農村環境監管存在的主要問題與法律應對

摘 要：環境監管是政府及其環境行政主管部門以國家名義所進行的環境管理活動。針對農村環境監管而言，現行環境監管體制具有不適應性，監管措施具有不合理性，監管責任追究制度也不夠健全。為此，需要創新農村環境監管體系，優化環境監管措施，完善環境監管依據，健全監管責任追究制度，實現農村環境監管專門化、科學化和規范化。

關鍵詞：農村環境監管;監管體制;監管方式;監管依據;責任追究

一、環境監管的涵義解讀

（一）關于環境監管涵義的學界分歧

對于環境監管的概念，學界有不同理解，大致可總結為三種觀點：第一種觀點認為，環境監管指的是行政機關對環境的監督與管理，監管主體僅指行政機關。如有學者認為，“環境監管是指各級政府和環境保護主管部門對環境污染行為實施環境監督和環境執法”，“既包括上級環境保護部門對下級環境保護部門的監管，也包括政府環境保護部門對污染源的排放監管”。[1]第二種觀點認為，環境監管指的是有關國家機關對環境的監督與管理，監管主體是有關國家機關。其中，關于“有關國家機關”的范圍又有不同認識：有的僅指政府有關行政部門;[2]另有論者認為除行政部門，還應包括立法部門和司法部門;[3]第三種觀點認為，環境監管指的是包括行政機關在內的相關單位與個人對環境的管理與監督活動。如有學者認為，根據環境監管主體的不同，將其劃分為兩種類型，“即政府環境監管模式和非政府環境監管模式”，非政府環境監管模式可進一步分為民間非政府組織的監管與公民的自我監管[4]。綜觀前述觀點可以發現，對環境監管涵義的理解分歧主要集中于兩點：一是監管主體的“單一說”和“多元說”之爭。在“單一說”看來，環境監管主體只能是政府及環境行政主管部門，運用的是行政權力，故其性質具有行政性;“多元說”則認為，監管主體是除政府外，還包括立法機關、司法機關，甚至是民間非政府組織及社會公眾。二是行政監管手段的“具體性”與“抽象性”之爭。對于行政機關的監管行為，前者認為監管手段包括許可、處罰、強制措施等具體監管手段;后者則認為除許可、處罰、強制措施等具體監管手段外，還可包括制定環境監管法規、規章等抽象行政行為。

筆者以為，對環境監管涵義的理解不宜過于寬泛。監管本質上是為矯正市場失靈而設置，從監管主體的視角，應當僅指政府及其環境行政主管部門以國家名義，代表國家，行使國家權力所進行的環境管理活動，具有鮮明的國家屬性。立法機關和司法機關雖然也行使國家權力，但兩者均不直接介入管理活動，前者的職責是制定法律，為監管提供依據、設定邊界;后者則是中立被動的，需要依靠當事人的起訴并以個案判決的方式監督監管權，因而兩者的職責和權力性質與監管的微觀性、主動性、直接性要求相去甚遠，不宜成為監管主體[5]。民間非政府組織及社會公眾等其他主體對于環境違法行為不具有“管”的權責，國家雖然鼓勵企業、個人、社會團體等參與環境保護，檢舉環境違法行為，但是這種參與、檢舉行為并不屬于國家權力行為，他們行使的是環境監督權而非環境監管權，因而可歸入監督主體。從監管手段的視角，政府的環境監管應僅指具體行為，既不能包括行政法規、規章等抽象的監管手段，也不能包括財政、稅收、產業調控等宏觀手段，否則就混淆了兩者的界限。

（二）我國各類規范對“環境監管”的表達分歧

目前，我國規范性文件中的相關表達并不一致，環境立法上表達多為“監督管理”，如《環境保護法》第二章、《大氣污染防治法》第三章、《環境噪聲污染防治法》第二章、《水污染防治法》第三章等的標題就表述為“監督管理”。政策文件中多數表述為“環境監管”，如國民經濟和社會發展“十二五”、“十三五”規劃綱要均表述為“政府監管”、“環境監管”，環保部于2016年發布的《全國生態保護“十三五”規劃綱要》也表述為“生態保護監管”;也有表述為“環境管理”，如《國家環境保護“十三五”科技發展規劃綱要》、《國家環境保護標準“十三五”發展規劃》中均有“環境管理”的表述。

