論機關法人制度

摘 要：公法人應是公法意義上的概念，是區分行政主體的標準之一。由于我國并未實際確立起公法人與私法人的分類，故機關法人這一概念不僅在民法上被賦予了傳統的法人規范意義，而且在行政法上扮演了公法人的角色，具有了公法上的意義。機關法人的成立條件包括該組織屬于機關或承擔行政職能的法定機構、有獨立的經費，并不須參加特定的民事活動或經核準登記程序。機關法人可從事相應民事活動，如從事商品交換活動而締結合同等，但仍應遵循我國立法、政策對其活動范圍的限制。機關法人一般情況下以本級預算經費獨立承擔責任，上下級機關之間并不負有互擔債務的義務。另外可借鑒域外立法經驗，允許部分機關法人具有破產能力。

關鍵詞：機關法人;公法人;構成要件;民事責任

一、引言

在大陸法系依設立根據、目的不同有公法人與私法人的兩種類型劃分。許多國家都在其民事立法當中規定了公權力機關的法人地位①。我國《民法總則》依然延續《民法通則》的做法，于新設的“特別法人”這一類型中規定了“機關法人”。但是，我們對機關法人與公法人的關系似乎并未厘清，對于機關法人的成立要件、民事活動范圍、民事責任承擔也仍有待明確。有鑒于此，遂成本文，希冀有裨益于民法總則機關法人制度之完善。

二、機關法人與公法人概念辨析

機關法人是我國《民法通則》所確立的法人類型之一。對機關法人與公法人的關系，有學者認為兩者相類似，甚至有學者認為機關法人就是公法人②。實際上，通過對兩者之間的對比，我們不難發現機關法人與公法人依然存在著差別。

公法人依公法而成立，主要從事社會管理職能，主要作用表現為以人格化的方式確立其獨立法律地位，避免公權力機關的僵化[1]。公法人指公法上之法人，即公法上權利義務歸屬之主體而非民事上之主體地位[2]。也就是說，公法人的意義只體現在公法上，私法人則應僅具有私法上的規范意義。與公法人概念具有緊密聯系的是行政主體這一學理概念。行政主體是實施行政職能的組織[3]，在域外立法中，行政主體一般具有法人地位[4]。如在日本行政法上就有行政法人的概念，屬于行政主體之一種[5]。公法人其實應是公法意義上的概念，是區分行政主體的標準之一。

由此，對于公法人與機關法人的關系，我們可以得出這樣的結論：由于我國并未確立起公法人與私法人的分類，故民法上的機關法人概念不僅在民法上被賦予了傳統法人的規范意義，而且在行政法上扮演了“公法人”的角色，③具有了公法上的意義。

三、機關法人的成立要件

對于機關法人的成立條件，有學者認為，機關只有在從事民事活動時其才是機關法人④。亦有觀點認為有獨立經費的機關、承擔行政職能的法定機構自成立時起即具有法人資格⑤。查國外立法例，比較直接可參照對比的是《越南民法典》，其規定了國家機關、人民武裝部隊參加民事關系時是法人⑥。管見以為，有鑒于行政機關成立條件實際上也是其主體資格取得的條件，而行政主體資格的取得并無行政主體從事特定的活動之類的要求⑦。再審視民法理論，法人資格的取得一般要求符合依法成立，有必要的經費、名稱、組織機構等實質條件[6]，我國《民法總則》第九十七條也并無任何諸如參加民事活動或者核準登記等類似規定。故筆者以為，機關法人只需具備“有獨立的經費”、“屬于機關獲承擔行政職能的法定機構”兩個條件即可。關于此二條件的含義，也實有申辯闡釋之必要。

