論我國環境治理中的“政企同責”

黃錫生，何 江

(重慶大學 法學院，重慶 400044)

內容提要：我國現行環境責任的制度供給與需求不匹配，催生出環境治理“政企同責”的制度安排，包括政府主責下的“政企同責”、企業主責下的“政企同責”與政企等責下的“政企同責”三種模式。政企責任在環境危險和風險階段存在縱向協同以及在剩余風險階段存在橫向協同，是“政企同責”制度建構的理論基礎。“政企同責”本質上是一種“共同但有區別的責任”，并未突破“責任自負”的基本法理。為消解橫亙在企業與政府環境責任之間的隔閡，應以“總行為控制主義”為指導思想，以“綜合治理”為基本原則，輔之以環境責任分配協同、追究協同、自治協同與社會化協同機制來完善“政企同責”制度。

從1979年我國第一部環境法律《環境保護法(試行)》的頒布和施行起算，我國迎來了環境法治的“不惑之年”，40年來我國的環境治理重心逐漸從重點“治企”轉向兼顧“治官”，即從主要關注企業環境責任逐步過渡到兼顧政府環境責任，政府環境責任也經歷了從關注生態環境主管部門責任到側重“黨政同責”的轉向①，使我國的環境法律大體建構出與世界環境治理體制接軌的“三角結構”：作為維護環境公共利益的被委托人，政府成為環境規制的主導者；作為自然資源消耗和污染物排放的核心主體，企業成為環境規制的主要承受者；作為同時擔當污染者和受害者的特殊主體，公民成為環境規制的次要承受者和主要監督者。

實證數據表明“我國生態環境整體惡化的趨勢至今未得到根本遏制，污染物主要來自工業企業”[1]。一方面，“污染物主要來自工業企業”說明以企業為主要被規制對象的環境治理體制抓住了環境問題的關鍵；另一方面，“生態環境整體惡化的趨勢仍未得到根本遏制”的現實表明政府與企業之間基于管理與被管理邏輯而建構的現行環境治理模式存在效果不彰的問題。由此，在傳統的環境治理“三角結構”基礎上，我國的環境治理實踐催生出一種新的環境規制模式，即政府環境責任與企業環境責任越來越趨于協同，二者不再單獨表現出“貓捉老鼠”般的對立，而是時常扮演著責任“連帶”的“難兄難弟”，本文將這種關系重構現象稱之為生態環境保護中的“政企同責”。“政企同責”作為一個極具中國本土化色彩的概念和制度，一方面，基于其在緩和政企對立情緒、提升環境執法力度方面的工具性價值，“政企同責”受到實務界的推崇并被反復踐行和推廣，使其在實踐中呈現為一種環境治理的“新常態”；另一方面，基于政府環境責任與企業環境責任在法律性質上的迥異，“政企同責”在理論界面臨著責任“連帶”缺乏正當性和合法性的詰難，使其在理論界被詬病為環境治理的“新的反常態”。

一、環境治理“政企同責”的生成背景

(一)政府與企業環境責任的制度供給

我國現行的政府與企業環境責任制度是基于管理者與被管理者思維衍生而來的，制度設計中的價值預設導致雙方的責任對立和責任失衡，由此引發環境責任承擔和執行的偏離，具體表現在：

1.環境責任承擔的單邊化。以規制對象作為劃分標準可以發現我國環境法律責任的設置存在單邊化傾向：其一，重企業環境責任輕政府環境責任。雖然新《環境保護法》通過創設環境目標責任制、區域限批、引咎辭職等制度極大地增強了政府的環境責任，但是我國環境法律總體上仍然處于以管理企業為主要內容的“管制法”階段，由此滋生出政府及行政官員不受環境法律約束的官本位思想。其二，重政府第一性環境責任輕政府第二性環境責任。我國環境立法重視政府的第一性環境責任，特別是政府各職能部門的權力配置和利益分配，而不是第二性的環境責任，特別是對政府環境法律責任的追究，即懲罰企業有余、問責政府不足，從而事實上助長了政府權力行使的恣意性。其三，重生態環境主管部門環境責任輕政府負責人環境責任。政府是由各職能部門組成的有機整體，在政府內部依法實行政府首長負責制和政府領導下的部門分工負責制。在環境立法中規定政府生態環境主管部門的環境責任比較具體，規定政府負責人的環境責任比較原則[2]。倘若將問責的對象聚焦于作為名義代表的生態環境主管部門領導，而非實質性影響環境職權行使的黨政領導干部，勢必有違“責任自負”的原則從而使問責難以產生令人期待的懲罰效果。

2.環境責任執行的政策化。法律責任乃由“公意”演化而成的正式罰則，基于人民廣泛的協商和同意而獲得實施的強制執行力。從理論上講，法律責任執行的剛性并不存在讓步或變通的空間。較之于全無益處的常見違法或犯罪行為，環境侵害具有相當程度的價值正當性和社會有用性。針對難以進行全稱判斷的環境侵害行為，作為管理者的政府時常軟化環境責任的剛性，并根據特定時期的政策考量而調整環境責任執行的強度，由此導致環境責任執行的政策化。一是地方政府基于“縣域競爭”而將環境責任的執行軟化。分稅制改革使我國形成了事實上的財政聯邦制，地方政府、尤其是縣級政府擁有強烈推動轄區經濟發展的沖動[3]，普遍通過營造富有競爭力的環境監管“政策洼地”，或通過環境監管的執法“不嚴”、違法“不究”來降低企業的生產成本，并由此助推地方政府在“縣域競爭”中勝出，而國家環境責任制度設計的剛性卻被軟化和消解。二是基于“行政發包”和“層層加碼”的情況[4]，地方政府時常采取“一刀切”等做法來實現上級攤派下來的環境治理任務，環境責任的執行力度在這一過程中往往趨于硬化。

