村級負債成因及其化解對策

洪麗麗 李振航

摘要：本文利用浙江省平陽縣、德清縣、海寧市、海鹽縣、磐安縣5個縣（市）132個抽樣村2005年至2017年村級負債相關調查數據，重點探究村級負債現狀、形成原因及化解對策。研究表明：村級負債仍舊沉重，呈現集聚性結構特點，亟待解決。本文試圖從集體經濟實力、村級經營管理機制、財務管理、財政轉移支付機制四方面探討村及負債問題的原因，并提出了相應的化解對策。

關鍵詞：村級負債;村集體經濟;財政轉移支付

一、引言

《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》提出，從2017年起力爭用3年時間基本完成集體資產清產核資工作。清產核資中重要一環是對村級債權債務的清理，尤其是對村級負債的化解。農村稅費改革特別是2005年以來，各地紛紛探索化解村級負債的途徑，但收效甚微，村級負債仍表現出普遍性、多樣性和遞增趨勢。因此分析研究村級負債形成原因及化解對策，具有重要的理論和現實意義。

國內專家學者在村級負債形成原因的研究上，主要在政府體制和村級自身發展兩方面。第一，政府體制方面。大部分專家學者認為壓力型體制或者說自上而下的政策和制度催生了村級負債[1][2][3]。不少學者指出分稅制下財權層層上收，各級政府不斷向下轉移壓力，帶來財權與事權不盡匹配，轉移支付缺乏規范化管理，[4][5][6]“尋租”行為導致難以獲得充足的轉移支付資金[7]。鄉村債務與農民負擔緊密相關，分稅制改革及其配套制度尚待完善[8][9][10]。第二，村級自身發展方面。部分學者指出鄉村存在機構龐大、財務運作的隨意性、財務管理監督失控等問題[11][12]。而村集體經濟實力弱是村級負債的重要原因[1][13][14]。在村級負債化解的研究問題上，專家學者提出加強村級負債管理[11][15][16]、確定債務合理的存量范圍[17]、改革與完善財政體制[2][9][18][19]、增強經濟實力[10][20]、利用滾動負債模型建立“借新債——發展經濟——還債”模式[21]等化解措施。可以說，已有的研究為分析村級負債形成原因與化解方法提供了重要參考，但結合較為詳細的村級實地調研數據，分析村級負債問題的研究較少。為此，本文選擇了浙江省的平陽縣、德清縣、海寧市、海鹽縣、磐安縣五個縣（市）村集體負債情況，抽取10%共132個村進行典型研究。其中，平陽縣60個村，德清縣15個村，海寧市18個村，海鹽縣9個村，磐安縣30個村。并在實地調查基礎上分析當前村級負債成因，探索化解對策。

二、村級負債現狀

（一）村均負債高，大部分村負債沉重

從村級負債現狀即從2016年的年度數據來看，132個樣本村無一例外受到負債影響。據調查，132個村2016年負債總額52465.65萬元，村均負債397.47萬元，資產負債率達55%。五個縣（市）大部分抽樣村的村級負債在100萬元以上;132個樣本村中，負債在10萬元以下的14個村，占10.61%;10-50萬元的16個村，占12.12%;50-100萬元的24個村，占18.18%;100-500萬元以上的55個村，占41.67%;500萬以上的23個村，占17.42%;100萬元以上的抽樣村共有78個村，占59.09%。各個縣（市）在100萬元以上的分段中，抽樣村數也都是最多的（如下表1所示）。可見，大部分村負債在100萬元以上。沉重的村級負債仍是一個嚴峻的問題。

（二）負債逐年增加，以長期負債為主

從形成負債的四個歷史時期來看，產生負債的數量迥異。2005年以前和2005-2010年形成的負債較少，分別僅占負債總額的1.58%和5.93%;2011-2016年最多，為40533.96萬元，占負債總額的77.26%;2016年至2017年次多，為7989.42萬元，占15.23%（如下表2所示）。132個樣本村中，磐安縣68.60%、海鹽縣91.14%、德清縣70.53%、海寧市54.93%、平陽縣87.60%的村級負債均在2011-2016年間形成。此外，村級負債呈現逐年增加的趨勢。總體來看，稅費改革后在各級政府的支持引導下，不少地方出臺了化解村級負債的相關政策，鼓勵多途徑化解舊債，一段時期內債務總體平穩;但2011年后，多方面新債持續增加，特別是負債償還期拉長，導致化解難度增高，借貸利息加重。樣本村負債償還期1年內的10329.38萬元，占19.69%：償還期1-5年最多，為33214.75萬元，占負債總額的63.31%;償還期5年以上的8921.53萬元，占17.00%。132個樣本村中，磐安縣63.15%、海鹽縣71.65%、德清縣76.16%、海寧市53.59%、平陽縣64.41%的村級負債均需在今后1-5年內償還。