（一）有獨立的經費

學界對于“獨立經費”有不同的見解。有學者認為是指有獨立的財產;亦有觀點認為不僅指有財政撥付的資金，而且機關能夠按照自己的意志對資金加以使用;另有觀點主張是指機關在財政部門具有獨立的預算經費[7]。實際上，在新一輪財稅體制改革的背景下，新修正的《預算法》就確立了政府全口徑預算原則，政府的全部收入和支出都應當納入預算⑧。故筆者認為，《民法總則》第97條的“獨立經費”應認為是機關的預算經費。有鑒于機關預算應具有獨立性，機關法人應以自身財產對外承擔責任，故“獨立經費”應是本級機關的預算經費。

（二）屬于機關或承擔行政職能的法定機構

對于何為“機關”，《民法總則》以及行政法并無明確規定⑨。反倒是一些規范性文件列舉了機關法人的類型⑩。司法實踐中，對“機關”的認定標準亦并不統一，較多案件是以組織機構代碼11來認定機關是否具備法人地位，然而很多法院判決并未統一采用組織機構代碼作為標準，甚至有的明確指出組織機構代碼并非證明機關法人的法定文件12。實際上，且不說以組織機構代碼作為法定的機關法人身份證明文件到底可行與否，當下的情況是國家質量監督檢驗檢疫總局自己已明確廢止了《組織機構代碼管理辦法》，13因此，被廣為采用的以組織機構代碼認定機關身份的做法應當廢棄。當前比較理想的問題解決進路是通過立法對機關的具體范圍進行明確。總的來說，目前我國的“機關”包括各級中國共產黨委員會及其工作機關、國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關、軍事機關、監察機關。

所謂“承擔行政職能的法定機構”，學者也莫衷一是14。在行政法意義上，其范圍為法律、法規授權的組織，包括行政機關的內設機構、派出機構、分支機構及事業單位均被涵蓋在內[8]。但機關法人上的“機關”范圍應與行政法有別，機關法人要求同民法上之法人一樣，可以自己的名義從事法律活動，鑒此，內設機構、派出機構、分支機構及事業單位應予以摒除，其范圍應限定在法律、法規授權的承擔行政職能的社會團體、事業單位。另外，目前進行的承擔行政職能的事業單位改革15，事業單位的角色將發生變化，將明確區分執法職能、公益服務職能，事業單位僅負責提供公益服務職能。換言之，以后的“承擔行政職能的法定機構”將剝除事業單位。

四、機關法人民事活動范圍研判

對于機關法人的權利能力和行為能力，有學者認為其應受限于為履行職能所需要的民事活動范圍內16，另有學者提出了相反意見17。筆者以為，機關法人的設立目的之一就是為行政主體參與民事活動提供路徑，機關法人既為法人，自應可以從事民事活動，如從事商品交換活動而締結合同等。然而，行政機關及其他承擔行政職能的機構仍應遵循我國立法當中對該類主體行為活動范圍的限制。從《民法總則》第97條“可以從事為履行職能所需要的民事活動”亦可合乎邏輯地得出機關法人權利能力和行為能力受限于必要之民事活動的結論。于此，富有爭議的是機關法人可否從事擔保和出資。

（一）可否從事擔保

我國《預算法》、《擔保法》以及相關行政法規規定，一般情況下，政府機關不得作為債務擔保人18。但一些地方政府違法違規舉債融資仍時有發生，部分金融機構對融資平臺公司等國有企業提供融資時仍要求地方政府提供擔保承諾19。可見，機關法人從事擔保在現實中情況比較復雜，此現象的形成也是以往多種原因的結果。但應然的制度要求是，機關法人一般情況下不能從事擔保20。

（二）可否從事出資

學界一般認為機關法人不能經商辦企業[9]。但有存在如國資委21這種機關，國資委作為機關法人，履行出資職責，是國有資產出資人22。另外，也存在其他行政機關作為出資人23。筆者以為，對于機關法人可否出資不可一概而論，如對于軍事機關，中央軍委要求軍隊、武警部隊一律不得經商，全面停止軍隊有償服務24。但若基于法律、政策的明確規定，如國資委、政府出資產業投資基金25，則機關法人可以從事特定的出資行為。