概言之，我國當前的環境法律責任制度設計存在重企業環境責任、輕政府環境責任，重政府第一性環境責任、輕政府第二性環境責任，重生態環境主管部門責任、輕政府負責人責任的責任單邊化傾向。由此滋生出環境責任執行的政策化問題，即環境責任的執行出現基于特定時期政策考量而“忽冷忽熱”的問題，具體表現為地方政府被企業的納稅貢獻所綁架而使環境法律責任軟化，以及地方政府基于“行政發包”帶來的“層層加碼”而“一刀切”地將環境法律責任硬化這兩種情形。

(二)新時代生態文明建設的制度需求

1.人的經濟價值的提高引發對生態利益的偏好。新制度經濟學派認為，人的經濟價值的提高是推動制度變遷的根本動因[5]。當社會占主要部分的個體的經濟利益大于生態利益，作為代理人的政府將不得不在經濟貧困和環境惡化中“兩害相權”，選擇略顯疲軟的環境法律制度；相反，當社會占主要部分的人的經濟價值提高到一定臨界點時，會生產出青睞于生態利益的制度變遷觀念與實踐。伴隨著新時代的到來和小康社會的建成，困擾我國十幾億人的溫飽問題將在2020年退出歷史舞臺，人民物質財富的極大豐富和穩步增長也將成為可預期的現實。然而人的經濟價值不斷提高不可避免地帶來物質財富邊際效用的降低，其他商品(尤其是良好、適宜的生態環境)的邊際效用將逐漸升高。物質財富與生態環境相對價格的變化將改變人們之間的激勵結構，討價還價能力的提升也為重新“締約”創造了條件。此時，有欲求和能力改善自身福利的一方會用對生態利益的追求部分替代對物質財富的追求，并最終推動環境法律的制度變遷。然而，生態文明理念的高歌猛進和“生態環境整體惡化的趨勢仍未得到根本遏制”的現實之間存有較大落差，如何創新環境規制模式，聯動政府與企業的環境責任，激發政府、企業和公民的環境共治，就成為新時代生態環境保護的核心議題。

2.“二次入市”的現實需求倒逼環境責任制度創新。當前我國經濟走到了傳統產業產能過剩、生產要素成本上升、環境承載能力減弱、海外貿易需求下降、經濟新興增長點空缺的轉型攻堅時期[6]；同時，國際經濟的保護主義、單邊主義明顯抬頭，我國面臨“二次入市”的危險[7]，中國企業越來越多地遭遇歐美等主要出口或投資目的地國家以綠色標準為擋箭牌的貿易壁壘，作為公共事務管理和公共服務安排的核心體，政府應當更新改造無法適應與世界經濟統籌協調的環境治理體制機制，并根據國際責任慣例和本國環境資源承受能力，創新環境責任及其承擔方式，進而營造設計周全、責任妥帖、執法公正的營商環境，培育具有環境責任感和環境治理能力的全球領先企業。

概言之，從制度需求來看，國人經濟價值的提高帶來的對生態利益的偏好以及中國“二次入市”的現實需求，成為推動環境責任制度重構的“內憂”和“外患”；環境責任承擔的單邊化與環境責任追究的政策化，使企業與政府環境責任偏頗且變動不居，由此造成環境責任制度需求與制度供給之間的不匹配。因此，構建一種既能緩和政企沖突，又能提升環境執法績效的政府與企業聯動的環境責任追究模式，順理成章地成為生態環境主管部門的最優抉擇。

二、環境治理“政企同責”的制度設計

作為對企業環境責任與政府環境責任割裂及其弊病的回應，環境保護中的“政企同責”成為新《環境保護法》及《生態文明體制改革總體方案》中制度設計的重要方向。

(一)環境治理“政企同責”的設計思路

環境治理的“政企同責”是政府環境責任與企業環境責任協同的簡稱，其中“政府”采中觀意義上的政府含義，即較宏觀層面的兼具立法、行政和司法職能的政府范圍要小，較狹義的國家權力機關之執行機關的政府范圍要大，主要指向行政區域內負責環境監管職責的最高行政機構及其職能部門以及地方黨委[8]。之所以將黨委責任納入行政問責范疇，原因在于環境責任虛化，這是導致環境行政問責無法產生實質性激勵效果的根源。因此，《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》確立了“黨政同責、一崗雙責”的環境行政問責體制。此處的“企業”作廣義理解，不僅包括《公司法》中的有限責任公司和股份有限公司，還有合伙企業、個人獨資企業、外資企業等營利性組織[9]。值得說明的是環境治理“政企同責”不僅會對已經建立的企業產生影響，還可能波及希望建立但尚未建立的企業。“責任”包含兩個層面：一是政府與企業所負有的保護環境和公眾環境權益的義務，即第一性環境責任，其中政府的環境義務衍生出政府的環境職權，政府環境義務(政府環境職責)是本位、是“體”，政府環境權力(政府環境職權)是義務的衍生、是“用”[2]；二是政府與企業因違背第一性責任而應當承擔的否定性后果，即第二性環境責任。“同責”類似“黨政同責”之“同責”，是“責任協同”的簡稱，其中“協同”即系統的結構、特性和行為并非子系統的結構、特性和行為的簡單或機械的總和，子系統之間有調節的、有目的的、自己組織起來的相互競爭、相互合作的關系是為協同[10]。因此，“同責”應當理解為“同樣有責任”，而非“有相同責任”。

