檢察機關檢察建議工作調研報告

胡湘暉 譚文見 楊玉平

檢察建議作為檢察機關法律監督職能的重要手段，在推進社會治理法治化、促進依法行政、維護國家利益和社會公共利益等方面具有重要作用。長期以來，各級檢察機關利用這一有效監督方式，促進了相關問題的解決，取得了明顯的監督效果。但應當看到，由于存在對檢察建議作用認識不足、制發不規范、整改落實缺乏有效監督等問題，檢察建議的作用還沒有得到充分發揮。在一些地方，檢察建議一發了之，被建議單位認為可改可不改，檢察機關也沒有督促落實和跟蹤問效，影響了檢察建議作用的發揮?，F就南方某基層檢察院為例，匯總2016年至2018年檢察建議的數據、典型案例、成效、存在問題及原因、建議措施等，將上述資料梳理、分析，針對實際情況，提出統籌性、針對性、可行性的對策，為檢察建議工作順利開展提供一些有益的借鑒。

一、基本情況

自2016年以來，該院共計發出檢察建議477件。按種類分，檢察建議293件，占比61.4%，糾正違法通知書184件，占比38.6%。按年度分，2016年149件，2017年175件，2018年153件，整體呈增長趨勢。為更直觀地呈現該院檢察建議的概貌及特點，以下按職能分為刑檢監督（偵監、公訴）、民行監督（民行）、執行監督（監所、控申）三大類，具體分析詳見以下表1、2、3。

從表1可知，制發檢察建議工作重心從刑檢監督轉移至民行監督，檢察建議數占比逐步上升。究其原因，民行職能的擴張，檢察公益訴訟的開展，檢察建議的制發數上升趨勢顯著，2017年同比增長118%，2018年同比增長16%。從制發種類而言，糾正違法通知書集中在刑檢監督，檢察建議書集中在民行監督。

從表2可知，傳統檢察建議以刑檢部門針對公安、法院的立案、偵查、審判等司法活動的監督為主，因而制發對象集中在法院、公安。但三年來，對行政機關的制發數呈倍數增長，占比數7.3%增長至28.7%，此變化亦是由于民行部門職能的加強，拓展。

從表3可知，偵查、審判、執行監督系該院監督重點，其中偵查、審判監督三年持平，而執行監督方面、督促履職方面有所下降。此外，公益訴訟監督成為新的監督內容，制發數猛增，這意味著檢察建議今后在民事、行政等領域的作用增強。

從表4可知，檢察建議整體在外觀形式上回復率較高，采納率亦比較高。

二、檢察建議的實效

從實施效果來看，檢察建議在推動有關部門建章立制、堵塞漏洞、消除隱患，發現、糾正和減少違法違紀行為，預防犯罪等諸多方面發揮了積極的作用。一份好的檢察建議所發揮的作用往往超過所辦案件本身。具體從該院實際而言，檢察建議主要發揮了以下作用：

1、促進發案單位整章建制

行政機關及相關企業的管理制度不完善或制度執行不到位或管理有缺失，這些往往給犯罪分子可乘之機，該院在辦案中，認真分析查找出現問題的原因，剖析發案單位制度、管理中存在的漏洞和隱患，運用檢察建議幫助發案單位堵漏建制，防止類案再發。如2016年前后該院先后查處了該縣鄉鎮財政所、縣屬中學等多個機關單位出納、會計挪用公款案。此系列案的發生，暴露出相關單位的財務管理較為混亂，往往出納會計同為一人，既無制度約束，亦缺乏有效監督，極易滋生貪污腐敗犯罪。該院從完善制度、加強管理、思想教育等多方面對案發單位發出檢察建議后，各單位積極整改并答復，從源頭上預防了犯罪。在審查一詐騙案中，發現鄉鎮政府、縣屬行政職能局在某江干流養殖污染防治工作中未完全履行職責，致使羅竹泉虛報部分養殖場面積，騙取了國家拆遷補償金93030元，該院民行科遂向5個行政機關分別提出檢察建議，建議全面排查該項工作的資金發放情況，并加強內部監督管理，完善組織實施方案，協調各單位形成聯動工作合力，防止國有財產流失，并將違紀線索移送至縣監委會。5個單位均高度重視，按建議要求全面復查了資金發放情況，有效地堵塞漏洞，保護了國有財產。