五、機關法人的責任承擔

在德國，公法人責任承擔因公行為和私行為而有不同法律規制26。在日本，行政機關在私法領域內的活動，應按私法的規定負賠償責任，此種賠償責任一般不在行政法學中討論[10]。對于機關法人從事民事活動的民事責任，《民法總則》第九十八條對機關法人終止后的民事責任進行了規定27。而對行政機關在公法上的責任，在我國行政法、《國家賠償法》中亦作了規定，由行使職權的國家機關承擔賠償責任，且該筆賠償費用列入各級財政預算28。

對于上下級機關對于賠償責任是否互相承擔責任的問題。有學者指出，如果履行債務以自己管理的財產為限，因為機關財產大都用于執行公共職能，且必須按預算支出，因此機關實際管理財產十分有限，嚴重危及交易安全[11]。筆者以為，機關法人于民事活動范圍內責任承擔的，應適用民法原理來解決。根據民法法人理論，法人責任承擔較普遍的規則是以法人全部財產獨立對外承擔民事責任[12]。在市場經濟發達國家，中央之所以對地方債務不予救助，一重要原因是建立了地方政府破產制度[13]。有學者主張我國政府應建立政府破產制度29，然而在我國只有《企業破產法》，政府破產既無相關法律法規進行規定，也無先例可尋，目前權威機關也持否定觀點30。鑒此，目前本級機關法人應以其獨立預算經費對外承擔責任31。另外，為了避免出現損及交易安全的問題，機關預算公開工作必須同步進行。在德國法上，只有少數公法人可申請破產32。在我國，地方政府是否可以破產在當前地方債問題嚴峻的形式下一直被討論33，在以后的立法中，筆者建議我國可嘗試借鑒德國立法，允許部分機關法人具有破產能力。

六、結語

機關法人制度在學界的討論并不多，可以說是一個被忽視的角落。機關法人制度設計的一個核心要點是，如何在我國未有公法人、私法人的明確區分下構建機關法人具體規定;一個重大難點是，如何協調我國現實復雜的行政體制機制與理論制度設計的矛盾性。《民法總則》中的機關法人概念不僅在民法上被賦予了傳統法人的規范意義，而且在行政法上扮演了“公法人”的角色，具有了公法上的意義。關于機關法人的構成要件，有獨立經費的行政機關和承擔行政職能的法定機構從“成立之日”起即具有法人資格;機關法人既為法人，自應可以從事民事活動，如從事商品交換活動而締結合同等。然而，行政機關及其他承擔行政職能的機構仍應遵循我國立法當中對該類主體行為活動范圍的限制;機關法人一般情況下以本級預算經費獨立承擔責任，上下級機關之間并不負有互擔債務的義務。可借鑒外域立法經驗，允許部分承擔行政職能的法定機構破產。總之，在全面深化改革的當下，實行全面依法治國，我們的行政體制機制必須要合乎法律的規定，不能硬削機關法人制度之足以強適應現實行政制度之履。

注 釋：

① 《瑞士民法典》第52條：“以人的集合為基礎而設立的人合團體，以及為特別目的而設立的且具有獨立地位的機構，在商事登記簿中去辦理登記后，取得法律人格。公法上的團體和機構，以及非以經濟為目的的社團，無需登記……。”《越南民法典》第101條第1款：“國家機關、人民武裝部隊以國家劃撥的財產實現管理國家及其他職能，不以經營為目的;當它們參加民事關系時，是法人。”《俄羅斯民法典》第124條：“1.俄羅斯聯邦、俄羅斯聯邦各主體：各共和國、各邊疆區、各州、各聯邦直轄市、自治州、自治專區，以及各城市、農村居民點和其他地方自治組織在與民事立法所調整關系的其他參加者—公民和法人，依照平等原則參加民事立法所調整的關系;2.對本條第1款所指出的民事立法主體，適用規定法人參加民事立法所調整關系的規范，但從法律或上述主體的特點得出不同結論的除外。”《埃塞俄比亞民法典》第195條：“省、區、特別行政區和城市以及農村行政區，都是權利主體。在其能擁有和行使權利的范圍內，它們通過其機關取得和行使所有行政法賦予它們的權利。”第394條：“國家在法律上被視為一個人。國家在其能擁有和行使權利的范圍內，通過其機關取得行使所有符合其性質的權利。”第3917條：“所有由行政法明確授予法律人格的公共行政當局、部門或機關都是權利主體。” 《阿爾及利亞民法典》第52條：“國家在直接參加民事法律關系時，以財政部長為其代表。但法律對行政機關及社會主義企業有特別規定者，不在此限。”《西班牙民法典》第35條：“所謂法人：1.依法承認的為公共利益設立的機構、協會和機關。其民事能力始于依法有效設立之時 ……。”