“政企同責”是我國環境治理的一項制度創新，其核心要義在于將企業與政府的環境責任進行一種“打包式”處理，使轄區政府和企業在環境議題上呈現出“一榮俱榮、一損俱損”的態勢。在“政企同責”的制度框架下，政府與企業不再單獨呈現出管理者與被管理者的關系，而是成為共同承擔環境責任、共同開展環境治理的協同主體。“政企同責”的具體做法可以概括出以下三種模式，分別是企業主責下的“政企同責”、政府主責下的“政企同責”以及政企等責下的“政企同責”(參見圖1)。

圖1 “政企同責”的運行邏輯

企業主責下的“政企同責”是指當特定企業的環境違法行為符合“政企同責”的啟動條件，不僅涉事企業會承擔法定的環境責任，轄區政府以及不特定的污染企業也將承擔一定程度的環境責任。企業主責下的“政企同責”蘊含著三種主體的責任，其一，涉事企業因造成具有重大社會影響的環境事件而與政府和其他私主體形成行政、刑事或民事法律關系，在這一法律關系中，涉事企業主要承擔一種第二性的環境法律責任；其二，轄區政府基于環境行政監管存在的疏漏或不足，而與其他公權力機關或私主體形成行政或刑事法律關系，在這一法律關系中，轄區政府承擔的同屬第二性環境法律責任；其三，其他排污企業基于環境應急的需要，而承擔了一種較之于常態性環境責任之外更為嚴格的應急責任，如受到停止生產、限制生產或者環評限批的牽連，此時的排污企業承擔的責任在性質上屬于第一性環境法律責任。

政府主責下的“政企同責”是指地方政府因違法行使環境監管職權而遭受上級政府的約談、督察或問責，對政府的環境責任追究進一步牽連到其轄區內的其他污染企業。在政府主責下的“政企同責”中，隱含著以下兩種主體的環境責任：其一，當地方政府不規范行使環境職權，可能誘發上級政府對其的否定性評價，這種否定性評價在性質上屬于政府違背第一性環境法律責任而應當承擔的第二性環境法律責任；其二，地方政府承擔環境行政問責的同時，可能誘發對轄區的環評區域限批、限期治理，而上述制度的最終承受者是轄區并無過錯的排污企業，這些企業承擔的環評限批或其他高于法律規定的環境治理要求，在本質上屬于企業承擔的較之于常態化的環境責任更為嚴格的第一性環境法律責任。

政企等責下的“政企同責”是指政府和企業對于某一環境損害具有一定的關聯責任，但是每一方的責任都不足以單獨引起上述環境損害，因此二者就共同承擔一種協同責任，這一情形多適用于資源環境承載能力受損的情形。政企等責下的“政企同責”主要包含以下兩種責任：其一，地方政府作為對本轄區環境質量負責的主體，當出現資源環境承載能力下降到法律限定的標準時，地方政府就需要承擔一種基于違背第一性環境義務而應當承擔的第二性環境責任。其二，轄區企業的環境使用行為雖然都各自符合環境許可的規定，但是無數個個體的環境使用行為的集成效應最終導致了資源環境承載能力的下降，因此，基于環境公共利益的需要，企業將承擔一種較之于常態化環境責任更為嚴格的第一性環境責任。

概言之，政府環境責任與企業環境責任協同的“政企同責”，可以理解為政府與企業基于環境保護的需要，而在承擔第一性環境責任以及違背第一性環境責任而應當承擔第二性環境責任時相互牽制、相互配合和相互連帶的新型環境治理工具。

(二)我國環境治理“政企同責”的制度安排

1.環境質量目標責任制中的“政企同責”。新修訂的《環境保護法》第6條首次規定了地方政府的環境質量目標責任制，政府作為轄區環境質量的主管機關，當發生環境質量下滑并觸發法律所規定的追責機制，地方政府以及轄區的企業均可能面臨區域環評限批或限制生產、停止生產等否定性后果。由于地方政府本身不是造成環境質量下降的核心主體，而是基于其環境監管不利引發的監管問責，環境質量目標責任制引發的多為政企等責下的“政企同責”。如《大氣污染防治行動計劃》規定，國務院與各省(區、市)政府簽訂大氣污染防治目標責任書，將目標任務分解落實到地方人民政府和企業。當轄區未能有效應對重污染天氣、沒有完成年度目標任務的，環保部門要對有關地區和企業實施建設項目環評限批。與此同時，當空氣質量未達到規定標準，可以根據不同污染等級采取企業限產停產、機動車和揚塵管控等應對措施。環評區域限批本質上是一種具有外化效力的內部行政行為，宏觀上表現為對區域整體發展權的限制或剝奪，在微觀上作用于受限地區內潛在申請環評許可的相對人個體。前者的規制對象是地方政府，后者的規制對象是以企業為代表的行政相對人[11]。同理，限產停產在名義上是對轄區企業采取的環境治理舉措，但在“縣域競爭”的語境下，限產停產同樣會對地方的經濟發展產生實質性的不利影響，因此地方政府也將承受限產停產帶來的財稅收縮等懲罰。此外，《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》等也設置有區域限批等使地方政府和轄區企業承擔協同責任的情形。