2、規范辦案部門司法行為

2016年以來，該院向公安、法院、監獄、看守所制發檢察建議近400份，涉及偵查、審判、執行等程序環節，較好地發揮了規范司法行為、促進司法公正的法律監督作用。一是維護了當事人的訴訟及實體權益。2016年向公安局制發的2件檢察建議，有效地維護了辯護律師的會見權;2017年向法院制發的1件檢察建議，糾正了其因適用法律錯誤而判處罰金，為當事人挽回了財產十萬元。二是有效規范了司法行為。如針對相關司法機關違反法定訴訟程序，未嚴格依法履職，如羈押超期、適用程序不規范、不統一、認定案件的基本事實缺乏證據證明、文書送達不規范不及時、羈押必要性等多種情形，及時發出檢察建議，督促其嚴格依法辦案，以杜絕類似問題的發生。在審查公安機關辦理的陳某、趙某等未成年人涉嫌犯罪案件中發現，兩案均存在未通知法定代理人到場的問題，該院向公安機關發出檢察建議后，縣公安機關向全縣所有派出所下達指令，要求必須按照刑訴法的相關規定落實到位，從而杜絕了訊問涉罪未成年人時法定代理人不在場的現象。

3、有助于服務保障民生

在履行法律監督職責的同時，積極運用檢察建議，發揮檢察機關在保障民生中的積極作用。在辦理的黃某等3人生產、銷售有毒、有害食品案中，發現兩地鎮政府、某食品藥品工商質量監督管理局均存在未依法履行法定監管職責的行為，遂分別對3家單位發出檢察建議，建議其切實履行相應職責，采取必要措施糾正違法行為，加強日常監管等。截止目前，某鎮政府已出臺相應的專項整治辦法，并開展了專項排查行動，要求各經營者辦理相應執照，確保合法的經營主體進入市場，從而維護人民群眾舌尖上的安全。

4、促進社會治安綜合治理

在依法打擊各類犯罪同時，積極參加社會治安綜合治理，針對辦案中發現的各類治安問題和安全隱患，及時發出檢察建議，督促有關部門加強整改，有效推動了社會治安綜合治理，為平安建設保駕護航。2017年，該院全面梳理了2014年以來交通肇事、危險駕駛案，發現違法行為人判處刑罰后，公安機關并未依法吊銷駕駛證，遂督促公安機關依法履職，有效地維護道路安全，保障人民群眾財產、人身安全。

三、存在的問題

整體而言，該院制發的檢察建議收到一定實效，經過梳理，發現目前主要存在以下幾方面的問題：

1、檢察建議的回復采納情況不樂觀

從三年數據來看，整體回復率和采納率均較高，但實際中，存在以下幾大問題：一是被監督單位僅僅口頭回復，沒有認真落實整改。在辦理公益訴訟案件過程，為促進理解，達成共識，在發送檢察建議之前，聽取了發送對象林業局的意見，林業局認為自己雖存在瑕疵，但尚未達到要被檢察機關以檢察建議的方式督促履職的地步，且認為檢察建議措辭不當，不接受檢察建議。后經多次溝通協調，林業局方理解并積極規范履職。二是超期回復、回復質量欠佳。有些單位回復隨意性較大，采取千篇一律的模板化，缺乏實質性內容，流于形式、質量欠佳，敷衍了事。如2017年辦理的8件審判活動違法監督案件，發出檢察建議后，法院僅僅以“組織學習法律法規，依法整改案件材料及法律文書，對審書人員誡勉談話等”，并無實質性整改措施及整改證明材料。三是回復但未實際采納。辦理的某管委會申請執行監督案，被申請人A公司進入破產程序，資產已拍賣變現，申請人某管委會向法院申請執行，法院裁定不予執行仲裁裁決，因認定事實、適用法律存在認識分歧，法院未予采納發出的要求繼續執行的檢察建議。為了實現實體的公平正義，防止國有資產流失，該院及時向上級院匯報，提請了上級院跟進監督。

