閩臺生態經濟發展中的政府職能問題研究

耿薇

摘要：綠色發展理念的提出，為生態經濟的發展莫定了重要理論基礎，閩臺二省同根同源，在生態經濟方面的合作已初具規模，臺灣農民創業園就是其中一個重要依托。三明（清流）臺灣農民創業園作為國家級臺創園，在實踐中已實現諸多有益的探索，但仍可從樹立綠色發展理念、重點推進生態經濟發展戰略，加大財政扶持力度、著力打造優良配套基礎設施，完善相關政策法規、健全生態補償機制，完善績效考核制度、加強生態環境保護監管等方面進一步完善政府職能，實現長足發展。

關鍵詞：閩臺生態經濟;臺創園;政府職能

生態經濟是將生態環境保護與社會經濟發展統籌融合的一類經濟發展方式，能夠有效解決發展中經濟指標增長與生態環境破壞之間的矛盾，實現人類的可持續發展。閩臺二省隔海相望，兩地的生態環境在降水量、相對濕度、氣候等方面具有高度的相似性，令閩臺生態經濟的發展在地理位置和生態兩方面具備得天獨厚的優勢。實踐中，高度融合了農業、工業和第三產業的閩臺生態產業園成為發展閩臺生態經濟的重要依托。

一、文獻述評

早在1890年，馬歇爾就提出“經濟外部性”的概念，認為經濟外部性需要政府適度干預，以輔助市場機制實現資源的最優配置和社會福利的最大化[1]。相關學者在圍繞這一概念進行研究時，認為政府應在生態環境治理方面主動承擔相關責任，如庇古認為當生態環境與商品生產者的利益產生沖突時，要由政府出面以稅收的方式來解決問題[2]。而今，多數國外學者認為，發展生態經濟的前提是政府發揮主導作用，通過政府和市場雙重力量促進生態經濟的發展，《我們共同的未來》中指出，世界各國政府和人民必須從現在起對經濟發展和環境保護這兩個重大問題負起自己的歷史責任、制定正確的政策并付諸實施[3];萊斯特·R·布朗認為發展生態經濟的過程中，政府職能作用的發揮更為重要[4]。國外的相關研究闡明了生態經濟發展與政府職能的相互關系。

國內學界在綠色發展理念、可持續發展觀的指導下，同樣認為政府在生態經濟發展中應有效發揮職能，以解決近幾年在城鎮化、工業化、農業化和資源開發中存在的生態破壞等突出問題。針對地方政府的研究中，馮倩認為地方政府必須以改革的方式重新定位政府職能，通過調整產業結構、完善生態機制、加大扶持力度、健全社會服務體系等措施，為生態經濟的有序發展提供良好的社會環境和制度保障[5];張曙光認為縣級政府要充分認識到自己在推進生態經濟中的主導地位，主動承擔起生態經濟建設的職責，積極推進生態經濟建設的各項工作[6];黃餛針對縣域經濟發展綠色產業面臨的生態負面清單挑戰，提出了政府應建立綠色發展考核決策引導與協調聯動機制、構建有利于綠色產業發展的保障體系等對策[7]。針對福建實際的研究中，余畫洋認為福建和臺灣地理特征相近，提出當以政府為主導，推進海峽兩岸合作建設閩臺生態經濟實驗區的設想[8];魏澄榮提出政府應發揮職能推動發展方式向低投入、低消耗、低排放轉變，解決日益突出的經濟社會發展與資源環境約束之間的矛盾[9]。

綜上可知，發展生態經濟是人類可持續發展的重要保證，需要政府充分發揮自身職能，有關這一方面的研究，已經取得一些成果，但仍存在如下幾個問題：第一，福建是全國最綠省份，又是對臺經貿往來的前沿陣地，有關發揮福建生態優勢促進閩臺經貿合作的研究尚待跟進;第二，目前以經濟學相關理論作為閩臺經貿合作及發展生態經濟依據的研究較多，而以公共管理理論為基礎，有關發揮政府職能引導閩臺經貿合作朝生態可持續方向發展的研究較少;第三，目前對生態保護與經濟發展相結合的研究大多數是處于理論分析階段，雖然理論水平相對較高，但與實踐工作聯系不夠緊密。以上幾點也是本研究重點突破的方面。

