政府間財政關系的德國經驗借鑒

柯勰

摘要：政府間財政關系一直是我國財稅體制改革的重點之一。德國經濟被稱為社會市場經濟，與我國經濟體制具有一定相似性，其政府間財政關系對我國正確處理中央和地方財政關系有一定借鑒意義。鑒于此，本文從政府間事權劃分、財權劃分、轉移支付三個維度，梳理了德國當前的政府間財政關系。德國政府間財權和事權的合理劃分，以及兼顧公平性與激勵性的轉移支付制度等財政體制設計，值得我國借鑒與學習。

關鍵詞：政府間財政關系;德國;經驗借鑒

一、引言

一直以來，政府間財政關系是我國財稅體制改革的重點之一。2013年十八屆三中全會提出了三大財稅體制改革任務，其中之一便是“建立事權和支出責任相適應的制度”，這即要求建立科學規范的政府間財政關系。2014年中共中央政治局會議審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，進一步明確了調整中央和地方政府財政關系的改革時間表，并要求于2020年基本建立起現代財政制度。

與此同時，眾多發達國家的財政制度已經歷上百年的發展和考驗，可為我國下一步調整政府間財政關系提供寶貴的經驗教訓。在發達國家中，德國的經濟體制被稱為社會市場經濟體制（胡莊君，1994;賈康、王桂娟，2016），既符合市場運作規則，也在一定程度上體現了政府干預，與我國經濟體制有一定的相似性。而財政制度又是德國經濟體制的一個重要組成部分。故而，相較于其他發達國家，對德國政府間財政關系進行研究更有助于拓寬我國財政體制改革的思路，從而實現“它山之石，可以攻玉”。有鑒于此，本文針對德國政府間財政關系進行概括性梳理和研究，以期為我國下一步調整中央和地方政府間財政關系，建立事權和支出責任相適應的制度提供一些可用的經驗借鑒和政策建議。

二、德國政府間財政關系

（一）行政管理架構

行政管理架構是一國各級政府之間財政關系的基礎，也是分析一國政府間財政關系的前提。德國作為聯邦制國家，實行的是聯邦政府、州政府、地方政府三級管理的行政架構。聯邦政府與州政府相對獨立。雖然州政府是聯邦政府的下一級政府，但州政府具有高度的獨立性。聯邦法律需落實到相應的州法律才能在州內執行。州以下的地方行政單位分為政府專區、市、縣和鎮等。但具體到每個州設立的地方行政單位并不相同，下文中統稱為地方政府。

在三級相對獨立的行政體制下，德國的財政體系也由相應的三個層次組成：聯邦、州、地方。根據德國《基本法》，三級政府需各自負責本級政府的財政收支平衡，各級有各級財政預算。同時，德國各級政府之間事權、財權劃分明確，每年各級政府根據自己的事權對所承擔的公共事務做出財政支出預算。因此，財政獨立性和自主性是德國政府間財政關系的根本特點。

（二）政府間事權劃分

德國聯邦政府事權包含廣泛，不僅僅涉及關系整個國家利益的公共事務。聯邦政府事權主要有國家安全與防衛、外交、基本社會保障、基礎性科研項目資助、聯邦政府負責的交通運輸基礎設施建設、跨國經濟合作、農業補貼、聯邦本級政府行政性支出等。其中像高等教育基礎設施建設、海洋保護、促進科研等外溢性極強的項目經常是聯邦與州共同規劃和出資。

德國州政府事權按德國《基本法》規定，只要沒有明文規定由聯邦完成的國家任務，州政府均有義務完成。但實際上州政府事權并沒有要比聯邦政府多出很多。州政府事權主要包括部分社會保障、高等教育、中等教育、文化體育事業、衛生防疫與環境衛生、住房保障、州級公路建設與維護、河湖海岸養護與管理、州級政府機構行政事務與管理、聯邦政府委托的基建項目等（朱秋霞，2005）。

