實踐視角下企業境外建設項目檔案管理的對策與建議

李晶偉 王寧

[摘要]境外建設項目檔案是中國境外企業解決國際糾紛爭端、維護自身合法權益的法律憑證，是促進企業提質增效、合規控制不可或缺的基礎性工具，是確保企業科學決策、國有資產保值增值的知識資產。論文基于境外檔案管理理論和調研數據，指出實踐視角下企業境外建設項目檔案管理的重點與難點在于如何建立權責明確、管控有力的檔案管理機構，全系統、成體系的檔案管理制度，檔案移交國內的關鍵節點與移交范圍，統一的檔案管理平臺，并據此提出企業境外建設項目檔案管理七大對策與建議。

[關鍵詞]建設項目檔案境外檔案檔案管理雙重遵從

[分類號]G275.9

Countermeasures and Suggestions on Overseas Construction Project Archive Management from the Perspective of Practice

Li Jingwei1， Wang Ning2

（1.China Ship Research and Development Academy，Beijing，100101；

2.School of Information Resource Management， Renmin University of China， Beijing， 100872）

Abstract： The overseas construction projects archives are legal certificate for foreign enterprises of China to resolve international disputes and safeguard their legitimate rights and interests. They are essential tools to promote quality improvement and compliance control， scientific decision-making and state-owned assets.They are also precious value assets that preserve and increase corporate assets’value. Based on the theory and research data of overseas archives management， the paper points out that the key and difficult of the management of overseas construction projects archives from the perspective of practice lie in how to establish a clear and effective archives management organization with clear powers and responsibilities， a system-wide archives management system， key nodes and scope of archives transfer in China， and a unified archives management platform. Based on this， seven countermeasures and suggestions for archives management of enterprises’ overseas construction projects are put forward.

Keywords： Construction Project Archive； Overseas Archives； Archives Management； Double Compliance

1引言

近年來我國積極實施“走出去”“一帶一路”等重大戰略，中國企業紛紛走出國門。截至2016年末，中國境內投資者設立對外投資企業3.72萬家，境外企業資產總額達5萬億美元，其中制造業、房地產行業、建筑業、采礦業、水利公共基礎設施等建設項目投資金額占比高達28%[1]。隨著國際競爭日益激烈、貿易摩擦持續升級、行業標準日趨苛刻，如何保證境外建設項目合法合規、保障國有資產增值保值、維護國家安全利益成為中國境外企業亟須正視的問題。中興事件就是企業違規的典型案例，中國商務部明確表態：“中方一貫要求中國企業在海外經營過程中，遵守東道國的法律政策，合法合規開展經營”[2]。

境外建設項目檔案[3]是境外建設項目過程中形成的原始記錄，憑借其獨特的可追溯性和法律效力，是中國境外企業提質增效、合規控制不可或缺的基礎性工具，是維護自身權益、法規遵從的自證書，是促進國有資產保值增值、企業科學決策的珍貴知識資產。做好境外建設項目檔案管理工作，能有效規避境外企業經營管理風險。然而對于企業而言，由于境外建設項目涉及主體廣泛復雜（對外涉及當地政府、建設方、承包方、設計方、施工方、監理方等，對內涉及財務部、項目部、人事部等），面臨著復雜的海外政治環境、法律環境、文化環境、地理環境等，以及建設項目檔案本身所具有的內容復雜多樣、文檔生命周期長、文檔質量要求高、文檔類型和載體廣泛、文檔信息需求響應及時等特點，境外建設項目檔案管理面臨較大困難。