二、閩臺生態經濟發展與政府職能履行

福建是發展對臺經貿的前沿陣地，同時作為全國最綠省份，發展閩臺生態經濟能夠將這兩種優勢發揮出來，推動閩臺經貿合作朝良性可持續方向發展。而生態經濟作為一種政府驅動型的經濟運行模式，政府職能的有效發揮成為推動其發展的重要驅動力[5]。

（一）促進生態發展是地方政府的全新職能

1.生態經濟要求政府履行生態保護職能

綠色發展理念被列入十八屆五中全會提出的五大發展理念中.既是對生態學馬克思主義的進一步發展.也是對政府生態保護職能提出的更高要求。生態保護職能是政府的社會職能之一，要求政府在推進社會經濟發展的同時，維護生態環境的優美，同時對已造成破壞的生態環境進行整治。地方政府發展生態經濟，需要政府正確履行生態保護職能，以此處理經濟發展和生態保護之間的關系。

2.生態經濟要求政府履行資源配置職能

資源配置職能是政府經濟職能之一，根據西方經濟理論，市場在其運行過程中不可避免會出現失靈的現象，公共治理理論的產生，有效解決了公共產品配置上存在的問題，促進全體社會成員公共利益的最大化。基礎設施是地方政府發展生態經濟的重要因素，完善的基礎設施，能夠吸引更多優質企業投資生態經濟，最大限度促進生態經濟的發展，基礎設施的準公共產品屬性要求政府的合理配置。

3.生態經濟要求政府履行宏觀調控職能

宏觀調控職能同樣也是政府經濟職能之一，目前學界多將宏觀調控界定為國家層面的調控，然而，地方政府同樣具備宏觀調控的職能，例如調整產業結構、制定財政稅收政策等影響生態經濟發展的內容。地方政府生態經濟的發展，首先取決于政府在產業發展方向的定位，其次有利于生態經濟發展的財稅政策的制定，也能在吸引生態型企業入駐、促使傳統企業轉型等方面產生一定激勵作用。

4.生態經濟要求政府履行市場監管職能

政府經濟職能還包括政府的市場監管職能，政府的有效監管，可以及時糾正市場在運行過程中出現的各種違法違規問題，保證市場良性運行。地方政府在發展生態經濟的過程中，政府市場監管職能的切實履行有助于營造公平競爭的市場環境，防止極個別企業打著生態的旗號，在騙取政府政策方面優惠的同時破壞生態，獲取企業收益。

（二）三明促進生態經濟發展的探索實踐

福建省三明市森林覆蓋率達76.8%，享有最綠省份最綠市的美譽，三明（清流）臺灣農民創業園是全國29個、全省6個國家級臺灣農民創業園之一，園區依托現有臺資企業，發展種植、養殖、旅游、農林產品加工等多個產業，形成由花卉苗木產業區、特色養殖區、農林產品加工區、生態休閑旅游區、臺商聯誼會組成的“四區一會”，是海峽兩岸現代農業合作示范基地、現代農林產品加工示范基地、海峽西岸生態休閑旅游勝地和閩臺交流合作先行先試的重要平臺。園區的蓬勃發展，與政府職能的履行有著密不可分的關系，具體如下：

1.組織有力，設立職能部門

市縣兩級政府高度重視園區的建設，為保證政府職能的有效落實，成立專門的組織機構，即清流臺灣農民創業園管委會，以此貫徹執行國家、省、市有關對臺工作的方針、政策，發揮橋梁紐帶作用，聯系各相關職能部門，協調解決涉及園區臺資企業、產業開發的各種困難與糾紛。

2.主動作為，積極提升服務

政府部門在拓展對臺經貿的過程中，主動作為，積極宣傳推介園區招商引資的政策，精心策劃、實施對外聯絡和對臺招商活動，實現“以臺引臺”、“以臺引外”;同時，積極做好園區企業的產前、產中、產后服務，如對園區內的臺商投資項目實行專人專管制度，對簽約項目、意向項目以建立項目庫的方式進行跟蹤服務，創造良好的招商引資環境。