從文義解釋，所謂監管，包括監督和管理。環境監管分為環境監測、監督和環境管理，不僅是對現存環境問題進行監督和管理，同時要對潛在的環境問題進行調控與管理，被調控對象為一切對環境有破壞行為的企業和其他主體[6]。比較而言，“環境監督管理”與“環境監管”的含義相同，后者更為簡潔，而“環境管理”僅能表達“環境監管”中的“管理”部分職能。因此，環境監管的概念表達更具有理論優勢，與我國法律規定的契合度也更高。

二、我國農村環境監管存在的主要問題

我國農村環境污染主要來源于農業生產造成的污染和農村居民生活造成的污染，以面源性為其主要特征。在環境監管方面，主要存在以下問題：

（一）現行環境監管體制對于農村環境監管具有不適應性

環境監管體制是指國家環境行政管理機構的設置及其職權劃分，具體包括各種環境行政管理機構的設置及其相互關系、各種環境行政管理機構的職責權限劃分及其運行機制、協調環境行政管理事務中有關權力、責任、相互關系的方式等[7]。我國政府環境監管體制具有兩個特點：首先，橫向上統管與分管相結合。我國政府環境監管機構分設統管機構和分管機構：中央政府和地方各級人民政府的環境保護主管部門是環境監管的統管機構;縣級以上人民政府有關部門和軍隊環境保護部門分別在各自業務范圍內對環境保護工作實施監督管理，是環境監管的分管機構。統管機構與分管機構不存在行政上的隸屬關系，無領導與被領導、監督與被監督的關系。其次，縱向上屬地監管為主，與垂直監管并行。屬地監管主要體現為在環境監管統管機構內部，上下級之間分工明確，中央通過制定法規、政策、標準等方式對全國各地的環境保護工作進行宏觀調控，地方政府及其環境保護主管部門是環境監管的責任主體，對本行政區域的環境質量負責。地方環境保護主管部門既要接受本級政府的領導，也要接受上級環保行政主管部門的監督。垂直監管指中央通過派出機構對地方的監管行為進行監督。2016年，中央全面深化改革領導小組審議通過《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，開展省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點。改革后，各試點省份中縣級環境執法力量將由市級統一管理和指揮，實行交叉執法與聯合執法。另外，2018年3月，第十三屆全國人大第一次會議審議批準了國務院機構改革方案，將原屬國務院環境保護部的全部職責、國家發改委等多個部門的污染治理、環境保護與環境監管職責整合在一起，組建生態環境部，作為國務院組成部門，統一行使生態和城鄉各類污染排放的行政監管職能，不再保留環境保護部。

農村環境污染源分散，監管對象多，監管難度大。鄉（鎮）政府作為基層政府組織，既是轄區農村環境質量的直接責任者，也是農村環境政策的直接宣傳者和監督實施人，在農村環境監管中有著重要作用[8]。然而，無論是原環境保護部還是生態環境部作為我國全國性的環境保護主管部門，政府的環境監管體制總體上是根據城市的環境點源污染防治需要設計，縣級通常是監管機構設置的基層單位，到鄉（鎮）政府一級，只有少數設有環保機構，大多沒有成立專門的環保機構，也沒有配備專業環保人員。這樣的環境監管體制沒有兼顧到農村環境污染的特殊性，面對大量的面源污染，縣級監管機構有鞭長莫及之嫌。而鄉（鎮）一級政府作為農村環境質量的責任人和監管者，一方面，由于專業機構和專業人員的缺失，監管力量不足;另一方面，由于其既是農村環境質量的責任人，又是監管人，這種“運動員+裁判員”的雙重身份一定程度上影響了監管成效。

（二）農村環境監管措施具有不合理性

我國農村地區面積大，排污點分散。在鄉（鎮）一級監管專業機構與專業人員缺失的當下，縣級環境監管機構無法實現對廣大農村地區實施常態化監管。實踐中，定期或不定期的運動式執法檢查就成為了首選的監管方式。這種監管執法有較強的隨意性，看到的往往只是環境治理的表面狀況，難以發現隱藏在表面狀況之下的實際問題，既損害了政府環境監管的嚴肅性和威懾力，也使得環境監管結果缺乏公信力。