中國人民大學徐擁軍教授“國有企業境外檔案監管體系研究”（項目編號：12CTQ036）項目的系列研究成果[4]，從宏觀層面明確境外檔案管理監管制度與原則理念[5][6]，從中觀層面構建較為成熟的境外檔案管理理論體系[7]，從微觀層面提出境外檔案監督管理的具體方式[8]。尤其是2018年4月，徐擁軍教授撰寫的《關于加強國有企業境外檔案管理的政策建議》資政報告呈送國務院后，獲王勇國務委員、國務院國資委郝鵬書記的重要批示，這標志著其構建的境外檔案管理理論由理論到實踐逐步具備落地推廣條件。筆者在境外檔案管理理論基礎之上，暫不考慮境外建設項目檔案所面臨的政治動蕩、文化差異、地域限制等不可控因素，基于企業運營管理實踐視角，將境外檔案管理理論研究成果應用到境外建設項目檔案管理實踐，結合項目團隊實踐調研數據，闡釋境外建設項目檔案管理重點與難點，探討境外建設項目檔案管理具體性對策與建議。

2企業境外建設項目檔案管理的重點與難點

2.1如何建立一個權責明確、管控有力的境外項目檔案管理組織機構

根據《國家檔案局、國家計劃委員會、對外經濟貿易部關于加強境外投資、承包工程、設計咨詢、科技合作和勞務合作項目檔案工作的通知》（國檔發〔1993〕2號）規定，境外企業、機構形成的全部檔案應集中到本單位的綜合部門或技術部門的檔案室集中保管。然而據筆者調研，實踐中建設項目檔案管理機構層層交叉，較為復雜，尚未形成一個權責明確、管控有力的檔案管理組織機構。某企業成套管理部是負責工程成套業務及項目相關管理工作的職能管理部門，下設八個事業部，事業部下分區域部，區域部下設項目部，項目部采用工程總承包（EPC）模式開展境外項目建設。項目建設又涉及建設方、承包方、設計方、監理方、施工方等不同主體。組織機構的復雜性使得檔案工作缺乏統一領導，分散管理，造成建設項目檔案管理面臨以下問題：首先，企業總部缺乏對各個項目部建設檔案的過程管控，往往通過項目巡查的方式監督管理，但該方式成本太高、頻率太低且難以復查；其次，各項目部文檔管理較為分散，文檔員收集文檔范圍不完整，如分包采購合同由國內商務人員保管，運輸管理、物資管理文檔由專職人員保管，與業主交涉文檔由現場商務人員保管；再次，各事業部、項目部專職文檔員之間缺少工作交流溝通，工作中遇到問題既難以通過企業職能部門尋求幫助，也無法與同行溝通獲得指導，只能“八仙過海，各顯神通”。

2.2如何建立一個全系統、成體系具有較強執行力的境外項目檔案管理制度

目前關于境外檔案管理專門性法規標準有《廣州市境外企業檔案管理辦法》（1994年廣州市人民政府）、《關于加強駐外機構和境外企業檔案工作的意見》（檔函〔2005〕205號）等。此外還有部分法規標準相關條款涉及境外檔案管理，比如《關于進一步加強中央企業檔案工作的意見》（檔發〔2009〕6號）明確要求加強境外企業和機構的檔案管理，《中央企業檔案工作規定》（國資委發〔2014〕6號）第二十一條要求中央企業應該加強境外企業（機構）檔案管理。盡管上述法規標準為境外項目檔案管理提供參考標準和方法指導，但專門性法規標準仍然較少，可操作性和執行性有待提升。其一，目前相關法規標準內容較為寬泛，沒有從統一管理、統籌全局的視角解決建設項目檔案由誰管、如何管的問題，且宣貫廣度有限，諸多企業并未參照相關規范制定相應管理辦法，增加建設項目檔案管理者的工作難度；其二，現有法規標準對建設項目檔案歸檔范圍和歸檔要求不清，部分企業主要側重技術檔案、合同檔案收集，建設項目中的施工檔案、外事檔案等尚未涵蓋，造成檔案收集范圍較?。黄淙?，實踐中企業檔案分類方式較為混亂，沒有形成統一標準，尚未按照項目代號分類；其四，在檔案驗收后沒有開展檔案績效考核，檔案管理缺乏考核評價機制。

