國外執政黨黨內法規制度推動社會整合的舉措及啟示

瞿棟

[摘 要]國外執政黨通過黨內法規制度的制定和執行，以一系列具體舉措起到社會整合的作用。具體來說，黨內法規制度通過加強制度建設、推動社會政策、整合意識形態、優化組織網絡、平衡各方關系，從而逐步實現社會整合。總結這些國外執政黨的舉措及經驗，對于中國共產黨進行社會整合具有理論價值和現實意義。

[關鍵詞]國外政黨；黨內法規制度；推動；社會整合

[中圖分類號] D 7 3 / 7 7 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2019）09-0061-04

社會整合是執政黨的基本功能之一，執政黨作為連接國家和社會的紐帶，通過一系列治國理政的手段進行社會整合，保證社會秩序的平穩運行和協調發展。可以說社會整合就是促進各種社會因素相互統一，相互協調，并且實現社會一體化的過程。[ 1 ]而在這其中，黨內法規制度不僅對執政黨組織內部的關系和成員進行調節和約束，也對執政黨在社會整合中的各種社會關系進行調整和規范。涉及到國外執政黨的黨內法規制度主要包括政黨的章程、綱領、領導人講話、政黨（聯盟）聲明、會議（提案）決議、政紀、議事規則、慣例等。[ 2 ]正是通過制定和執行這些黨內法規制度，國外執政黨以一系列具體舉措來促成社會整合的效果。總體來說，執政黨及其黨內法規制度在各個國家的政治生活和國家治理中的功能基本上是一致的，因此，總結其推動社會整合的舉措與啟示，對于中國共產黨治國理政具有重要的借鑒意義。

一、國外執政黨黨內法規制度推動社會整合的舉措

（一）以加強制度建設引領社會規范。黨內法規制度與國家法律雖然存在差異，但在制度建設方面，二者具有共同的價值理念和取向，都起著引領社會規范、維系社會秩序和維護社會穩定的作用。一方面黨內法規制度以國家法律為依托，在“憲法和法律的范圍內活動”；另一方面黨內法規制度的體系建設必然會對國家法制建設起到示范帶頭性的作用。[ 3 ]美國法學家富勒提到：“如果說愿望的道德是以人類能達到的最高境界為出發點，那么義務的道德就是從最低點出發。”[4]可以說，黨內法規制度是社會高標準的道德，它屬于“愿望的道德”；而國家法律是社會最低限度的道德，它體現的是“義務的道德”。但是這兩種道德都與人與人之間的社會關系有關。[5]所以，從法律的社會功能來說，黨內法規制度與國家法律一樣，應該以社會為基礎，通過其自身制度建設來促進社會各方面的制度建設，引領社會規范，從而維系社會秩序。

執政黨通過制定黨的章程、綱領、規則和慣例等，規范黨組織的工作和黨員的行為，以制度建設來引領社會規范，從而維系社會穩定。德國是率先將政黨納入憲法的西方國家之一，經過多年的探索，德國已經形成了較為完備的政黨法制。[6]正是通過這些法律制度來規范執政黨的內部法律法規，執政黨的內部法律法規對社會產生外部效應，從而起到引領社會規范、維系社會秩序的作用。1955年，日本自民黨在其黨的綱領中提到：“我黨堅持以民主主義理念為基準，完善各種制度、進行機構改革……”[ 7 ]同樣，在美國共和黨憲章中，也有類似的表述，即：“制度黨章能夠使一個政黨確立下來。一個政黨因此不再容易隨意變化或朝著政治傾向所引導的方向去。”[ 8 ]從這個角度來看，黨內法規制度所具有的制度性和規范性對整個社會可以起到引領作用。

無論從黨內法規制度還是國家法律來看，大多數執政黨都遵循法治治黨治國、制度治黨治國的理念，一方面黨紀黨規及其監督機制對執政黨治理權力起到了約束作用，另一方面黨紀黨規為調整更大范圍的社會關系提供了可以借鑒的標準，提供了制度化的規范，從而維系了社會秩序。

（二）以推動社會政策促進社會公正。從世界各國的實踐經驗來看，執政黨通過制定政黨規章制度，直接或間接推動社會政策的實施，目的是通過一系列舉措維護社會穩定，促進社會公平正義。雖然不同執政黨的社會整合方式不同，所采取的社會變革的具體內容也不盡相同，但總體上在黨內法規制度方面都有一個共同關注的焦點，即社會政策被用作治理工具，以促進社會的公平和正義。有的執政黨在其黨章、黨的綱領等制度規范中直接提到社會福利和社會政策，有的執政黨出臺一系列社會福利和社會公平的相關政策。比如，早在1955年，日本自民黨就在其黨的綱領中提出“我黨是以實現福利國家為目標的政黨”[ 9 ]。1999年，德國社會民主黨的綱領也強調勞動者的社會福利和公民權利。英國工黨1995年黨章第4條有以下表述：“本黨在公共利益的基礎上管理強大而來源豐富的公共服務，這種服務的存在既是公正社會也是有生命力的成功經濟的重要基礎；本黨需要有社會責任感和適當控制的私有因素，也需要奠定在效率和公平基礎上的公有制。”[ 1 0 ]