2.資源環境承載能力監測預警制度中的“政企同責”。資源環境承載能力監測預警制度是指在對國土空間開發利用狀況開展綜合評價的基礎上，根據區域資源環境承載情況的變化，實施差異化的管控和管理措施的制度。例如中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立資源環境承載能力監測預警長效機制的若干意見》規定，對紅色預警區，實施最嚴格的區域限批，暫停辦理相關行業領域新建、改建、擴建項目的審批手續。可見，在資源環境承載能力受損到一定閾值時，地方政府和以企業為代表的行政相對人會同時被作為環境責任的承擔主體，由此形成一種形式上的“政企同責”。雖然資源環境承載能力預警“政企同責”的觸發條件是出現極端的預警情形，但是在“霧霾圍城”成常態、藍天白云成例外的情勢下，資源環境承載能力預警被普遍使用，由此導致“政企同責”成為一項被實踐頻繁采用的制度安排。

3.生態保護紅線制度中的“政企同責”。生態保護紅線是指在生態服務功能、環境質量安全、自然資源利用方面，運用“底線”思維劃定空間邊界和管理限制，以維護轄區的生態環境可持續發展。具體包括生態功能紅線、環境質量紅線和資源利用紅線[12]。生態保護紅線的“嚴守”是目的，“越線”責任追究則是手段。《關于加強資源環境生態紅線管控的指導意見》規定將資源生態紅線管控納入地方黨政領導干部的政績考核體系，對任期內生態功能、環境治理和資源利用發生“越線”情形的，根據情節輕重追究相關行政人員的責任，這里主要明確的是生態保護紅線中的政府責任。《建設項目環境影響評價區域限批管理辦法(試行)》將違反生態保護紅線納入到區域限批的原因行為，由此將生態保護紅線的越線責任部分轉移到了企業身上，由此使生態保護紅線制度內嵌了“政企同責”的制度內核。

4.環保約談、環保督察中的“政企同責”。環保約談、環保督察中的“政企同責”是指地方政府因違法行使環境監管職權而遭受上級政府的約談、督察或問責，這一行政問責在對行政機關產生負面影響的同時，可能牽連到轄區的其他排污企業。環保約談、督察中的“政企同責”主要指向政府主責下的“政企同責”，地方政府承擔的是第二性環境責任，而轄區的排污企業則承擔的是較之于常態化環境責任更為嚴格的第一性環境責任。例如《環境違法案件掛牌督辦管理辦法》第4條規定，對于地方政府出臺有悖于環保法律、法規的政策或文件的違法案件，上級生態環境主管部門可以對其進行掛牌督辦，掛牌督辦期間，對違法主體除污染防治和生態保護項目以外的新、改、擴建項目環評報批文件以及環境保護專項資金項目申請，暫緩受理。可見，地方政府及其職能部門的環境違法行政，將引發行政約談、環保督察或掛牌督辦，而這些行政舉措往往會誘發區域限批、停產停業等“政企同責”的制度安排，此時，地方政府的罪責就將牽連到轄區的其他企業單位。

5.突發環境事件處置中的“政企同責”。突發環境事件會造成環境公共利益處于緊迫的侵害狀態，對其進行正確處置是地方政府履行公共服務職能的必然要求。國務院辦公廳印發的《國家突發環境事件應急預案》規定，當發生突發環境事件，涉事企業事業單位或其他生產經營者要立即采取關閉、停產、封堵、圍擋、噴淋、轉移等措施，切斷和控制污染源，防止污染蔓延擴散。必要時，要求其他排污單位停產、限產、限排，減輕環境污染負荷。與此同時，根據《環境保護部約談暫行辦法》第三條的規定，當行政區內發生或可能發生重特大突發環境事件，可能觸發針對地方政府的行政約談及問責。《環境違法案件掛牌督辦管理辦法》第4條規定，對于公眾反映強烈、影響社會穩定的七類環境違法案件，上級生態環境主管部門可以對其進行掛牌督辦，掛牌督辦期間，對違法主體除污染防治和生態保護項目以外的新、改、擴建項目環評報批文件以及環境保護專項資金項目申請，暫緩受理。可見，突發環境事件可能引發企業主責下的“政企同責”，即涉事企業造成的突發環境事件連帶地影響到轄區政府及其他排污企業。

除上述常見的環境監管制度以外，《環境保護法》第28條第2款確立的地方政府限期達標規劃制度、第67條第2款規定的上級生態環境主管部門直接做出行政處罰的“越級罰”制度、第68條規定的企業引發重大環境事件政府主要負責人“引咎辭職”制度，以及實踐中根據跨界河流斷面水質進行考核補償的“對賭協議”制度，在本質上都蘊含著“政企同責”的制度內核。即上級政府對下級政府實施的上述舉措會產生對轄區企業的壓力傳導，由此強化企業的環境治理責任；同理，當企業的環境責任履行不到位，也會反向影響到地方政府的績效考核并由此引發否定性后果。可見，我國的環境法律責任制度越來越呈現出一種整體主義的趨勢，表現為上下級政府之間、政府與企業之間的聯動。