2.3如何管控境外建設項目檔案移交國內的關鍵節點與移交范圍

《關于加強駐外機構和境外企業檔案工作的意見》（檔函〔2005〕205號）要求，在不違反相關法律及規定的前提下，要及時將重要檔案原件送回國內母體公司?！蛾P于進一步加強中央企業檔案工作的意見》（檔發〔2009〕6號）建議，應及時接收境外企業和機構各種載體形式的重要與核心檔案。但現有法規就哪些檔案是重要核心檔案尚未明確，企業在管理過程中面臨較大困惑。且由于境外偏遠地域限制，重要核心檔案如何移交國內，也是境外建設項目檔案管理面臨的較大問題。某企業境外建設項目檔案在國外缺乏統一的寄存管理平臺，向國內移交時就哪些需要保存國外、哪些需要移交國內總部界限不清。該企業第八事業部將經業主驗收通過的驗收證、重要協議帶回國內，第四事業部將財務文件運回國內，其他過程性文件留存國外。

2.4如何建立一個統一的境外建設項目檔案管理平臺

由于企業境外機構地理位置偏遠，充分利用現代信息技術，建立統一的境外建設項目檔案管理平臺，實現檔案信息化管理意義重大。某企業目前境外建設項目檔案電子版傳輸主要通過郵箱、QQ、移動硬盤等方式，缺乏統一加密傳輸平臺，檔案傳輸存在較大安全隱患。且檔案資源分散在各個業務過程中，尚未集中統一管理，如OA系統中流轉的建設項目簽報、授權書，項目管理平臺南北系統中流轉的合同及付款文件。部分企業事業部探索建立的檔案管理系統與OA系統、南北系統、采購管理平臺、報賬中心等系統間并未實現對接，完全是一個信息孤島，不利于檔案信息的共享。同時該檔案管理系統并未實現全文檢索，更未實現境外境內的有效鏈接，檔案信息化水平較低。

3企業境外建設項目檔案管理的對策與建議

3.1增強建設項目檔案證據、資產意識，強化高層重視、全員有責思想

實踐中，各企業逐漸認識到建設項目檔案的重要性，但未從更高層次上認識到境外建設項目檔案價值。在國際貿易爭端日益嚴重的國際背景下，解決貿易爭端、維護自身權益越來越需要境外企業能夠提供切實有效的法規遵從證明材料，證明自身確實遵從踐行相關法規標準要求，這就要求企業增強建設項目檔案證據意識。境外建設項目檔案記錄了項目建設活動的依據、過程和結果，是企業守法、合規、誠信經營的可追溯性證明，是維護企業權益的最重要、最基本的法律憑證[9]。比如中國建筑工程總公司較全面地完成了伊拉克債權索賠的各類檔案資料梳理，向國際聯合索賠委員會提出索賠訴求，委員會幾乎支持了企業的全部訴求，為國家追回經濟賠償3.8億美元，為公司挽回經濟損失逾9億美元[10]。同時企業也要增強建設項目檔案資產意識，將檔案視為一種無形資產與固定資產同等對待，促進中國境外企業增值保值。為確保建設項目檔案證據與資產意識在涉及建設項目所有層次上的部門、員工都得到強化，高層管理者應將思想意識傳達到各個層次，落實必備的資源，提供充分的條件，提高全員認同、全員參與意識，使全員正確理解并認真執行。