② 相關文獻參見江平：《法人制度論》，中國政法大學出版社1994年版，第64頁;朱慶育：《民法總論》，北京大學出版社2016年版，第433頁;譚啟平：《“特別法人”問題追問——以<民法總則>（草案）（三次審議稿）為研究對象》，載《社會科學》2017年第3期。

③ 我國司法實踐中法院以行政機關是否具有法人資格來認定被告是否適格，參見最高院（1997）經終字第269號民事判決書;最高法（2015）行監字第464號行政裁定書;（2017）皖民終179號民事判決書。

④ 如屈茂輝教授認為，公法中的法人概念系對民法中法人概念的借用，國家機關和承擔行政職能的法定機構， 并非從成立時起就必定成為機關法人，而是從事民事活動、參與民事法律關系時，才具有機關法人的地位。參見屈茂輝：《機關法人制度解釋論》，載《清華法學》2017年第5期;持相同觀點的還有胡建淼教授，參見胡建淼：《行政法學》，法律出版社2010年版，第64頁。

⑤ 如有著作謂機關法人本身是由法律直接規定或根據法律成立的，故其在進入民事領域從事民事活動前無須再“依法”成立，參見陳甦主編：《民法總則評注》，法律出版社2017年版，第693頁;李適時主編：《中華人民共和國民法總則釋義》，法律出版社2017年版，第303頁;馬駿駒、余延滿：《民法原論》，法律出版社2010年版，第117頁。

⑥ 《越南民法典》第101條第一款：“國家機關、人民武裝部隊以國家劃撥的財產實現管理國家及其他職能，不以經營為目的;當它們參加民事關系時，是法人。”

⑦ 行政主體資格的取得區分為職權行政主體資格的取得和授權行政主體資格的取得。職權行政主體資格取得條件：（1）行政機關的組成已獲得有權機關批準;（2）行政機關的名稱、法定代表人和辦公處所已經有權機關的批準;（3）行政機關的行政職權和職責已由憲法典、組織法及有關法律作了明確的規定;（4）行政機關已有法定編制并按編制設立了內部機構、配備了人員;（5）行政機關已獲得獨立的行政預算經費;（6）行政機關的成立已在有關公報上公告。授權行政主體資格取得條件：（1）必須有行政法規范明文規定的授權依據;（2）須經有權機關明確作出授權的決定;（3）授權決定應予公告。參見周佑勇：《行政法原論》，（修訂版），中國方正出版社2000年版，第104-108頁。

⑧ 《預算法》第4條：“預算由預算收入和預算支出組成。政府的全部收入和支出都應當納入預算。”

⑨ 如有認為機關包括權力機關、行政機關、審判機關、法律監督機關、軍事機關，參見中國審判理論研究會民商事專業委員會編著：《〈民法總則〉條文理解與司法適用》，法律出版社2017年版，第172頁。有認為機關并不包括縣級以上國家機關，參見梁書文：《〈民法通則〉及配套規定新釋新解》，人民法院出版社1996年版，第391-394頁。