3.廣泛宣傳，倡導生態經濟

精心打造清流臺創園專題片，例如邀請中央電視臺《美麗中國鄉村行》欄目組深入清流臺創園進行拍攝，展現兩岸農民借助大陸臺創園這一平臺發展生態經濟、實現共融雙贏的成果，同時，利用傳統媒體和新媒體，積極宣傳，展示發展生態經濟的現實意義。

4.爭取資金，完善基礎設施

政府相關部門努力爭取各方資金、不斷完善園區內基礎設施和公共設施，為閩臺生態經濟的發展提供完善的基礎設施保障，如“十二五”期間，爭取到省財政年均300萬元的園區基礎設施建設專項資金。

三、閩臺生態經濟發展中政府職能履行存在的不足

綜合分析清流臺灣農民創業園發展過程中的政府職能履行情況可知，政府職能的履行為清流臺灣農民創業園的發展打下了良好的基礎，然而隨著政策環境及發展環境的改變，在進一步深化閩臺經貿合作的過程中，在謀求生態經濟更大發展的背景下，政府職能現有履行情況存在以下幾點不足：

（一）發展戰略規劃有待進一步統籌

制定發展戰略規劃是閩臺生態經濟發展中政府的重要職能之一，臺創園在發展戰略規劃中的定位直接決定其在推動閩臺生態經濟發展中的作用。目前，清流臺創園管委會作為三明（清流）臺灣農民創業園的職能部門，組織制定園區的發展戰略及中長期發展規劃是其主要職責之一，并已發揮一定作用，但通觀園區規劃仍存在如下問題：其一，清流臺創園管委會作為縣政府派出機構，受限于級別，規劃仍局限于本地，未將整個地區納入其中，經研究發現國內其他臺創園中也部分存在這一問題;其二，園區規劃設定“十三五”期間實現臺資企業總數達到100家的目標，這一目標設定的初衷是促進園區產業布局更加合理、產業特色更加鮮明、示范效應更加凸顯，然而，園區目前重生態農業發展，休閑農業、民宿農業均處在起步階段。因此，如若片面追求園區臺資企業數量的增長而未對引進臺企的產業特色做具體規劃便難以實現良好的初衷。

（二）配套基礎設施有待進一步打造

生態經濟的發展需要有與生態經濟密切契合的完善的基礎設施作保證。為推動三明（清流）臺灣農民創業園的發展，相關政府部門積極爭取資金，用于園區道路、溝渠及相關基地、展示廳等基礎設施的建設（詳見圖1）。然而由于園區位處山區，山區獨特的環境既為臺灣農業的引進創造了有利條件，也為臺創園的進一步發展造成很多局限和困難，加之資金欠缺，就導致支撐生態經濟快速發展所需的各類基礎設施尚未完善。具體問題如下：其一，交通仍不便利。目前為止，清流縣的鐵路建設仍然空白，同時，雖已實現高速公路過境，但由于其地處偏遠，貨物運輸耗時長，影響臺創園農產品外銷;其二，園區基礎設施仍較薄弱。清流縣作為內陸山區縣，受內陸疾風、雨雪和極端低溫影響，自然災害時有發生，園區現有溝渠路等基礎設施不夠完善，抵御自然災害能力差，一旦遭遇重特大自然災害，短時間難以恢復生產，影響企業發展，另外，現有基礎設施的投建仍停留在道路、基地等方面，環保設施的投入略顯不足.無法高效防止水土流失及預防土壤污染。