3.2理清建設項目檔案組織體系，加強建設項目檔案人員隊伍建設

建設項目檔案管理是企業檔案工作的重要組成部分，應堅持統一領導、分工負責原則，明確各相關主體之間權責關系，落實檔案管理層層負責制，形成“上面千條線，下面一根針”合理局面。對于實行工程總承包模式的企業，應處理好建設單位（業主）、總承包單位、承建分包單位、企業項目部之間的權責組織關系。首先，總承包單位應建立總承包范圍內的項目檔案工作組織，履行項目檔案管理職責任務，在與建設單位（業主）和項目專業分包商簽訂合同過程中，明確各單位在制定、貫徹建設項目檔案管理制度以及收集、整理、移交檔案方面的責任范圍，并形成具有法律效力的合同文件或條文。其次，各參建分包單位（包括設計單位、施工單位、監理單位等）負責承包范圍內項目文件從形成或接收到最終處置全過程的控制與管理，負責其分包部分文件的收集、整理，提交總承包單位審核，總承包單位應簽署審查意見。最后，建設項目檔案管理實行項目經理負責制，項目經理為本項目檔案管理工作的第一責任人，負責本項目所產生的項目文件材料歸檔工作，并對歸檔的材料完整、準確、系統程度負責。同時，各建設項目主體應加強建設項目檔案人員隊伍建設，配備專兼職檔案員，加強專兼職檔案員崗前業務培訓，提升檔案管理專業技能。

3.3健全創新檔案工作制度體系，提高制度可操作性與執行力

境外建設項目檔案是建設項目檔案重要組成部分，可參照國內建設項目檔案管理較為成熟的法規標準，比如《建設工程文件歸檔規范》（GB/T 50328-2014）、《重大建設項目檔案驗收辦法》（檔發〔2006〕2號）、《建設項目檔案管理規范》（DA/T 28—2018），設計出臺境外建設項目檔案管理制度體系，明確建設項目檔案管理規范與整理細則，細化歸檔范圍和保管期限表，建立驗收評價考核機制，解決建設項目檔案由誰管、如何管、如何評價的問題，提高制度可操作性與執行力。此外，各企業應根據具體實際情況創新建設項目檔案管理：第一，可提前制定好歸檔計劃，梳理各類型業務在執行項目移交文檔類型清單及歸檔要求，便于各項目部提前按此要求辦理，減少后續移交歸檔階段重復性工作。第二，對于特殊類型境外建設項目檔案，比如涉及出口管制的文件材料可實行專項管理。第三，可明確三類建設項目文件材料永久歸檔：一是項目執行后涉及索賠、反索賠或發生虧損的文件應長期保存，一方面作為訴訟證據，另一方面作為反面教材學習研究材料；二是同類型業務首個項目及規模最大項目文件應長期保存，主要用于項目投標時業績查詢使用；三是提前完工并獲得相關評比獎項的項目文件應長期保存，作為正面教材深度總結，并存儲在企業共享知識庫。

3.4秉持雙重遵從管理原則，加強重要節點檔案管控力度

在境外產生的檔案和需要向建設單位交付的檔案的管理，優先遵循建設項目所在國家地區檔案法規標準、與建設單位所簽合同規定，其次盡可能同時遵循我國檔案法規標準及企業檔案制度。如果所在國家地區沒有相關法規標準、與建設單位所簽合同中沒有明確規定，經與建設單位協商之后，參照我國檔案法規標準及企業檔案制度執行。在境內產生的檔案和不需要向建設單位交付的檔案，按照我國檔案法規標準及企業檔案制度管理。同時要加強重要節點檔案的管控力度：第一，企業境外現場檔案管理應安排專門檔案庫房，配備專兼職檔案員，專兼職檔案員一般情況下應由中國籍員工擔任。第二，在境外現場發生戰爭、內亂或其他重大自然災害，檔案面臨嚴重威脅之時，境外項目部立即啟動應急處置預案，在確保人身安全的前提下，想辦法將檔案轉移到安全地點。第三，對于在境外產生的可能涉及國家秘密的檔案、有關公司注冊登記和經營資質的檔案、有關公司不動產和其他重要權屬證明的檔案、重要的合同協議、涉及公司核心技術和商業秘密的檔案、會計檔案等，應通過合法方式將其紙質原件移交回國。如果根據所在國家地區的法律規定，檔案原件不能出境的，應將其復制件移交國內。