三、環境治理“政企同責”的理論基礎

(一)環境治理“政企同責”的理論證成

由于企業環境責任與政府環境責任在一種單向度的語境下各自走向成熟，使前者的理論基礎——如利益相關人理論、企業公民理論——無法推導出為何政府需要承擔協同責任，同理，后者的理論基礎——如國家環境保護義務理論、外部性理論——無法推導出為何企業需要承擔協同責任。本文基于公民環境權理論，旨在推導和證明環境責任追究并非必須是在政府與企業間做出非此即彼的專斷抉擇，而可以是一種融貫的全面追責。

誠如論者所言，每個時代都有彰顯時代特質的標志性權利，農業文明時代的標志性權利是地權，工業文明時代的標志性權利是知識產權，而生態文明時代的標志性權利則是環境權[13]。環境權是指“自然人享有對既有的環境品質不發生嚴重倒退的權利”[14]。這一權利的最初來源和最終指向都是公眾的環境利益，而義務主體則包括三類，分別是政府、企業和個人。鑒于對自然資源之上的資源利益和生態利益的耗損根據性質的不同可以分為“生存型使用”和“發展型使用”，而較之于企業的發展型使用行為，公民個人的生存型使用行為具有不證自明的正當性，且將個人作為治理對象存在技術和行政管理等方面的困難[15]，因此本文重點探討政府與企業在環境權理論中的責任構成邏輯。雖然政府和企業均是環境權的義務主體，但是在具體分工上，前者是環境權的積極義務主體，后者則是環境權的消極義務主體。

人類文明的發展歷程就是一個索取資源、利用自然的過程[16]。企業雖然是造成環境污染和生態破壞進而損害環境權利最重要的主體，但是企業本身作為社會的一員，是人類高度分工的載體和具體呈現，其對自然資源的開采、廢物的排放，在本質上也是有利于增進社會福祉的有益行為。因此，企業與公民個人一樣，擁有使用自然資源和環境容量的“自然權利”。但是，權利的行使具有一定的邊界，企業對自然資源和環境容量的使用需要遵循生態規律。環境法律為企業使用自然資源和環境容量設定的義務，本質上就屬于人類基于對生態規律的認識而進行的自我限制和自我規制。當企業使用自然資源和環境容量超出特定閾值進而存在有違生態規律之虞時，就會承擔權力機關為企業設定的否定性后果。倘若將這一推論置于德國的“危險、風險、剩余風險”三分理論(參見圖2)，則表現出企業這一環境權利的消極義務主體，在環境危險和風險中負有法律規定的預防義務，承擔著強制性的環境法律責任，而在剩余風險層面，基于企業生存需要，其并不負有消除對環境產生影響的強制性義務，但是基于環境公共利益保護的需要，其承擔著一種柔性的旨在進一步減少對環境產生影響的道德義務，承擔的是一種道德責任。

圖2 環境風險三階段對應的政企責任

政府之所以成為環境權保護的積極義務主體，可以從社會契約論中推導。當自然狀態中不利于人類生存的障礙，在阻力上超過了個人為了自存所能運用的力量，自然狀態便會被社會狀態所取代。人民簽訂“社會公約”形成國家，政府對人民的利益訴求予以考量并根據社會承受能力對至關重要的利益予以保障，政府保障的利益會不斷根據社會情勢而縮減或擴張。公民環境權實質上是一個從環境倫理觀念(保護生態環境)向環境法具體制度過渡的橋梁，其通過將環境公共利益轉換為人的權利，從而實現對環境利益的直接關照[14]。可見，政府作為公共物品的管理者，是環境權的積極義務主體。這一積極義務根據性質的不同，又可以區分為管理義務和治理義務，前者是指政府對違背環境法律強行性規定行為的管理職權和職責，后者是指政府對私主體應當容忍的剩余風險具有的積極治理和改善義務。學者就此指出“政府責任并非僅指一個狹義上的事后負責的法律態度，它更大程度上意味著政府對公眾需求的積極回應”[17]。概言之，企業在環境權理論視域下是環境權保護的消極義務主體，其義務根據程度的不同，可以分為法律義務和道德義務。政府是環境權保護的積極義務主體，其義務根據程度的不同，可以分為管理義務和治理義務。那么，政府環境責任與企業環境責任在“政企同責”的制度設計中是如何實現協同的呢？政府與企業基于保障環境權的需要，在“政企同責”中存在著兩個層面的協同：政企責任在危險和風險階段的縱向協同以及政企責任在剩余風險階段的橫向協同。

政企責任的縱向協同發生在環境風險和環境危險階段，企業在這一階段作為引發環境風險最核心的主體，需要承擔基于生態規律而衍生出的強制性環境法律義務；與此相對，作為環境公共事務的管理者，政府承擔著規范企業承擔環境法律義務的管理義務。在政企責任的縱向協同中，政府是管理者，企業是被管理者，當作為被管理者的企業違背環境法律設定的第一性環境義務，則需要承擔第二性的環境法律責任。同理，當作為管理者的政府履職不當或怠于履職，則因觸犯環境法律為其設定的第一性環境義務而需要承擔第二性的環境法律責任。所以，積極義務主體政府與消極義務主體企業在風險預防和危險防御階段，各自承擔的是一種“共同但有區別”的環境法律責任。