（三）負債來源多樣，欠款呈主要形式

海鹽縣抽樣村69.11%的負債來源于有息貸款，19.25%的負債來源于欠款，11.64%的負債來源于無息貸款;其中96.48%有息貸款是從銀行獲得。其他四縣（市）的負債來源總數量從大到小排列依次為欠款、有息貸款和無息借款。其中欠款總額為35375.43萬元，占到樣本村負債總額的67.43%;有息貸款13510.07萬元，占25.75%：無息借款3580.15萬元，占6.82%;有息貸款因經濟發展水平不同而有不同表現，五個縣市中欠發達地區（平陽縣、磐安縣）村一級的有息債務主要是向單位和個人借款居多，利率相對較高;一般和較為發達地區（海鹽縣、德清縣和海寧市）有息債務主要是向銀行貸款居多，財務成本相對較低（如下表3所示）。進一步調查發現，村級負債中欠款已成主要形式，是近年來村一級超越自身實力，開展基礎設施和公益事業建設，村集體拖欠工程隊款項較多，此類債務多屬于非標準契約債務，實為工程隊或包工頭（建設工人）墊支.這種無息墊付的債務形式極易引起農村社會群體性事件。

（四）村級償債能力弱，財務風險大

從經濟學角度講，適當的負債有利于補充村級集體自身資金不足，提高資產利用效率，對于產生經濟效益明顯的長期項目是可行且有必要的，關鍵看負債規模和償還能力，但目前村級償債能力如集體經常性收入情況不容樂觀。村資產負債率與村集體經常性收入呈一定的負相關關系。132個抽樣村中，資產負債率超過100%的村數占各縣市樣本村數的比率從高到低為德清縣、海鹽縣、海寧市、磐安縣、平陽縣，分別為0，11.11%，11.11%，56.67%，41.67%。可以看出，經濟發展狀況一般和較為發達的縣市（海鹽縣、德清縣和海寧市）村集體資不抵債情況相對較輕;而欠發達地區（平陽縣、磐安縣）近一半的抽樣村出現資不抵債的情況。此外，2016年樣本村村均集體經常性收入為47.19萬元，村均負債為村均收入的8.42倍。如果算上村均債權，則負債為收入與債權之和的2.87倍（如下表4所示）。近年來，村級社會福利和管理費用等支出呈剛性增長，樣本村全部收入用于還債尚需9年左右，僅靠村集體自身收入根本不可能還清負債。

（五）村級負債結構呈集聚性

樣本村負債均呈現出向某些時段、某些領域集聚的特征。首先，負債結構在公益事業性事業建設方面呈現明顯的集聚性。2016年底52465.65萬元總負債中，739.27萬元用于村級組織運轉，5972.26萬元用于公共基礎設施建設，6989.46萬元用于集體經營，8985.90萬元用于美麗鄉村建設，29778.76萬元為其他應付未付款（如下表5所示）。公共基礎設施建設和美麗鄉村建設兩部分合計14958.16萬元，達總負債28.51%其次，負債支出逐漸集聚在近幾年。特別是公共基礎設施建設和美麗鄉村建設的負債，形成時間主要集中在2014年一2016年之間。

三、村級負債成因分析

（一）村集體經濟實力不充足

近年來，美麗鄉村建設持續推進，農村基礎設施條件明顯改善，也帶來村級公益性事業建設的資金需求急劇加大等問題，不少村經濟基礎薄弱，并沒有充足的財力承擔配套建設資金，而財政轉移支付并不足以支持全部建設資金，部分資金缺口只能通過村級自身籌資獲得，這就造成了沉重的負債壓力。如2016年磐安縣363個行政村負債合計34186.80萬元，其中興辦公益性事業負債高達18229.65萬元，僅此項村均負債50.22萬元;公益性事業建設的主要四方面，即義務教育、道路建設、興修水電設施、衛生文化設施中道路建設將近占公益性事業負債總額的一半比重，達8443.23萬元。而2016年磐安縣20個抽樣行政村的村均收入僅12.69萬元。平陽縣村級負債增速最快出現在2009年，比2008年激增23倍，其原因是村集體為發展集體經濟，大量投資建造廠房等經營性物業，但村集體可用貨幣資產少，只能通過向銀行貸款。