⑩ 《第二次全國基本單位普查法人單位及產業活動單位劃分規定》第5條第2款規定：“機關法人包括：（一）縣級以上各級中國共產黨委員會及其所屬各工作部門;（二）縣級以上各級人民代表大會機關;（三）縣級以上各級人民政府及其所屬各工作部門;（四）縣級以上各級政治協商會議機關;（五）縣級以上各級人民法院、檢察院機關;（六）縣級以上各民主黨派機關;（七）鄉、鎮中國共產黨委員會和人民政府，以及街道辦事處。”

11 《組織機構代碼管理辦法》[國家質量監督檢驗檢疫總局第110號令]第3條第2款：“法所稱組織機構代碼，是指根據代碼編制規則編制，賦予每一個組織機構在全國范圍內唯一的、始終不變的識別標識碼。”

12 采用組織機構代碼來認定機關法人的案例，參見最高院（1997）經終字第269號民事判決書、（2001）民二終字第70號民事判決書、（2017）最高法民終131號民事判決書、（2014）皖民申字第00462號民事判決書;未采用組織機構代碼認定機關法人的，參見（2016）豫16行初86號行政判決書;明確指出組織機構代碼并非證明機關法人的法定文件的案例，參見（2015）最高法行監字第464號行政裁定書;（2015）桂執復字第29號民事裁定書;（2016）豫民再276號民事裁定書。

13 參見《國家質量監督檢驗檢疫總局關于修改和廢止部分規章的決定》[國家質量監督檢驗檢疫總局令184號]。

14 如有學者認為，“承擔行政職能的法定機構”是指在特定立法下設立的獨立自主運作的公共管理機構，具有法律法規賦予的行政職能或公共管理職能，類似于我國法律、行政法規授權由政府直管的承擔行政職能的法定機構。參見陳甦主編：《民法總則評注》（上冊），法律出版社2017年版，第691頁。亦有學者認為承擔行政職能的法定機構應不止于某些特定事業單位，在《民法總則》法人體系下，其范圍應包括職權性事業單位、執法類事業單位、管理類事業單位和承擔行政職能的社會團體的各級組織及其機關。參見屈茂輝：《機關法人制度解釋論》，載《清華法學》2017年第5期。

15 參見中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于開展承擔行政職能事業單位改革試點的指導意見》（中辦（2016）19號）。

16 相關文獻參見沈德詠：《<中華人民共和國民法總則>條文理解與適用》[上]，人民法院出版社2017年版，第679-681頁;王利明、楊立新、王軼、程嘯：《民法學》，法律出版社2005年版，第77-78頁;高富平主編：《民法學》，法律出版社2009年版，第127頁;屈茂輝：《機關法人制度解釋論》，載《清華法學》2017年第5期。

17 如楊代雄教授認為不論是公法人和私法人，其權利能力和行為能力不受其目的范圍的限制。參見楊代雄：《民法總論專題》，清華大學出版社2012年版，第104頁。

18 《預算法》第35條第4款：“除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。”;《擔保法》第8條：“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外。”國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發〔2014〕43號）、《中國銀監會關于銀行業風險防控工作的指導意見》、《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知 》等明確要求除外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任，嚴禁接受地方政府擔保兜底。”

19 參見“財政部：個別地方政府違法違規融資擔保問題仍有發生”，載http：//finance.sina.com.cn/roll/2017-05-04/doc-ifyexxhw2313147.

shtml，最后訪問時間2018年12月9日。

20 目前的做法是，允許地方政府結合財力設立或參股擔保公司（含各類融資擔保基金公司），構建市場化運作的融資擔保體系，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務，地方政府依法在出資范圍內對擔保公司承擔責任。

21 在職能履行中，國資委作為政府的特設機構，它不是企業， 但卻是準經濟組織， 因為它要像企業那樣遵循市場經濟規律，以市場主體的身份實現所屬企業國有資產的保值增值;它不是政府機構，卻必須接受同級政府的直接行政領導，同時又要履行對國有企業的監管職能，把管人、管事和管資產三者結合。參見張素華：《論國資委法律地位的再定位》，載《求索》2009年第11期。

22 《企業國有資產監督管理暫行條例》第12條：“各級政府的國有資產監督管理機構是代表本級政府履行出資人職責、負責監督管理企業國有資產的直屬特設機構。”