政企責任的橫向協同發生在環境剩余風險階段，政府在“環境品質不發生倒退”的管理義務之外，還負有“積極改善受損害環境”的治理義務；而企業作為享有自然資源和環境容量使用權的主體，其造成剩余風險的行為屬于實定法和自然法上的權利，并不受到法律的否定性評價。因此，在剩余風險階段，就生成了一種政府與企業責任的橫向協同，即二者不再是管理與被管理者的關系，負有治理義務的政府只能通過經濟激勵、道德評價等手段，引導企業遵守較之于常態環境責任更為嚴格的道德責任，而企業也可能基于經濟誘因或社會期望，而遵守這種道德責任，因此企業與政府形成了一種不存在隸屬關系的橫向協同。在橫向協同的情形中，政府與企業承擔的協同責任在性質上均屬于第一性環境責任。

概言之，在環境權的視域下，“政企同責”不僅具有操作上的實效性，而且具有理論上的正當性，其核心要義在于，“不再使管理者和被管理者成為利益對立的雙方，而是改變政府單純的控制或管理角色，通過角色轉換，政府運用多種治理方式，在保障整個社會環境利益的同時，讓企業成為同行者，而非對立方”[18]。唯有如此，方能消解橫亙在政府環境責任與企業環境責任之間的隔閡，形成一種融貫性的環境責任追究，最終助力新時代生態文明建設。

(二)環境治理“政企同責”否定觀點之否定

“政企同責”這種“扼住地方咽喉”的環境管制舉措在提升環境治理績效的同時，也附帶了基于其對企業和政府附加的“連帶”性質責任而帶來正當性質疑。具體而言，“政企同責”制度以區域整體為規制單元，無論是涉事企業、政府還是其他無明顯過錯的企業，在符合“政企同責”制度追究的情形下將被“打包式”處理，從而使上述主體同時面臨基于停止生產、限制生產或區域環評限批而造成的較之于一般環境責任更為嚴厲的否定性后果。不可否認，“政企同責”基于抓住政府和企業這兩個環境規制中的重點規制對象，而使該制度呈現出“立竿見影”的環境治理效果。然而企業環境責任與政府環境責任畢竟是性質有別的兩類責任體系，理論上應當獨立運行且難以共融，“政企同責”制度將兩類主體的責任進行連帶式追究，打破了二者的合理界分，從而使責任追究上的政企不分有違“責任自負”的基本原則。在“有權不可任性”的依法治國背景下，亟待對“政企同責”的合法性、合理性和正當性進行理論證明。

對于“政企同責”中呈現出的“連帶式”懲罰，可以通過澳大利亞學者皮特·凱恩的“預期責任理論”予以證成。在皮特·凱恩看來，常說的法律責任不僅包括違背第一性環境義務而應當承擔否定性后果的“過去責任”，還包括一種“預期責任”。具體而言，較之于面向已發生的行為和事件的“過去責任”，“預期責任”是面向未來的義務和職責，具體可分為利益增進的“建設性責任”和“預防性責任”，以及損益規避的“保護性責任”[19]。其中，“建設性責任”是指生成積極結果的責任，“預防性責任”是指防止不作為而造成災難性后果的責任，“保護性責任”是指防止不當行為造成損害的責任[20]。在皮特·凱恩看來，“過去責任”只有在未完成預期責任時才能找到它的角色和意義，因此是從屬和寄生的；相比，預防比治理更好，完成預期法律責任比懲罰未完成或修補其后果更好。

在“政企同責”中實際上存在著兩個階段，一個階段是政府或涉事企業因違反環境法律義務而承擔第二性環境法律責任，政府與涉事企業承擔的是法律為二者設定的專有法律責任，因此并未突破“責任自負”的法理。在“政企同責”的第二階段，出現了一種責任的傳導，即政府或涉事企業的責任可能牽連給其他不具有違法行為的排污企業，使其遭受限產、停產、環評限批等否定性后果。第二階段中其他排污企業承擔的責任區別于傳統的行政處罰，而是屬于皮特·凱恩所言的“預期責任”。即政府或涉事企業的環境違法行為之所以“牽連”到轄區的其他排污企業，是因為政府或涉事企業的行為引發了環境質量的下滑，并形成了一種超限緊急狀態。支配性的力量內含著社會義務，基于公共利益保護的需要，轄區不具有違法性的排污企業也負有一種應急性的“預期責任”，其被迫采取的限產、停產或環評限批在性質上屬于“預防性預期責任”的外化形式。可見，雖然在形式上看政府、涉事企業、牽連企業承擔了一種負有連帶式懲罰色彩的環境責任，但是在本質上三類主體承擔的是“共同但有區別的責任”，因而并未突破“責任自負”的基本法理。

四、環境治理“政企同責”的未來圖景

雖然拓展環境權理論可以推導出環境治理“政企同責”的正當性，但是不可否認這項卓有成效的制度創新在實踐運行中也呈現出工具化、功利化和隨意化的弊病，亟待進行規范化、制度化和法治化[21]。所以，應當以“總行為控制主義”為指導思想，以“綜合治理”為基本原則，輔之以環境責任分配協同、追究協同、自治協同與社會化協同機制來完善環境治理“政企同責”的制度安排。

