方面需求，令人遺憾的是，民初“拆城土填塞此口，墊為馬路，約長里許，京口遂廢”。第三，練湖水域面積縮小。該湖原來周長40里，既是湖泊，又是集濟運、灌溉和防洪綜合功能于一身的水利設施。海運未興、鐵路未筑時，藉湖水濟漕，湖水大時，可將湖水流至田間，即可從事灌溉，又可分流洪水，使常州、金壇、溧陽等地不遭水患。自唐至明清，曾在歷史上發揮過重要作用。民國時期，上湖部分地勢較高，已經開墾為田，南端一角約七八百畝，已經辟為飛機場。“四周湖堤，多以傾塌，湖東的四閘，僅僅第四閘尚能利用，湖西九閘，涵閘失修，堤防坍塌，影響灌溉。”

常鎮運河的衰敗，對運河本身、對常鎮兩城的發展，以及太湖流域防洪、灌溉，均有直接且重要影響。首先，運道節節淤塞，夏秋僅可維持小船通行，冬春之季甚至斷流，交通斷絕，影響運輸，航輪停駛，旅客叫苦不迭。其次，“輪船不能傍岸，百貨難以輸運”，商界倍感不便，常鎮各業有一落千丈之勢。再次，常鎮運河對于鎮江、丹陽、武進、無錫、江陰、金壇、溧陽、宜興等地農田水利及太湖流域水利治理體系的建構至關重要。如1923年夏秋淫雨，常鎮運河河水陡漲，直接導致宜興一帶低區受災嚴重。1934年江南地區遭遇百年不遇的大旱，常鎮地區受災面積竟達200萬畝左右，受災人數近50萬。因此，水利專家大聲疾呼：“漕運可廢，河不可廢”。

二、官進民退的治理模式

民國時期，常鎮運河的治理模式經歷了從官紳合辦到官辦的歷程，組織機構、經費來源充分說明這一點。

民國北京政府時期常鎮運河的治理由運河工程委員會規劃、監督，運河工程局負責具體實施。如，1918年丹徒、丹陽兩縣聯合成立工程委員會，成員除兩縣知事外，還包括工程委員、籌辦委員、幫辦委員，分別是曾在太倉辦理塘工多年，對水利富有經驗，且為當地士紳信任的汪承修，各縣歷任河工要差、學問經驗豐富的兩名士紳，當地兩名士紳。他們會同兩縣知事共同辦理。同時，制定規約，就各自職權、職責作了詳細說明，其中工程委員處督查地位，籌辦委員處協助地位，知事處襄助地位，備工程局處承辦地位。士紳出現在治水舞臺上，其作用不宜夸大，他們只擁有建言權、籌辦權，而沒有決策權，實際參與程度不深。

南京國民政府時期，治河組織架構雖然也是委員制，但是參與者的身份、規模，即權力結構發生了重大變化。如，1931年丹陽縣召開疏浚運河籌委會議，以籌備委員15人為河工委員，從中選出正副主任委員2名，此外加聘委員20名。這35名委員或為政府人員，或為水利專家，士紳基本被排擠出權力結構。運河治理從規劃到治理開始具備一定的系統性、科學性，逐步向制度化、專家化靠攏。

1914年丹陽、丹徒兩縣治河，準備照舊章成例，或按戶攤，或按畝派夫。省府認為畝捐最為簡捷易行，要求兩縣攤派。兩縣召士紳集議后稱，本年畝捐13萬元將不敷使用，若帶征1915年方可敷用，但本年災情嚴重，此項經費難以收取，為此，請省府先撥借賑款5萬元接濟要工，以恤災黎，以工代賑。經過一番爭論，最終省府以經費支絀為由，只下撥1.5萬元。還有人曾提議，向沿河田畝、商店酌量抽捐。與之形成鮮明對比的是，國民政府設有專項水利經費用以浚河。如1934年，蘇南各縣旱災奇重，建設廳特撥水利公債400萬元，疏浚江南各縣河道，以為亡羊補牢之計，其中常鎮運河撥發100萬元。[2叫與此同時，各縣建設局均有相應的水利經費。

由于以上原因，兩個時期常鎮運河的治理力度和深度并不一致。北京政府時期未進行大規模疏浚，僅1913、1914年曾略事浚修，之后1922、1926年蘇浙太湖水利工程局兩次勘測。南京國民政府時期則疏浚干河，加浚大小閘口二段及丹徒河、丹陽環城河兩端，浚河長度達到了85.085千米。與此同時，重點在張官渡鎮舊閘處建閘，洪水前期或潮漲時閉閘以拒渾，以免水人低田，并使丹陽以下各處減少水患。此外，治理練湖，恢復原有通運口5孔，泄水閘1座，圍堤16千米，并開浚練湖通運沖溝6千米。