隨著黨內法規制度的完善，黨內民主、人權和權利的思想理念深入人心，這種理念逐步拓展到社會領域，社會福利和社會公平成為執政黨在社會建設中的重要議題。許多國家的執政黨開始相繼推動和實施相關社會政策，縮小社會差距，維護社會的公平與正義。如，英國工黨出臺了福利制度及相關社會政策。法國社會黨也針對社會保障和社會福利采取了一系列的變革措施，并取得了積極的成效。越南共產黨從民主權利、養老保障、醫療衛生和住房保障等方面入手，提高了相關領域的公共服務水平，社會利益整合效果明顯。在社會貧富差距過大的背景下，瑞典社會民主黨實行“高稅收，高福利”的社會政策，以此來縮小差距，維護社會公平。

其實，各國執政黨通過社會政策的實施來促進社會的公平正義，這種治理方式之所以行之有效，是因為黨內法規制度奠定了堅實的制度基礎，組織制度的功能比較完善，規范化程度較高，其對黨內的規范約束意義可以拓展到社會領域，對社會公平和正義發揮著重要的推動性作用。

（三）以整合意識形態凝聚社會共識。第二次世界大戰之后，由于社會階層結構的變化，社會利益日益分化，意識形態整合面臨重大的挑戰。在這樣的情況下，如何使自己的意識形態適應社會整合的需要，適應不斷變化的社會狀況，是關系執政黨合法性和執政地位鞏固的一個大問題。[ 1 1 ]國外執政黨通過調整其綱領章程，促使其意識形態和執政理念適應時代的變化要求。[ 1 2 ]法國社會黨通過對其綱領政策和思想理論進行改革和創新，從而實現“現代社會主義”的主張，維護社會民主主義基本價值觀。新加坡人民行動黨為了增強國家認同感和民族凝聚力，頒布了《共同價值觀白皮書》，即“國家至上，社會為先；家庭為根，社會為本；社會關懷，尊重個人；協商共識，避免沖突；種族寬容，宗教和諧”。黨內法規制度對共同價值觀的形成起到了推動作用。人民行動黨以黨的綱領、政黨領袖和黨員的實際行動，倡導共同的價值觀。[ 1 3 ]

在社會整合中，需要以特定的方式促進特殊的理論信仰體系，同時通過與特定的社會意識形態相結合，形成強大的社會訴求和整合力量。日本自民黨內部派系關系復雜，不同派系代表的群體和利益不同，意識形態也有很大的不同，形成了中間化的意識形態。日本自民黨將意識形態建設與黨內法規制度相結合，其意識形態體現在一系列綱領性文件和規章制度中，如《建黨宣言》《黨的使命》《保守主義政治哲學綱要》《自民黨基本憲章》等。老撾人民革命黨也將意識形態建設寫進了黨章和政治綱領中，從1955年該黨成立以來就明確了馬克思主義政黨的屬性，在二大、三大及之后歷次黨的代表大會上，它不斷得到重申和加強。2011年在黨的九大上繼續做了強調，即“堅持黨的馬列主義政黨本質……繼續堅持馬克思列寧主義和社會主義理想，重視研究，把握馬克思列寧主義的基本原則”[14]。2016年3月召開的黨的十大首次把凱山·豐威漢思想與馬列主義并列為黨的思想理論基礎。[15]

從這個角度看，意識形態整合是執政黨融入社會的重要途徑之一，也是國家政治安全的前沿。黨內法規制度建設對于推進意識形態建設具有重要的意義，為其提供了制度規范與引領作用，從而可以凝聚社會共識，增強國家認同感和民族凝聚力。

（四）以優化組織網絡拓展社會基礎。黨內法規制度作為黨內規章制度，從制度和規范上為優化組織結構和網絡提供了基礎。黨內法規制度的這種基礎作用主要體現在兩方面，一是對于執政黨內部而言，通過制度化的要求提高政黨的適應性，激發政黨的活力，保證黨內民主；二是對于社會而言，通過這些詳細的規范和規則，為擴大政治參與提供了明確的依據，執政黨外部的組織網絡得以優化，從而拓展了社會基礎，激發社會活力，提高政黨的吸引力。從政黨適應性視角來看，執政黨通過優化網絡化組織結構的定型、功能取向的轉型定位、設置形式創新等方式，實現基層組織的調整，增強社會整合功能。[16]在這其中，國外一些執政黨都將擴大政治參與作為黨內法規制度建設的重要內容之一，以此來鞏固和發展執政黨執政的社會基礎。德國基督教民主聯盟規范黨的選舉制度，規定產生黨內候選人的基本程序，并要求每個基層組織都可提出候選人。法國社會黨在組織職責方面具有明確的分工，相互合作，緊密聯系。埃及民族民主黨自2002年以來，完善了黨的代表大會制度和年會制度，確保各級黨員干部能夠定期參與黨內重大問題的討論和決策；改革集體名單選舉制，規定所有符合條件的黨員都可以參加選舉，競選黨內各級領導干部職務。[ 1 7 ]日本自民黨加強了基層組織建設，有效提高了基層社會融合滲透能力。除了黨組織，法國社會黨還鼓勵社會黨黨員積極加入職業工會組織，建立一個執政黨和社會團體合一的消費者利益整合組織等，通過這些舉措來優化組織結構和網絡。