德國地方政府事權則相對較多，主要由于地方自治在德國有悠久的傳統，地方市鎮往往自己負責所轄區域的公共事務，并建設和維護當地的公共基礎設施、公共服務設施。因此，地方市鎮政府事權主要包含區域內治安保護、社會救濟與社會援助、幼兒園與小學教育、地級市公路建設、區域內公共交通網絡建設與運營、公用事業與發展、社區服務、地方一級政府機構行政事務與管理、聯邦和州政府委托的相關事項等。

事權劃分決定了財政支出范圍，德國各級政府財政支出范圍也十分明確。盡管德國的行政體制帶來了各級政府之間的精確分工，但依然會存在一些需共同承擔的公共任務。德國《基本法》規定，在某些情況下，三級政府需公共承擔一些經濟建設和協調區域發展的任務。各級政府的承擔比例依據相關規定和實際需要確定。一般而言，針對大型跨區域經濟建設項目，聯邦政府承擔60%支出責任，州政府和地方政府共同承擔40%支出責任。針對一般的共同承擔的基建項目，聯邦政府和州政府各分擔50%（賈康、王桂娟，2016）。從近年數據來看，德國各級政府的支出占比非常穩定.并且聯邦政府和州政府承擔的財政支出規模差別不大（見表1）。聯邦政府每年承擔的財政支出占比大約38%，州政府每年承擔的財政支出占比大約38%，地方政府每年承擔的財政支出占比大約24%。

（三）政府間財權劃分

與我國一樣，德國采用稅收分權體制，并依據稅種將稅收收入在聯邦、州以及地方之間進行分配。根據德國《基本法》，德國的稅收分為共享稅和專項稅。共享稅按比例在三級政府間分配，專項稅則由單一層級政府獨享。

共享稅包括公司所得稅、個人所得稅、增值稅、利息稅和清償債務及出售轉讓（財產等）稅費。根據稅種不同，聯邦與州、地方政府享有不同的分配比例。例如公司所得稅中50%歸聯邦政府多的，50%歸州政府所得，地方政府沒有;而個人所得稅則由三級政府共享，聯邦政府享42.5%，州政府享42.5%，地方政府享15%。無論哪種共享稅，聯邦政府均至少占據最大比例。同時，聯邦政府每隔3-5年就會依據各級政府的財稅能力、總體經濟景氣形勢對分配比例做出調整，不是長期固定不變。這種稅收分成的動態平衡機制值得我國學習。

專項稅又分為聯邦專項稅、州專項稅以及地方專項稅。根據德國財政部公布的信息，各專項稅的具體劃分為：聯邦專項稅包括能源稅、電稅、煙草稅、咖啡稅、燒酒紅酒稅、保險稅、大型運輸卡車稅、團結統一稅;州專項稅包括遺產贈與稅、土地購置稅、啤酒稅、賭馬彩票稅、賭場稅、消防保護稅;地方專項稅包括營業許可稅、工商稅、土地稅、娛樂稅、養犬稅、第二居所稅、自動賭博游戲機稅、飲料稅。盡管并非所有專項稅種立法權在州和地方政府手中，但專項稅的開征以及稅率的高低由各級政府自行決定，使得在實際情況中各地施行的具體專項稅種和稅率都有所不同。這主要是考慮到各地區不同的人口、地理和經濟發展狀況，為了一定程度上彌補各地區的發展不均衡狀況。

在稅收立法方面，德國施行的是競爭立法權機制。根據德國《基本法》，聯邦政府獨享關稅立法權。但其他稅種立法權則為聯邦政府和州政府共享，被稱為競爭立法權體制。這意味著在競爭立法權范圍內，只要聯邦有立法權，各州也享有立法權。對地方政府而言，消費稅大類下的稅種，如果各州有相應的立法權，則該立法權可以部分轉移至地方政府。德國聯邦以下政府也有一定程度立法權，這與我國大為不同。

從財政收入總體劃分來看，德國各級政府之間收入劃分比較均衡（見表2）且與支出劃分的匹配程度很高（見表1、表2）。在2011-2016年間，聯邦政府與州政府的財政收入占比幾乎年年相同，聯邦政府甚至略低于州政府。地方政府每年約有25%的財政收入，相比聯邦和州政府其財力也并不弱。考慮州與地方加總的地方總體財政收入每年高達64%，遠遠高于我國地方政府財政收入占比水平。且結合表1來看，各級財政收入和財政支出占比之間是相匹配的，幾乎沒有偏離，充分說明德國建立了一種事權與支出責任相匹配的制度。德國財政體制的這一優點恰恰是我國現行財政體制亟需改進的地方。