（三）政策機制建設有待進一步完善

十九大報告指出：“必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”。這其中就包含了綠色發展理念，這是頂層設計的又一次強化，為生態經濟發展奠定了良好的政策基礎。地方政府在推進生態經濟發展的過程中，除嚴格執行國家法律法規外，更要結合對臺生態經濟的特殊性營造良好的政策環境。通過對三明（清流）臺灣農民創業園相關政策的解讀及工作機制的調研，結合十八屆四中全會確定的重大行政決策的法定程序，即公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定，有待改進的方面如下：其一，政策制定的科學性有待加強。清流臺創園在政策制定中仍存在過分依賴主要領導的現象，在邀請相關領域權威專家參與該臺創園相關政策制定及進行科學論證方面仍需提升;其二，生態補償機制作用發揮不到位。生態經濟是利用優質生態資源創造經濟效益，推動經濟發展的一種方式，而生態補償作為一種環境經濟政策手段，可以調節生態保護過程中各方利益關系[10]。園區內無公害蔬菜基地等的發展對生態環境、尤其是土壤環境要求較高，臺創園所在的嵩溪鎮是礦藏資源的主要蘊藏地，礦藏資源的開發及工業的發展，勢必對生態環境造成破壞，然而生態補償機制的作用卻未得到充分發揮。

（四）政府監管職能有待進一步加強

要實現生態經濟的健康、持續發展，政府監管必不可少。目前，三明（清流）臺灣農民創業園在發展過程中，政府監管職能存在如下問題：其一，受新公共管理理論的影響，為保證政府職能的有效發揮，縣委、縣政府專門為清流臺灣農民創業園設置了管委會這一職能部門，縱觀管委會的主要職責及主要工作任務，職能定位基本圍繞服務、扶持展開，一方面，積極為企業在項目審批、土地征用等方面提供保姆式服務，另一方面，為其提供金融、保險等業務對接，這樣的職能定位體現了該職能部門對該臺創園監管的缺失，監管職能主要依賴其他政府部門執行;其二，由其他政府部門組成的監管體系尚待完善，即對于引進臺資在信貸、合同履行、環境保護義務履行等方面的監管有待進一步加強。

四、完善閩臺生態經濟發展中的政府職能

目前，全國29個國家級臺創園都呈現蓬勃發展的態勢，其中福建省設有6個，福建在對臺經貿上具有獨特的優勢，除與臺灣隔海相望的地理位置優勢外，兩地氣候的相似性也為臺創園的發展創造了良好條件，相關政府職能的完善能有效推動閩臺生態經濟的發展。同時，以清流臺創園為例進行研究，對其他地方政府發展對臺生態經濟具有一定的啟示意義。

（一）樹立綠色發展理念，重點推進生態經濟發展戰略

臺灣生態農業實現巨大發展，不僅緣由其起步較早，而且與其政府、民眾間根深蒂固的生態理念有著密不可分的關系。十八屆五中全會提出綠色發展理念，為生態經濟的推進奠定良好理論、政策基礎，因此，在推進閩臺生態經濟的過程中，政府部門應牢固樹立綠色發展理念，同時通過宣傳、教育等方式，引導企業及社會公眾樹立起綠色發展理念。理念的樹立是基礎，規劃的制定是保障。閩臺生態經濟發展戰略規劃的制定，應在綠色發展理念的指導下，充分結合對臺優勢及生態優勢這兩大優勢，完善制定發展戰略規劃：第一，作為全國為數不多的國家級臺創園，市級政府應抓住這一機遇，把握清流臺創園在整個地區生態經濟發展中的帶動作用，不斷完善其發展戰略規劃，提高規劃定位，將三明市十二縣（市、區）的對臺優勢及生態優勢均統籌到清流臺創園的規劃中，形成臺資企業在三明投資生態經濟的集聚效應，最大限度地將本地生態優勢轉化為發展動力。第二，不斷加強規劃，對園區內引進臺資企業的產業特色進行具體規劃，不單引進優質生態農業企業，而且引進有實力的休閑農業企業、民宿農業企業，以適應人民生活水平不斷提升的現實;同時，努力學習臺灣在發展休閑農業及民宿農業上的成功經驗，集合政府相關部門之力大力推動，促進本地區生態經濟的全方位發展。