（三）農村環境監管依據不夠完善

環境監管需要完備的標準體系作為依據。在我國農村地區，環境監管標準體系不夠完善，主要體現于三個方面：其一，針對因農業生產產生的面源污染，需要從過程監管入手，農藥及化肥的使用需要遵循一定的技術規范。目前，我國農業生產過程監管規范缺失，導致農業面源污染過程監管難以實現。其二，農村污染物排放標準缺失，環境監管缺乏具體依據。目前，我國針對污水和大氣污染物均制定了相應的排放標準，對固體廢物也出臺了相應的分類標準與處置辦法，但這些標準主要適用于點源污染排放，對農村污水和大氣污染物排放及固體廢物處置并不適用。其三，農村環境質量監測與評估標準不夠完善，環境監管部門對各地農村環境質量狀況實施量化評價存在一定困難。《2017中國生態環境狀況公報》顯示，國家環境監測網設置的各類監測點位主要是位于城市或城市附近，列明了城市環境空氣質量評價依據、地表水水質評價依據、地級及以上城市集中式飲用水水源水質評價依據、近岸海域水質評價依據、聲環境質量評價依據及生態環境質量評價依據。這表明當前環境監測重點仍然是重點區域和點源污染，對農村空氣質量、土壤環境、地下水質等環境要素的監測與評價依據尚不夠完善。這種情況下，監管人員的器官感知和日常經驗就常常成為環境質量的判斷依據，缺乏科學性和公正性。

（四）農村環境監管責任追究制度不夠健全

根據我國現行《環境保護法》的規定，環保行政主管部門對環境保護工作實施統一監督管理，各級政府及其農業部門有農村環境污染防治職責。行政體制改革后，生態環境部對環境保護工作實施統一監督管理，相應地，各級政府及其生態環境部門將承擔農村環境污染防治的職責。對于在農村環境監管過程中存在的違法失職行為如何追責，立法上并未有專門性規定。實踐中，部分地區的責任追究主要依據黨政機關內部文件，寬嚴程度也因地而異，缺乏規范性。部分地區鄉（鎮）采取“責任到人”的治理任務分配體制和監管體制，環境保證金成為其工作人員承擔環境治理責任和監管責任的主要形式，通過環境保證金制度實現“以獎代罰”。

不可否認，環境保證金在促進和保障環境監管主體履行環境監管職責方面具有強制性和高效性，且易于操作，但不宜泛化使用，否則難以實現預期效果。首先，環境保證金制度加劇了環保考核的形式化，保證金繳納主體在應對環保考核時，往往更加注重考核指標而輕防治效果，甚至可能出現農村環保事業功利化[9]。其次，環境保證金制度未能激發農村居民參與污染防治的積極性。根據已有規定，通過各類環境保證金實行的“以獎代罰”主要針對鄉鎮政府及村委會的工作人員，其實是“促管理者之治”而非“促官民共治”[10]。其三，實踐中，通過環境保證金實現獎懲的力度有限，對農村基層環境監管主體與環境污染防治而言，其形成的壓力與推動力并不強大，對于形成農村環境污染防治與監管合力的作用十分有限。

三、完善我國農村環境監管的建議

針對我國農村環境監管中存在的上述主要問題，建議從以下方面予以完善：

（一）創新農村環境監管體系，實現監管專門化

首先，實行農村環境治理監管機構“下沉”，在有條件的鄉（鎮）設立鄉（鎮）環保所，作為縣級環保行政主管機構的派出機構;在不具備條件的鄉（鎮）可以考慮在縣級環保機構中設立相關科室。明確相關機構或科室在農村環境監管中具有主導地位，與鄉（鎮）政府分工協作。將環境監管主體與環境治理主體相分離，實現環境監管獨立化，避免鄉（鎮）政府領導及村（居）委會領導在環境監管中既當運動員，又當裁判員。

其次，村（居）委會作為基層群眾性自治組織，是基層政府與農民的聯系紐帶，對農村事務管理靈活方便，熟悉農村環境污染情況，在農村環境污染防治與監管中地位特殊。一方面，村（居）委會是農村環境治理中的基層責任組織，對區域內環境污染有治理責任;另一方面，村（居）委會也是農村環境監督主體，主要對區域內農村居民的污染環境行為進行日常監督，一經發現需立即制止并采取相應補救措施。同時，村（居）委會還是農村環境保護宣教主體，需做好環保宣傳教育工作，提高農村居民的環保意識，為農村環境治理監管營造良好的氛圍。