（四）政府間轉移支付

由前述分析可知，在德國現行財政體制下，各級政府之間財權與事權相互匹配。此外，德國各州財政收入趨同，各地區居民享受基本相同的公共設施和服務。但這樣的理想狀態并不是與生俱來的，其背后是德國依靠先進的政府間轉移支付制度將財政收入在各級政府間以及各地區間進行再次分配，從而實現政府間的橫向財政平衡以及縱向財政平衡（Bundesministerium der Finanzen，2008）。德國轉移支付制度采用橫向與縱向相結合的方式，以縱向轉移為主，橫向轉移為輔。具體來說，橫向轉移支付指州際轉移支付，縱向轉移支付指聯邦補充撥款。德國的縱向轉移支付額一直遠大于橫向轉移支付額，前者基本上是后者的兩倍左右，這種情況在德國2005年財政體制改革前后始終存在（葛乃旭，宋靜，2013）。

1.州際轉移支付

州際轉移支付是一種橫向轉移支付，是財力較強的州對財力較弱的州進行的橫向財政撥款。德國政府進行州際轉移支付的目的有兩方面：一是彌補各州人均財政能力和財政需要之間的缺口;二是維持各州所需承擔的財政責任。因此，州際轉移支付額度的計算是基于人均財政能力及財政需要，并且會在平衡財政實力的前提下，將各州之間的收入差距保持在適當范圍之內。

各州財政能力通過財政能力指數（財政能力指數二州稅收入+地方稅收收入x50%）。由于各州的特殊情況所帶來的正外部性，德國政府在日算各州財政能力時進行了一定程度減免。例如，梅克倫堡、下薩克森、不來梅以及漢堡由于其州內港口營運的所帶來的正外部性，其稅收能力在計算時被人為減少若干億馬克。

各州財政需求通過財政需求指數度量（財政需求指數二全國人均州稅收收入x該州人口數量+全國人均地方稅收收Ax該州人口數量）。在原則上，各州居民的財政需求應該被假設是相同的。但是在實際中，發達地區與欠發達地區的財政需求必然不同，人口稀疏地區與人口密集地區的財政需求也必然不同。因此，在對財政需求的度量上，德國政府也會根據各州實際情況對人口權重進行調整修正以貼近于實際情況。比如，柏林、不萊梅、漢堡三個州級直轄市的居民財政需求較高，在州級平衡時人口數量按實際數量的135%計算;勃蘭登堡、梅前州、薩安州等人口密度很低的州，人口數量略微虛增，按102%-105%計算。

基于財政能力指數以及財政需求指數之間的差距，德國聯邦政府決定弱財力州所能獲得的橫向轉移支付金額。在實際過程中，德國政府采用線性累進的方法來日算財力較弱州所接受的均衡支付以及財力較強州所進行的均衡撥款，并使得各州差距平均縮小到適當的比例范圍內。通過這種州際轉移支付制度，財力較強州人均財力的平均水平從110-120%降至104%-106.5%，財力較弱州人均財力的平均水平從70%-90%增至91%-96%。

此外，德國州際轉移支付制度還包含一種激勵機制，以維持財力較強州的稅收積極性。每一年在計算各州財政能力指數時，如果一州稅收收入增加額超過平均水平，則增加額部分扣除12%，不計入該州財政能力指數。這種機制意味著財力較強州的部分稅收增加額會被保留在本州進行使用，從而達到維持甚至提高財力較強州的財政收入積極性的目的。

2.聯邦補充撥款

聯邦補充撥款是指聯邦政府對財力較弱州的財政撥款，是一種縱向轉移支付，也是對州際財政平衡的一種補充。聯邦補充撥款分為一般性聯邦補充撥款和特殊需要聯邦補充撥款。這種分類方式與我國中央政府轉移支付的分類十分相似。