(一)環境治理“政企同責”的指導思想

現行環境法律基本遵循“規則+罰則”的管制模式，即法律前半部分規定行為人應當遵守的行為規則，后半部分則規定違反規則應當承擔的相應罰則，學者將這一模式概括為“不法行為懲罰主義”[22]。這一模式以義務人不違反特定規則為主旨，然而這一規制模式在環境領域的效果卻不甚理想。因為現代環境風險在本質上是一種有利于降低風險并增進社會福祉的現代工業副產品，環境使用行為不可能完全被取締。但是，生態環境是一個復合系統，每個企業的達標排放仍然可能引起區域環境質量的不達標。因此，“不法行為懲罰主義”模式下的法律遵守之“因”不必然帶來社會所期望的一定品質的環境這種“果”[23]。

生態文明是一種整體主義的方法論，新時代生態文明建設應當契合生態規律。“負載有額”是生態學的基本規律，其核心要義在于生態系統所能承受的外來干擾(規模、強度)存在一個閾值，超過這個閾值生態系統就會被損傷、破壞，以致瓦解，而且科學證明生態系統不會迫于人類活動的壓力而改變自身的規律。因此，以生態系統承載能力為基礎，將轄區的政府、企業和個人統籌協調，建構整體主義的環境責任體系就成為提升環境治理績效、彌合“不法行為懲罰主義”的最優解，論者將這一基于環境極限而衍生出的規制環境總行為的治理思想稱之為“總行為控制主義”[22]。

環境治理“政企同責”的制度建構應當以“總行為控制主義”為指導思想，即在環境極限思維下，環境治理的核心并非單個義務人的排污行為，而是無數義務人所帶來的環境總行為。在這種整體主義視角下，環境治理要將不同社會主體所共同施加的“總行為”置于資源環境承載能力范圍之內，政府將承擔基于整體環境質量不達標而產生的第二性環境責任，存在涉事企業的，涉事企業將承擔其超出限度進行環境使用從而突破“總行為控制”的法律責任；與此同時，其他無明顯過錯的企業，在“總行為超標”的情況下，其環境使用行為也會基于公共利益的需要而受到禁限，這是造成政府與企業的關系從“貓捉老鼠”到“公私協力”轉換的內在緣由。可見，“總行為控制主義”既是“政企同責”生成之因，也是“政企同責”實施之果，由“總行為控制主義”作為“政企同責”的指導思想具有理論和實踐上的可行性。

(二)環境治理“政企同責”的基本原則

當“治企”和“治官”都在理論和實踐中被證明并非是解決環境問題的最佳方案時，一種旨在打破傳統觀念束縛，糅合政府環境責任與企業環境責任的“政企同責”模式脫穎而出，這一新型的生態環境治理范式應當以“綜合治理原則”為統攝。2014年修訂的《環境保護法》首次確立了“綜合治理原則”，是指用系統論的方法來處理環境問題。通過法解釋學推導，“綜合治理原則”蘊含著以下含義：其一，治理對象的綜合性。以往的環境治理側重于對環境問題進行“單打獨斗式”的因應，往往造成顧此失彼、缺乏實效等弊端。例如我國根據水污染、大氣污染、土壤污染設置不同的監管部門、實施不同的監管策略。然而生態環境是一個復合系統，現實中各種污染往往相互轉化，這就要求統籌考慮對水、氣、土、渣等的綜合治理。其二，治理主體的綜合性。在“綜合治理”的要求下，環境治理不再以政府與企業自上而下的單一向度方式運行，而是在政府與企業共同確立并認同環境規制方式、方法的基礎上，建立合作、協商的伙伴關系，進而消解政府與企業的對立傾向，謀求企業自治與政企共治的環境治理新形態。其三，治理手段的綜合性。在傳統的“命令-控制”模式之外，環境治理應當探索“賦權+救濟”“確權+交易”等新興治理模式，以調動政府和企業的環境治理熱情。申言之，環境治理“政企同責”的制度設計應當以“總行為控制主義”為指導思想，以“綜合治理”為基本原則，綜合考慮資源環境承載能力，綜合調動政府和企業的環境治理能力，綜合運用行政和市場調整機制，綜合解決資源消耗、環境污染和生態破壞問題，以實現人與自然和諧共處的新時代生態文明建設。

(三)環境治理“政企同責”的規范構成

1.企業與政府環境責任分配的協同：從齟齬到互補。當前企業和政府的環境責任分配存在交叉、重疊或空白之處，要么形成“九龍治水”般的重復規制，要么形成“管制孤兒”般的監管漏洞，由此造成環境責任分配難以形成互補、閉合的圓圈，實踐中“企業污染、群眾受害、政府埋單”等問題就根源于環境責任分配的不清晰、不協調和不自洽。從理論上講，政府與企業環境責任分配越是明確、合理，環境管理舉措就愈是科學、高效，愈能避免環境治理中的變數、困擾，也就愈能促進環境治理目標的實現[17]。因此，如何在政府與政府之間、政府與企業之間、企業與企業之間合理分配環境責任，形成互補型的環境責任分配體制，就成為企業與政府環境責任協同的前提和基礎。筆者認為，構建互補型的環境責任分配體制，需要遵循整體主義方法論和體系化思維，避免職權“打架”或責任轉嫁。具體而言，企業與政府環境責任應當做如下劃分：其一，企業承擔合法排污責任，政府承擔環境質量責任。政府應當基于資源環境承載能力確定轄區的“環境總行為”，并將允許的環境行為量分發給轄區企業，轄區企業則在獲取的環境容量內負有與政府的縱向協同責任以及進一步減排的橫向協同責任，由此形成二者的責任分離與互補。其二，企業承擔環境損害責任，政府承擔環境“兜底”責任。雖然“損害擔責”是“環境責任法”的基本原則[24]，但是在實踐中，環境修復成本高昂、代價不菲，在肇事者難以確定或無力擔責等特殊情形下，政府應當積極履行環境治理義務，承擔“補充”和“兜底”責任[25]。