最后，廣大農村居民既是農村環境權益的享有者，也往往是農村環境的破壞者，同時還可能是環境污染源的最先發現者，為此，應積極引導廣大農村居民參與監管，提高他們的環保意識，發揮基層群眾在環境監管中的積極作用。

創新農村環境監管體系，需要堅持鄉（鎮）環保所主導，多種主體參與并合理組織，相互協作，才能提高監管效率。對此有學者建議，我國可在鄉（鎮）一級設立主要由鄉（鎮）環保部門、鄉（鎮）政府、村（居）委會代表及村民代表共同組成的專門性基層協調機構，以協調農村環境監管職能[11]。筆者贊同。如此，可有效應對農村環境污染源分散的特點，發揮多種主體監督作用，彌補現有政府監管力量的不足。

（二）優化農村環境監管方式，實現監管措施合理化

解決農村環境監管措施不合理問題，需要在實現農村環境監管專門化的基礎上，根據農村環境污染特點，改革監管方式。首先，根據污染的不同特點實行多樣化的監管方式。對于因工礦企業及其他企業生產、畜禽規模養殖等形成的農村點源污染，根據“誰污染誰治理”原則，由污染者負責治理，納入城市與工業點源監管體系，實行點源污染日常監督執法。對于農村面源污染，根據其所處區域、污染狀況、影響程度等不同，可進一步劃分為重點監管區域與非重點監管區域。對于重點監管區域，應采取日常例行監管、定期巡查與隨機抽查等多種監管手段多管齊下，實現監管全面化與常態化;對于非重點監管區域，考慮到監管力量不足的實際情況，可采取定期巡查與隨機抽查相結合的監管方式。此外，針對農村面源污染特點，需要加大財力投入，鼓勵采用現代先進的監管技術裝備和技術手段，加強農村環境重點污染源信息化管理，提高農村環境自動化監管監控能力。

（三）完善農村環境標準體系，實現監管依據科學化

完善農村環境標準體系主要體現在三個方面：其一，制定農業種植業等農村面源污染過程控制的技術規程，特別是化肥、農藥、地膜等使用及秸稈處理的過程控制規程，為農業生產過程監管提供依據。其二，從農村生產生活實際出發，根據農村的地域特征、污染物性質及排放去向，分別制定符合我國農村實情的廢水、廢氣、固體廢棄物等污染物排放標準，為農村地區污染物排放提供監管依據。最后，逐步擴大國家環境監測網對農村地區的覆蓋面，加強對農村環境的監測，逐步完善農村環境空氣質量評價依據、地下水水質評價依據、土壤環境評價依據，為農村環境常態化監管創造條件并提供依據。

（四）健全農村環境監管責任追究制度，實現環境監管規范化

為更好地落實農村政府環境監管職責，國務院機構改革后，需進一步細化與落實生態環境部和自然資源部在農村環境工作中的職責劃分、生態環境部內部各部門之間的監管分工與協調、中央與地方之間的監管分工等問題。在明確監管職責分工與責任分配的基礎上，可從以下方面進一步健全環境監管責任追究制度：

首先，通過法律法規的形式明確各級政府及其環境監管部門的黨政負責人在農村環境監管中的職權職責，將各級政府及其環境監管部門的履職情況納入對本單位領導干部的考核當中，并根據考核情況予以獎懲。

其次，完善政府農村環境監管問責制度。一是要健全和落實行政機關內部上下級之間的問責制度;二是要完善立法機關對同級行政機關的環境問責制度;三是要完善司法機關對行政機關的環境問責制度。特別是司法機關問責制有強大的國家機器作為后盾，如果使用得當，政府環境監管責任法治化將取得實質性的進展[12]。

最后，依法適度適用環境保證金，并與其他的環境監管責任形式相輔相成，實現經濟手段與法律手段的功能互補。只有有了健全的農村環境監管責任追究制度，才能實現環境監管制度化和規范化。

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基金項目：安徽省哲學社會科學規劃項目“安徽省農村環境污染多元化治理法律問題研究”（AHSKY2015D27）

作者簡介：孔東菊（1972- ），女，安徽廬江人，安徽工業大學公共管理與法學院副教授，法學碩士，碩士生導師，研究方向為民商法學、環境法學。