2、屢糾屢犯的執法不規范問題仍存在

檢察機關監督的內容相對比較集中。絕大部分的檢察建議是針對公安、法院的程序問題，如對法院監督的重點為民事執行程序不規范、文書制作、送達不及時等問題。從制發的情況看，2017年的檢察監督所發現的司法執法不規范問題，到2018年沒有得到根本性地解決，屢糾屢犯問題仍客觀存在。

四、原因分析

上述問題直接反映的是檢察建議剛性不強，缺乏約束，成為書面的文來文往，甚至成為一紙空文，難以達到預期的效果。造成此現象的原因主要為以下幾點：

1、檢察建議的約束力不足

《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》、《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》等相關法律、司法解釋均規定了檢察機關有權制發檢察建議，但無強制執行力，司法建議、檢察建議仍被稱為“軟司法”，導致有的單位對建議采取置若罔聞或消極敷衍的態度，弱化了監督效果和社會效果。

2、對檢察建議工作的重視度不夠

在檢察建議工作開展過程中，存在兩方面的重視不夠：一是檢察院內部自身認識不到位。檢察建議書、糾違通知書、檢察建議書作為一種非訴訟性法律文書，在司法實踐中并未引起辦案人員的重視，很多干警都把檢察建議工作排除在辦案“主業”之外，對檢察建議的重要性認識不足;加之日常辦案任務繁重，往往把撰寫檢察建議作為完成考核的任務。二是被建議單位不重視。公安、法院的辦案人員認為檢察建議并非剛性文件，明面上給予承辦檢察官面子予以答復，事后并未重視，未采取相應的措施避免再犯。而一些行政機關、國有企事業單位對檢察建議的性質和作用不十分了解，認為是揭其短、出其洋相;一些行政機關持抵觸態度，認為會影響對本單位的工作考核，會被扣分。

3、檢察建議重數量、輕質量

質量是檢察建議的生命線，更是檢察建議權威和剛性的基礎。高質量的檢察建議既需要對案件發生的原因、特點和規律進行深入的分析和詳細的調查研究，又需要熟悉相應的其他專業知識。而從歷年數據統計分析中發現，制發文書數量大，但高質量具有典型意義的文書極少，在刑檢部門，監督的問題大多浮于表面，少有深層次的問題。此外，檢察建議由具體案件承辦人制發，個人知識面的深度和廣度都是有限的，面對專業性強的問題，干警也很難依靠自身的知識，找出問題所在，提出相應對策、措施。更何況檢察建議制作沒有統一明確的質量要求，有時可直接套用已有模板，并未進行調查研究和深入細致地分析，對需要改進的問題把握不準，建議的改進措施空話、套話居多，內容空泛，針對性不強，可操作性差，制約了檢察建議作用的發揮。

4、檢察建議的跟蹤落實不到位

向有關單位發出檢察建議后，部分單位因為檢察建議不具有法律上的強制執行力，不按照要求反饋的情況。由于現行法律對檢察建議的執行以及執行情況的反饋沒有明確規定，落實、跟蹤、督促也缺乏相應配套的工作機制，從而導致對不執行檢察建議要求的缺乏應有的制約措施，承辦人制發后面對不回復、敷衍了事的情形，自己又無計可施，便只能放之任之，并沒有跟蹤監督落實。

5、檢察建議的考核機制不夠完善

在對檢察建議的考核工作主要考慮數量，以數量來評價法律監督工作質量，從而導致為了片面追求考核排名，以溝通協調的方式增加檢察建議數量，甚至出現犧牲檢察監督的權威換取檢察建議的現象，嚴重影響了檢察機關監督的公正性和權威性，弱化了檢察建議的監督質效。

五、解決措施

針對當前檢察建議工作中存在的問題，今后將采取“內部+外部”方式，形成合力加以改進，提升檢察建議工作水平，切實加強檢察建議剛性化建設。

1、增強對檢察建議工作重要性的認識

要以檢察建議工作為抓手加強法律監督。一是強化組織領導。把檢察建議工作放在與司法辦案同等重要的位置予以推進，引導干警在辦案的同時將是否需要制發檢察建議作為辦案的一個環節，不斷增強檢察建議工作的自覺性和主動性。二是建立健全考核激勵機制，強化干警對檢察建議的認識。參照執法質量考核方案，開展檢察建議評估、評優工作，對優秀意見制發的部門和個人進行獎勵，發揮激勵機制作用。