治水模式的轉變，與政局的演變即地方權力的轉移有密切關系。民初政權不斷更替，中樞不穩，地方政府洗牌頻繁，加之國庫支絀，地方政府無力亦無心獨自承擔治河等事務。而此時，由于科舉被廢，士紳階層與國家權力利益間的紐帶被割斷，士紳階層作為基層社會整體控制和整合力量的基礎日益受到削弱。他們其中的一部分紳士選擇加入近代社團，投身于推動經濟生活、政治生活民主化的洪流，企圖尋求更廣闊、更自由、更正式的權力空間。而他們擁有的聲望、經濟地位、長期以來自覺承擔公益職責的傳統，使得他們有能力、也有機會再次在治河等公共事務中發揮作用。1927年南京國民政府成立，“小政府、大民間”的格局逐漸被“大政府、小民間”所取代。國民政府成立之后，政府成為治水的主體，制定了專門的治水法規，成立專門的市政機構，經費來源固定化、制度化。在古代水環境治理中，政府多將水利項目的管理“外包”給了民間社會，自身主要進行引導、管理等。1927年之后政府將權力上移、集中，將治水任務發包給政府內部的市政部門，并對其進行考核。政府由過去的無為而治，變成了全能型政府。而士紳在地方事務中的影響空間逐漸被擠壓，作用逐漸被弱化。

三、喜憂參半的治理績效

民國時期常鎮運河疏浚具有有一定的積極意義。第一，一定程度上減輕水患。常鎮運河澇季患在江湖倒灌而無節制，又患于山洪傾瀉人運河。河身因淤墊而無法承受，遂漫溢于農田而成災。干河疏浚后，則平添百萬水方容量，足夠緩解洪澇。潮高時，在張官渡閉閘，可以消除江湖頂托之勢。等內水高于潮位則可啟閘，借其水頭增抗潮人江之力，拒渾刷清，水患減除可無疑慮。至于閉閘以后或疑張官渡閘以上至京口一段農田有浸沒的危險，實則不然，地勢愈北愈高，且兩岸土崗高逾尋丈，潮高正可以灌溉。第二，有利于灌溉。丹徒、丹陽與武進西北部地勢較高，每以江水灌溉，旱時常感不足，又金壇漕河及香草河等南支的北端，在旱季亦賴于江水灌溉。運河疏浚以后，則江運不至于中斷，高區農田可引水，有利于農產，而嘉惠民生。丹徒有田62萬畝，丹陽有田107萬畝，直接受運河之利，每畝每年增加1元農產，則每年兩縣即可增加170萬元，再加武進及金壇等縣之利，全年可增加300萬元。第三，便利交通。運河一經疏浚，在水位最低時全段有1米深，船只可以全年暢行，所有因斷航而遭受的損失均可免除。此外，江北船只或由京口人運，或由丹徒口，均可通行無阻，即利于木材、石材等進口各項貨物運輸，又方便旅行，種種利益較之公路建設增加數倍。如能將所得航運稅收用于逐年修浚，則可維持河床深通永久，將來導淮完成，江北農產突增，對于江南運輸，可以說沒有比常鎮運河更便利的路徑。

常鎮運河疏浚的績效不能過分高估，其實也面臨著諸多困境，交通管制、斷航、停運時有發生。

第一，宏觀層面。1912—1927年北京政府時期，中國社會動蕩不已，治運經費嚴重不足，只能實施一些簡單的勘測等工作。1927年南京國民政府雖欲整治運河，但日本在局部不斷侵華，在很大程度上分散了國民政府的精力，軍備更是擠壓建設經費，致使治河績效大打折扣。第二，中觀層面。滬寧鐵路興起后，鐵路運輸已經成為一種新型運輸方式，就投入與產出的比例及后期養護、維修的開支而言，鐵路顯然更加具有優勢，且更加高效便捷。與此同時，政府治水的重點放在了江北運河及淮河。第三，微觀層面，除天氣因素、工程浩大、經費支絀外，治理常鎮運河還面臨諸多利益沖突，在很大程度上制約了治理進程與效率。如，常州為木材云集區，運河上停泊的木排較多，筑壩時曾設法驅逐，限期出境，仍有不聽勸阻者，往往在壩工合攏時，船只被阻，愈停愈多，不得不將壩身挖開，以致重新筑壩。此外，或因為城市飲水，或因為電廠紗廠用水，為兩者兼顧，又復增筑腰壩，采用分段翻開辦法，導致費工費料費時。再如，練湖在歷史上多次被開墾成田，土質異常肥美，頗宜耕種。康熙十九年，以上湖高阜處分一千余畝安置京口投誠人墾種，上湖基本全廢除，下湖被附近居民開墾七千余畝。迨至1933年，國民政府決定安置淞滬抗日殘廢將士開墾練湖荒地，并安置救濟失業華僑。從生計的角度看，此舉無可厚非，然而從生態角度而言，大不利于運河的運輸、灌溉、防洪排澇。與此同時，建設廳意在整理湖身，增加容量，灌溉農田，與農礦廳將其作為模范墾區，擴大開墾，恢復湖民攤糧的計劃相抵觸。雖然最終墾浚兼施，寓浚于墾，但練湖水域面積不斷縮小，又是不爭的事實。

民國政府的治理一定程度上延緩了常鎮運河衰敗，卻無法根治其存在的問題，甚至引發諸多負面效應。這固然與常鎮地區的地貌特征等自然因素有關，但更多地和這一時期政府的政局、政觀、政策、政力相關。這在一定程度上折射出民國政府專項治理能力的不足。