一般性聯邦補充撥款指，當一州在接受州際轉移支付后其人均財力仍然低于全國平均水平的99.5%時，聯邦政府針對該州就低于限額部分的77.5%所進行的補充撥款。此種補充撥款沒有具體用途上的規定，允許州政府自由分配使用，以滿足州政府的一般性財政需求。與州際轉移支付不同的是，此種補充撥款是一次性定額轉移支付。根據實際運行效果，若在州際轉移支付之前，一州人均財力水平僅為全國平均水平的70%-90%，那么在進行州際轉移支付和一般性聯邦補充撥款后就可以達到平均水平的97.5%-98.5%。由此可知，一般性聯邦補充撥款明顯地縮小了各州之間的財力不平等程度。

特殊需要聯邦補充撥款指，針對財力薄弱州的特定財政支出需要的聯邦補充撥款。這類補充撥款必須用于聯邦政府制定的領域使用，主要包括三個方面：（1）彌補兩德分裂所造成的地區間財力差距。德國聯邦政府在2005-2019年間給原東德各州（包含柏林）提供特殊需要聯邦補充撥款，以補償基礎設施帶來的特殊負擔，并彌補其低于全國平均水平的薄弱財力;（2）平衡地區之間因結構性失業引起的社會保障負擔。德國存在地區結構性失業，這種失業情況一方面給東德地區直接造成財政負擔，另一方面其引發的失業救濟和社會救濟也大大增加了東德地區政府開支。為了減輕東德地區財政負擔，實現地區間財力的再平衡，聯邦政府給予原東德各州（不包含柏林）聯邦補充撥款;（3）減輕部分地區的行政管理費用負擔。因為一些特殊原因，部分州的行政管理費會超過全國平均水平，德國聯邦政府會通過特殊需要聯邦補充撥款給予財政支持。

三、經驗借鑒

從實際情況來看，我國地方政府事權與支出責任長期不匹配，轉移支付制度的均等化效果欠佳（葛乃旭、宋靜，2013）。相比之下，德國各級政府財權與事權的匹配程度較高，且轉移支付制度十分完善，對我國財政體制改革有一定借鑒意義。因此，基于前文中對德國政府間財政關系的梳理和分析，結合我國基本國情.本文認為德國財政體制至少可為我國下一步理順政府間財政關系提供以下兩點經驗借鑒。

一是合理劃分事權，建立起事權與支出責任相匹配的財政制度。德國政府對政府間財力與事權進行了科學合理的劃分，同時也通過立法途徑來“公式化”公共物品受益各方的支出責任，從而對共同事權對應的支出責任進行了清晰界定。我國是單一制國家，中央決策、地方執行是治理結構的基本特征。因而，我國事權劃分必須反映中央決策、地方執行條件下的“財政共治”特征，即中央政府和地方政府的獨立事權都相對較少，而中央政府和地方政府之間的共同事權較多。在這這種情況下，我國可以借鑒德國政府“公式化”公共品收益各方支出責任的實踐經驗，合理確定共同事權以及相應支出責任的政府間分配。在具體操作層面，我國可以在廣泛調研的基礎上逐項梳理基本公共服務事權要素，清單式列舉中央、地方政府的共同事權，并決定相應的支出責任。

二是完善轉移支付制度，追求適度的均等化，搭配合理的激勵機制。德國轉移支付制度既實現了地區間財力的適度均等化，也內嵌了稅收激勵機制，是兼具公平和效率的長效機制。結合德國相關經驗，本文認為我國現行轉移支付制度的改進應從兩方面著手。首先，確定合適的轉移支付均等化目標。經濟政策往往需要權衡公平與效率，我國作為發展中國家效率應當排在首位，在利用轉移支付制度適當保證地區間財力相對平衡的同時，更要保護發達地區發展本地經濟的積極性。財力均等化程度不能太高，不能讓落后地區產生過多的依賴性。其次，引入合理的激勵機制。轉移支付制度中加入激勵機制，讓地方政府實現自己多征多用，保護地方政府利益，進而刺激地方政府適度擴大稅源，間接達到促進當地經濟發展的目的。

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