（二）村級經營管理機制不完善

首先，基層民主政治建設仍然處于初級發展階段。部分村在村務公開、民主理財的工作上仍存在民主參與機會不多，村民民主參與意識不強，參與途徑不暢通等問題，村級民主管理、民主決策、民主監督機制仍不夠完善，基層民主政治建設發展緩慢，仍然處于初級發展階段。其次，村集體經營方式落后。村領導班子成員學歷普遍較低，多為初中學歷，科學文化水平有限，重視村級日常事務的處理，忽視農村進一步的規劃發展，思想守舊，難以領悟并接受科學創新的管理思想，領導方式缺乏前瞻性與創新性。不論是欠發達地區還是發達地區都存在經營性負債較高比重的情況。如海寧市18個樣本村集體經營造成的負債總額高達3472.65萬元，占到用途劃分中的最大比例。而對于村級負債問題，不少村并未積極探索有效的化解之策，只等待上級政府出面解決。少數村講派頭、比排場，相互攀比;一些村超越自身能力負債發放村干部補貼，舉債搞村內福利，舉債分紅，這種“人不敷出、收不抵支”，無疑加重了村級負債。此外，農村集體經濟組織管理錯位。目前村級組織機關化現象嚴重，村干部的性質與功能發生變化，主要工作從村內群眾工作轉移到完成上級政府交辦的工作，村干部雖然由村民選出，但更多的是對上級政府負責，主職干部報酬由財政統一負擔，村級債務也就失去了“守門員”。農村集體經濟組織這種管理上的錯位是導致村級負債的一個不可忽視的因素。

（三）村級財務管理制度不健全

首先，村級會計人員業務素質低。大部分村的村級財會人員以及會計委托代理機構選定仍較為草率，會計業務水平較低，普遍存在會計核算不規范、會計檔案不健全、會計人員交接手續不完善等情況，易出現財務收支不清、賬物不符等違紀舞弊問題。其次，上級政府對村級財務監管力度不夠。地方政府特別是縣級政府與鄉鎮政府對村級財務核算與審計工作過于簡單隨意，不夠重視對村級財務的監管工作。縣級與鄉鎮政府對村級財務的大部分核算與審計工作多依據村一級會計部門匯總上報或過度依賴村級會計委托代理機構，對村級財務及其代理機構的審計監管力度不夠。此外，民主理財尚存在缺陷。村級民主理財管理人員多為村民選舉產生，更多考慮當選人的威望與可信度，而輕視其受教育程度、專業化培訓、年齡等情況，村民選舉也易存在私下拉票、內部選定等問題，容易造成民主理財流于形式;而部分農村在建立民主理財小組后并未明確理財小組負責的工作內容，村級財務公開未實現賬目分類及細化，且忽視了群眾監督的作用，造成民主理財工作可操作性較低，難以落到實處。

（四）財政轉移支付機制不匹配

一方面，財權與事權不對等。132個抽樣村的負債結構在公益事業性建設方面呈現明顯的集聚性。公共基礎設施建設和美麗鄉村建設都是政府應該提供的公共產品和服務，應當屬于公共財政支出的范圍，而實際上，雖然村級組織作為農村各項事務的直接組織者，承擔了大量的政府事權，諸如黨建、民生、低保、醫保、綜治維穩、計劃生育、征地拆遷、防汛抗旱等，因財政轉移支付不足或未建立相應的增長機制，造成的資金缺額都由集體經濟負責。如磐安縣方前鎮下村村只是一個100戶295人的小村，但在2015-2016年間，秀美鄉村項目負債達433.88萬元，旅游特色村項目及其他負債41.16萬元，原來上級答應建設項目給予的補助至今未到賬;海寧市18個樣本村美麗鄉村建設、農村生活污水治理、文化禮堂建設等公益事業投入巨大，財政只給少量補助，主要依靠村集體投入，形成的負債高達2039.91萬元，村均113.33萬元;平陽縣村均收入只有23萬元，但每年僅支出五保戶供養、困難戶補助、老年人及老黨員補助、醫療保險補助合計就達4萬多元。另一方面，一事一議財政獎補政策有待改善。項目應以不增加農民負擔、不產生新的負債、不搞半拉子工程為前提，但在現實中難以實現。部分村為獲得財政獎補，不顧自身實力和村民真實需求，盲目申報項目;而籌資籌勞有上限，按上限標準難以完成項目建設，工程超支直接導致要么村民自愿捐資彌補超額，要么工程超支部分通過工程墊資、民間借貸方式彌補。132個抽樣村的實地調查中，其他應付款造成的負債占負債總額56.8%，這中間絕大部分都是工程墊資款，而資金一時難以到位，極易引起農村社會群體性事件，影響基層組織的穩定秩序。