23 如金融類國家出資企業（ 含銀行、保險、證券等） 由財政部或通過財政部投資的中央匯金投資有限責任公司等金融類國有資本控股公司行使企業國有資本出資人職能，最終都是由財政部履行企業國有資本出資人職能。比如，中國工商銀行股份有限公司的國有股東是財政部和中央匯金投資有限責任公司。其次，新成立的中國鐵路總公司以及中國郵政集團公司、中國煙草總公司和105 家中央文化企業等企業國有資本出資人職能由財政部代表國務院履行。參見李昌庚：《企業國有資本出資人：國際經驗與中國選擇》，載《法學論壇》2014年第2期。

24 中共中央、國務院、中央軍委于1998年10月6日至7日在北京召開了軍隊武警部隊政法機關不再從事經商活動工作會議。會議以鄧小平同志關于反腐敗的一系列重要論述和江澤民同志最近幾次重要講話精神為指導，深入貫徹中央關于軍隊、武警部隊和政法機關不再從事經商活動的重大決策，回顧總結了前一階段的工作，研究討論了實施方案，著重對下一步企業的撤銷和交接工作進行了部署，要求各有關方面齊心協力，密切配合，扎實工作，確保按期完成軍隊、武警部隊和政法機關與所辦經營性企業徹底脫鉤的任務。載http：//news.sohu.com/20101006/n275434297.shtml，最后訪問日期2018年6月3日。

25 為提高財政資金使用效益，發揮好財政資金的杠桿作用，規范政府投資基金的設立、運作和風險控制、預算管理等工作，財政部制定了《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210號）;為促優化政府投資方式，發揮政府資金的引導作用和放大效應，提高政府資金使用效率，吸引社會資金投入政府支持領域和產業，國家發展改革委制定了《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》（發改財金規[2016]2800號）。

26 公法人私行為責任適用《德國民法典》第31條;公行為適用《德國民法典》第839條。

27 《民法總則》第98條：“機關法人被撤銷的，法人終止，其民事權利和義務由繼任的機關法人享有和承擔;沒有繼任的機關法人的，由作出撤銷決定的機關法人享有和承擔。”

28 《行政訴訟法》第26條第6款：“行政機關被撤銷或者職權變更的，繼續行使其職權的行政機關是被告。”《國家賠償法》第7條第5款：“賠償義務機關被撤銷的，繼續行使其職權的行政機關為賠償義務機關;沒有繼續行使其職權的行政機關的，撤銷該賠償義務機關的行政機關為賠償義務機關。”

29 相關文獻參見張婉蘇：《中央政府不救助地方政府債務的糾結、困惑與解決之道》，載《蘇州大學學報》（哲學社會科學版）2016年第5期;陳松威、朱莎：《地方政府破產制度在我國的適用性研究》，載《上海金融》2017年第10期;劉立峰：《中國的地方政府能否破產》，載《中國經濟時報》2013年8月26日第6版。

30 全國人大法工委編寫的民法總則釋義亦指出，機關法人因其履行的是國家公共職能，不能因破產而終止。參見李適時主編：《中華人民共和國民法總則釋義》，法律出版社2017年版，第305頁。

31 國務院出臺的《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）就明確“地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則”。另有學者在此基礎上還提出，若機關法人所負擔的債務超過其經費而另需抵補，應由國家有關立法加以保證。參見馬駿駒、余延滿：《民法原論》，法律出版社2010年版，第117頁。

32 可申請破產的少數公法人主要包括律師協會、工商業協會等。參見周友軍：《德國民法上的公法人制度研究》，載《法學家》2007年第4期。

33 謝九：中國的地方政府會破產嗎？載http：//www.handmsg.com/page/2018/0110/2666035.shtml，最后訪問日期：2018年12月17日。

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作者簡介：吳永盛（1993- ），男，湖北黃石人，武漢大學碩士生，研究方向為民商法學。