2.企業與政府環境責任追究的協同：從擇一到并重。環境公益訴訟是通過司法手段追究政府與企業環境責任的重要方式，但是在實踐中，環境民事公益訴訟與環境行政公益訴訟出現了程序競合。從訴訟標的來看，環境民事公益訴訟旨在調整平等主體間的環境民事法律關系，環境行政公益訴訟旨在調整不平等主體間的環境行政法律關系。由此派生出環境民事公益訴訟與環境行政公益訴訟不同的主體、客體、內容和功能，也就使環境民事公益訴訟與環境行政公益訴訟呈現出幾乎完全不同的面相。之所以在“兩訴”之間產生模式選擇之爭，蓋因“兩訴”所救濟的根本利益——受被訴違法行為侵害的環境公共利益——是等同的，由此塑造出以訴訟方式救濟環境公共利益的程序競合[26]。針對這一程序競合問題，“揚”行政“抑”民事或者“揚”民事“抑”行政的觀點，都彰顯出割裂政企協同責任的問題，無法實現政企環境責任的一并處理。為了規避上述弊端，實踐中派生的環境行政附帶民事公益訴訟可以作為突破口。在侵害環境公共利益的案件中，倘若侵害人企業與管理人政府均存在違反法律規定的情形，那么分別提起環境行政公益訴訟和環境民事公益訴訟勢必浪費社會資源，相反，創設環境行政附帶民事公益訴訟制度可以有效地提高庭審效率、節約司法資源。因此，可以將環境行政附帶民事公益訴訟作為環境治理“政企同責”中責任追究的主要形式。

3.企業與政府環境責任自治的協同：從外向到內生。規制負外部性的環境行為最便捷的手段，是運用底線思維，即設定社會各主體應當遵循的排污和環境質量標準，并對超過規制標準的行為進行懲罰，從而規避越線行為，實現環境保護之目的。然而這種底線思維難以激發企業產生達標排放或治理之后的進一步保護環境的動力，而且負擔過重的環境責任會激發企業的“破罐子破摔”心理，同時導致政府從“無所不為”到“無所作為”。因此，在傳統的縱向環境責任協同之外，需要探索建立企業與政府間的橫向環境責任協同機制，通過激發企業與政府的環境自治熱情，追求底線規制之外的環境治理效果。但是，環境責任自治不能走向慈善的誤區，否則勢必因違背人性規律而難以擺脫失敗的宿命。從長遠來看，企業與政府承擔環境責任將有利于其可持續發展，但是就短期而言，企業的財務績效、政府的稅收績效，均與環境責任的承擔成反比。因此，創造富于激勵的、使環境保護成為政府與企業的“最優選擇”的制度環境，是落實政府和企業環境責任的關鍵[27]。排污權交易制度、環境信息披露制度、環境績效晉升制度等有效融合了懲罰與激勵機制，使企業與政府在治理環境和環境責任承擔上實現了協同，應當成為環境治理“政企同責”的重要手段。

4.生態環境保護責任的社會化：從理念到制度。近年來環境風險治理的一個新生主題，是生態環境保護責任的社會化。實證研究發現，居民存在環境認知的“兩體分離”現象，即在宏觀層面關注環境問題，卻在日常生活中忽視環境保護，傾向于將環境保護責任歸咎于政府和企業，自我避責傾向嚴重[28]。然而，人類自身的需求帶來了環境問題，使每個人都背負了一種環境問題上的“原罪”。因此，讓各行各業的私主體和公權力機關共同承擔環境治理責任就成為一種理性且必然的選擇。在生態環境保護責任社會化語境下，企業將不再是人人喊打的“過街老鼠”，政府也不再是環境治理的“全能主體”，而公民個人也不再是袖手旁觀的路人。具體而言，生態環境保護責任的社會化主要包括兩個層次：其一，在行為規制方面，除去作為主要污染者的企業，政府也是節能減排的核心主體，而個人開車、生活垃圾傾倒等也將被納入環境規制的范疇；其二，在責任分攤方面，當出現環境損害而無法確定責任人，或者責任人基于法定原因而豁免擔責(例如企業資不抵債時對于超過資產的損害責任、環境損害超過法定訴訟時效等情形)，則需要探索建立環境損害社會救助基金、環境責任保險等使私主體和公權力共同負擔環境損害的社會化協同機制。

注釋：

① 由于“黨政同責”在本質上指向公權力的環境責任范疇，將黨委環境責任與慣常意義上的政府環境責任等同不存在邏輯上的障礙。