2.加強文書釋法說理，提升檢察建議的質量

檢察建議的質量是關鍵，制發檢察建議不在多，而在精、準、實，提高檢察建議的質量，也是提高檢察建議權威性的重要手段。一是增強檢察建議的說理性。嚴格按照《最高檢關于加強檢察法律文書說理工作的意見》要求，運用證據認定案件事實及適用法律，做到證據分析透徹、法理闡述深入、邏輯論證嚴謹、語言表述規范，提出的建議意見切實可行，力爭使所發出的檢察建議有理、有據、有節。二是規范辦案程序。嚴格規范辦案程序，建立《檢察建議文書制作細則》，在受理、審查、集體討論、擬稿、簽發、送達等各個環節嚴格執行程序，尤其針對重大監督事項，采取案件化模式辦理，由承辦人起草，經集體討論，報科長、副檢察長審批，且對外發布時，注重儀式感，由分管副檢察長帶隊親自送達。三是加強調查研究，提升監督水平。深入開展調查研究，把好建議的質量關，使建議切中要害，切實提高建議的針對性、可行性、操作性和實效性。

3、建立健全工作機制，加強檢察建議工作規范化管理

出臺相應的加強檢察建議剛性化機制建設實施辦案，建立檢察建議的線索發現、調查核實、文書制作、把關審核、臺帳管理、送達宣告、跟蹤監督、釋放說理等操作性強的工作機制，做到有章可循，切實規范各項工作流程。由檢察建議工作辦公室負責檢察建議書的歸口管理和工作督導，加強檢察建議的統計、分析、研究工作，進一步提高檢察建議的制發、管理水平。

4、加大檢察建議工作的宣傳力度，增加社會知曉度、認可度

利用多種場合，采取多種方式，充分宣傳檢察建議的作用，促進認識提高。以運用典型案例評析宣傳，達到處理一案、教育一片、防范一方的效果;選擇適宜法制宣傳的檢察建議素材，充分運用新聞媒體，對建議進行及時、適度地宣傳報道，提升社會認可度，營造良好氛圍、擴大社會效果。

5、爭取各方單位的支持，打好組合拳

爭取縣委、縣政府的支持。請求以“兩辦”聯合發文的方式印發《關于加強檢察建議工作的意見》，將被建議單位對檢察建議落實整改情況納入年度績效考核，形成具有約束力的規范性文件。主動對接人大監督。以人大開展的“加強法律監督工作”專項調研為契機，主動向人大進行專題匯報，推動人大出臺加強檢察建議剛性化建設的規范性文件。健全檢察建議向人大常委會備案制度，邀請人大同步監督，確保檢察建議取得實效。積極借力紀檢監察機關。加強與紀委、監察委的銜接，推動出臺督促落實檢察建議和加強線索移送、協作配合等方面的實施意見，對無正當理由拒不落實檢察建議涉嫌違紀違法行為的移送紀檢監察機關處理。

2、加強溝通交流，建立檢察建議工作的銜接機制

一是要加強與被監督單位溝通，公檢法交流常態化。依托開展公益訴訟工作中建立的聯席會議制度、圓桌會議等常態化溝通機制，主動與被監督的公安、法院以及行政單位進行溝通交流，盡量消除被建議單位對檢察機關監督的抵觸心理，推動解決執法中存在的困難與問題。二是建立公檢法檢察建議工作的銜接機制。針對檢察建議工作，加強與人民法院的溝通、協調，力爭形成會簽文件，以文件的形式明確檢法兩院間的銜接程序。由公檢法以聯合發文或會議紀要的方式，對檢察建議工作的流程和銜接機制進行統一規范。三是采取必要措施確保檢察建議的監督效果。向被監督單位發出檢察建議后，承辦人要與被監督單位負責人保持聯系，及時溝通，全面掌握進展情況。如未在規定時間內回復的或拒不整改的，及時采取相關措施，督促及時回復并作出整改。對無理由拒不采納檢察建議的，可向其上級部門、監察機關等有關部門通報，以向人大、政法委、上級法院、上級檢察院等領導部門通報，對于采納檢察建議的，也要定期跟蹤回訪，以確保建議落到實處。

（作者單位：湖南省湘潭縣人民檢察院）