（二）加大財政扶持力度，著力打造優良配套基礎設施

臺灣生態經濟的發展與其完善的基礎設施有密切關系。臺灣的城市基礎設施不斷向農村延伸，農村城鎮化率達80%以上，農村與城市已基本融為一體。[11]因此，政府部門應加快建立以城帶鄉的工作機制，同時不斷加大向上爭取資金的力度：第一，不斷完善交通運輸系統規劃。三明市“十三五”規劃指出將在十三五期間建成“兩縱兩橫”鐵路網，形成“一縱三橫五聯”高速公路網，全面建成“六縱四橫”國省干線公路，為臺創園的發展在市級層面上提供了道路規劃保障，而作為臺創園所在地的清流縣，既要積極配合相關部門開展境內相關道路的修建工作，同時要加快同市級道路規劃的對接，爭取資金，不斷完善自身縣道、村道的建設。第二，完善園區基礎設施，設立災后重建準備資金。清流臺創園經過近十年的發展，園區基礎設施已初具規模，為保證園區持續有效的發展，仍需不斷建設與優化園區內環保、道路、生態農業基地等基礎設施，不斷增強園區水土流失、土壤污染的預防能力及抵御自然災害的能力。另外，應根據近幾年三明及清流自然災害發生情況，整合政府各相關部門力量，設立災后重建準備資金，保證園區在災后適當的時機能夠第一時間進行重建。

（三）完善相關政策法規，健全生態補償機制

臺灣生態農業的蓬勃發展，與其政策方面的激勵有關，在生態農業起步階段，由于政策的保駕護航，實現了生態農業的大規模投資及配套基礎設施的建設。另外，政府也制定相應的政策解決生態農業推進過程中產生的污染問題。在大陸，無論是中央還是省級政府都已經制定了一系列有關推動生態經濟發展及發展對臺經貿合作的政策法規，為閩臺生態經濟的發展提供了制度保障。然而，臺創園在實際運行過程中，還涉及到很多跟市情、縣情密切相關的問題需要政策的支持，因此，市縣兩級政府也需制定出有針對性的政策：第一，不斷提高政策制定的科學性，清流臺創園管委會每年總結工作的同時，也會規劃次年工作，這其中就有對臺創園未來發展規劃的決策，部分甚至是重大決策，這樣的決策往往會形成相應的政策，因此，這一職能的履行應嚴格按照十八屆四中全會確定的重大行政決策的法定程序進行，尤其應積極邀請相關領域的權威專家參與其中。第二，充分發揮生態補償機制在實踐中的作用。生態經濟的發展既需要優質的生態作為保障，又需要在生態資源轉化為經濟效益的同時做好生態保護，因此，臺創園在發展過程中，應充分發揮生態補償機制的作用，按照“誰污染、誰治理、誰受益”的原則，明確補償主體與對象，量化補償標準和考核指標，[12]防止本地和周邊縣、市相關產業以及本園區養殖、種植業的發展對生態環境造成破壞，以此完善閩臺生態經濟的政策體系。

（四）完善政府績效考核，加強生態環境保護監管

隨著上個世紀70年代末80年代初新公共管理運動的興起，私營部門按業績考核、進而獎懲制度被引入公共部門，政府績效管理逐漸成型，促進了政府職能的轉變和政府履職效率的提高。生態經濟的發展同樣需要政府績效考核，以此保證政府在實現GDP增長的同時，高度重視生態環境的保護。生態經濟的發展是將生態優勢轉化為經濟效益，因此，應將生態環境保護監管和嚴格監管企業市場行為及社會責任兩方面內容同時列入政府相關部門績效考核中：第一，將生態環境監管列入臺創園管委會績效考核的內容中，充分發揮臺創園管委會的監管作用，借鑒國內外，尤其是其他臺創園有關生態績效考核的做法，如汕頭潮南臺創園在生態績效考核上，除進行自評外，還邀請權威專家對其開展第三方評價，以此高效監督園內企業履行生態責任，同時還應確定嚴格獎懲制度，用以輔助管委會監管職能的履行。第二，將對臺創園內臺資企業的監管列入環保、發改、工商等部門績效考核的內容中，充分發揮其他政府部門的監管作用，促進完善的政府監管體系的形成。

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