3.5優化建設項目檔案驗收移交程序，實現建設項目檔案閉環管理

第一，明確境外建設項目檔案驗收移交的標準與依據。驗收合格標準主要依據建設項目檔案歸檔的完整性、準確性、系統性。根據企業制定的境外建設項目檔案歸檔范圍和保管期限以及與各參建單位和業主簽訂合同要求，詳細核查各參建單位應向企業交付的項目文件。建設項目檔案驗收的步驟、方法和標準按照各企業制定的檔案驗收細則執行。第二，嚴格履行境外建設項目檔案“自驗收——預驗收——正式驗收——移交歸檔”程序。以工程總承包模式建設項目檔案為例，首先，各參建單位檔案機構接收專兼職檔案員移交的檔案，審核無誤后，進行檔案自驗收，根據驗收結果自行整改；其次，各參建單位在合同履約完成后，將本單位應交付總承包企業的檔案向企業項目部移交，企業項目部進行項目檔案預驗收，并及時整改；再次，企業會同建設單位（業主）所在國家地區相關管理機構、監理單位組織項目檔案驗收；最后，項目檔案驗收合格后，由項目部向建設單位交付，或向公司檔案管理機構移交。第三，嚴格執行境外建設項目驗收與結算要求。法律相關部門按照簽訂合同，對各類建設項目合同中有關檔案管理與交付條款的內容進行審核與履約監督，檔案內容與質量達不到要求的工程，不得通過檔案驗收。未通過檔案驗收或檔案驗收不合格的，不得進行或通過建設項目竣工驗收，不得進行財務結算付款。

3.6加快檔案信息化建設，建立統一的建設項目檔案管理系統

我國企業境外駐地機構分散且距離遙遠，為降低管理成本，提高管控力度，建立一個企業級境外項目檔案管理系統成為必然要求。比如國家電網公司依托公司檔案信息化工作的優勢，針對境外機構特點，研發多語言的單機版檔案管理系統，系統內置公司各類檔案管理標準規范，實現與境外檔案管理系統的對接[11]。對于企業而言，可在借鑒同行經驗基礎上，依據企業實際情況，從市場上選取適合的檔案管理系統，系統功能應滿足《檔案信息系統安全保護基本要求》（檔辦發〔2016〕1號）、《電子文件管理系統建設指南》（GB/T31914-2015）、《建設電子文件與電子檔案管理規范》（CJJ/T 117-2007）、《建設項目電子文件歸檔和電子檔案管理暫行辦法》（檔發〔2016〕11號）等標準性能要求。在滿足基本性能要求后，企業在征求建設項目文檔管理員意見后，再逐步開發系統部分定制功能，打造一個項目與項目之間、境內與境外之間傳輸便捷、管控有力、互通有無、安全可靠的建設項目檔案管理系統。

3.7借助市場資源和外部力量，實行建設項目檔案管理外包戰略

隨著社會分工日益專業化，企業應充分借助市場資源和外部力量，實行建設項目檔案管理外包戰略。建設項目檔案由誰管、如何管可依托檔案咨詢外包服務，以項目形式由專家團隊幫助制定符合企業實際情況的管理制度體系。后期建設項目檔案數字化、檔案整理、檔案寄存、檔案鑒定也都可依托市場服務外包手段，提高工作質量和效率，節約企業經營管理成本。具體可參照《檔案保管外包服務管理規范》（DA/T 67-2017）、《檔案服務外包工作規范》（DA/T 68-2017）等標準執行。此外在開展檔案外包服務過程中，應符合國家保密要求，選取具有國家保密資質的相關機構，具體名錄可參照國家保密局公布的國家秘密載體印制甲級資質單位名錄。

參考文獻

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[2]央媒：中興與美國終于簽協議了值得各方深思和珍惜[EB/OL].[2018-08-05].https：//toutiao.china.com/js/yw/13000108/ 20180606/32489625.html.

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