四、村級負債的化解對策與建議

目前，村級負債化解進程遠低于預期，化債任務十分艱巨，必須深刻認識到村級負債存在的風險，給予村級負債足夠的重視，通過科學有效的方式化解村級負債。

（一）發展壯大村集體經濟

大力發展壯大集體經濟是消除村級負債的根本出路，村級集體經濟組織要從實際出發，合理利用資源，增強自身造血功能。第一，提供服務增收。村集體經濟組織可以參與農業和農村社會化服務，牽頭組建農民專業合作社、勞務隊等服務組織，提供農業托管等生產性服務項目和鎮村綠化管護、道路河道保潔等社區服務項目，實現服務增收。第二，盤活資產經營。開展土地規模流轉，引入現代農業項目，通過參股實體經濟項目、人股建設項目等方式實現村級集體資本經營增值;或結合“美麗鄉村”建設，因地制宜推進休閑觀光農業、創意農業、養生農業等新型農業業態。第三，抱團聯合發展。克服村級經濟實力不均、區位條件差異明顯、要素資源日益緊缺等固有“頑疾”，建立“飛地抱團”，由縣域統籌、跨鎮發展，鼓勵村將低效土地進行整治復墾，騰出用地指標，異地“飛”到規劃工業園區、經濟開發區等優勢地段抱團發展物業經濟，實現從“村內經營到村外、粗放經營到集約、分散經營到集中”三大轉變，創新發展村級經濟的新渠道。

（二）規范村級財務管理系統

一方面，落實會計委托代理制。會計委托代理制較好地解決了農村財務管理混亂、集體資產流失等問題，能有效監督并控制村級債務新增。上級政府應加強對代理機構及其從事代理業務情況的指導、監督和管理，加大審計力度，定期對代理機構及村集體財務進行專項審計、交叉審計，及時了解村級財務運轉情況，同時給予會計代理機構和村級會計部門工作人員更多培訓，提高其業務水平。另一方面，還應進一步健全村級財務管理制度體系。對村級賬目和資金實行全程信息化監控，分村設立債權債務臺帳并實行動態管理機制。全面建立村級集體“三資”管理風險評估預警示機制并納入信息化管理系統，杜絕賬外負債和無能力償還舉債，對苗頭性問題做到早發現、早提醒、早糾正。村級要進一步規范財務預決算、資產管理、票據管理、檔案管理、債權債務管理、非生產性開支、民主理財、財務公開、責任追究等制度，重點健全和完善“收入收繳制度”、“支出管理制度”。

（三）完善負債管理機制

1.有序清查債權債務。開展村級債權債務清查，是制止新債、化解舊債的基礎環節。在堅持“摸清底數、公開公平、規范操作、分類處置”的原則下，區分輕重緩急，先易后難，逐步化解村級負債。當下要把握好中央部署開展農村集體資產清產核資的有利時機，把清查村級債權債務作為集體資產清產核資的重要內容推進，從總賬人手，依據賬表和客觀事實，結合歷年集體經濟審計成果，先賬內后賬外，逐筆核實。要建立健全村級集體債權債務臺賬管理制度，按類別整理歸檔，納入農村集體資產信息化管理平臺，作為清收債權、化解負債的依據。同時，按照“一村一策、一債多策”的辦法，根據實際情況，制定村級負債化解的目標、計劃和措施。

2.公益事業建設與美麗經濟同步。公益事業負債形成的資產不帶來經營性收入，因此在項目選擇時，不能不顧財力盲目鋪攤子、上項目，要量力而行、長久打算，充分考慮投資周期、自身實力等因素發展。項目建成后更要注重發揮實效，找準公益事業特別是美麗鄉村建設和集體增收化債之間的最佳平衡點，注重建設公益事業建設與發展美麗經濟同步，推進美麗鄉村等公益建設、管理、經營一體化，在公益事業建設的提擋升級中拓展集體經濟發展空間，利用村自身優勢資源，通過發展鄉村休閑旅游、扶持農村合作經濟組織、促進農業產供銷一體化、創新農業循環經濟、招商引資股權制等方式，真正實現綠水青山就是金山銀山。

3.建立新債責任追究和舊債化解激勵機制。一方面要建立完善村干部離任審計和責任追究制度。村干部離任，必須接受經濟責任審計，按照“誰借款，準償還”的原則對其在任期內所做的決策及其形成的后果負連帶責任，避免決策上的盲目性和隨意性給村集體帶來不必要的負擔。另一方面要探索建立村級負債化解考核激勵辦法，探索建立村干部績效考核與化解村級負債掛鉤機制，激發工作熱情。

（四）調整財政轉移支付結構

一是加大對農村的財力性轉移支付力度，進一步完善財政轉移支付增長機制，適時調整一事一議獎補政策，逐步取消農民籌資部分，為村級負債化解提供適當支持，防止負債規模擴大。二是逐步增加一般性轉移支付規模，完善均衡性轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金等一般性轉移支付的資金管理;同時優化專項轉移支付內部結構，加大對社會保障、公共基礎設施建設、農林水電等重點民生領域的投入力度。三是調節區域間的橫向失衡，協調好發達地區與欠發達地區地方政府間的利益關系，縮小地區經濟差距，適當給予欠發達地區和基層政府傾斜支持，保證各地能夠提供基本的公共服務，實現相對的均等化。

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