不難看出，政黨組織結構和網絡的優化正是需要黨內各種規章制度發揮作用，實現政黨自身的調適。通過擴展黨內成員，優化組織網絡，不斷提高執政黨自身的執政能力，不斷適應社會的發展，為社會整合奠定堅實的制度基礎，從而拓展執政黨的社會基礎。

（五）以平衡各方關系實現利益整合。如何平衡社會利益也是政黨政治的一個重要方面。黨內法規制度平衡了各方之間的關系，直接或間接地調整和規范了各黨派之間、黨內組織和成員之間、黨與社會之間橫向和縱向的關系。可以說，判斷一個政黨是否和諧，不僅取決于利益的分配，還取決于社會成員在多大程度上認可利益分配的方式和結果。[ 1 8 ]墨西哥革命制度黨充分利用黨的組織架構理念變革，妥善解決了“考迪略主義政治”問題，利用凝聚和吸收的辦法將“考迪略”納入政黨，實現了人員整合，有效地平衡了不同群體之間的關系，協調了社會利益。新加坡人民行動黨在其章程中提到，“所有的新加坡人享有同等的機會去滿足自己的目標”，“不論種族、語言和宗教信仰……團結起來”。[ 1 9 ]正是通過這些黨內法規制度的倡導與推動，社會各群體的力量得到了平衡，進而社會各個階層都能夠成為人民行動黨的新生力量。法國社會黨也注重維護其自身和其他派別的關系，平衡各方利益，其政黨選舉制度既保證了黨內環境的優良性，又保證了政治參與的公平性。在這種制度下，各派別的成員都能擁有公平進入國家領導層的機會，有效地平衡了各方利益。越南共產黨在調整政黨和社會關系的過程中，強調社會的參與力量。從國會制度改革開始，建立針對性的社會選舉制度和民眾質詢制度，協調社會各方力量，從而達到社會利益的整合。印度國大黨根據印度存在大量的種姓群體這一現實，通過民主的選舉制度與不同的種姓進行合作，讓其參與到政治生活中來，一方面可以維護社會穩定，鞏固執政基礎；另一方面也可以平衡各種姓群體之間、種姓與政黨之間的關系，從而達到社會利益的整合。

協調和平衡社會各方利益是執政黨社會整合中不可回避的問題，各執政黨結合具體國情采取的舉措有效地解決了社會利益整合中的難題。從執政黨維護社會穩定、推動社會整合的角度來看，黨內法規制度作為政黨治理的工具，可以平衡社會中不同利益群體的關系，從而達到社會利益的整合。

二、對中國共產黨進行社會整合的啟示

縱觀國外執政黨黨內法規制度推動社會整合的舉措，不難發現，各執政黨在社會整合方面的價值理念基本上一致，其黨內法規在推動社會整合方面的著眼點也大體相同。因此，我們可以借鑒相關經驗，通過豐富和完善黨內法規制度，不斷拓展其外部效應，實現社會整合。具體來說，第一，黨內法規制度要遵循依法治國的基本理念，在憲法和法律要求的范圍內活動，通過制定和完善黨內法規制度，引領社會規范。第二，黨內法規制度的制定要充分結合國計民生，體現“以人民為中心”的思想，通過傳播理念和推動制定社會政策等方式，促進社會公平與正義。第三，要善于運用黨內的法規制度進行意識形態整合，使黨員受教育、群眾得實惠、社會能凝聚，不斷增強人民認同感和社會向心力。第四，以黨內法規制度為依據，優化黨內外的組織結構和網絡，嚴格遵循黨章中關于黨的組織制度的規定，激發政黨和社會的活力，從而拓展社會基礎。第五，密切關注社會中不同利益群體與各自需求之間的關系，利用黨內法規制度的規范性、示范性和引領性去平衡和協調各黨派各群體之間的關系，從而實現社會利益的整合。

從各國執政黨的經驗來看，由于各國國情存在差異，社會結構和社會階級的構成情況也不盡相同，因此社會整合的難度也不同。一方面我們要有全球視野，放眼世界學習國外執政黨黨內法規推動社會整合的成功經驗，另一方面我們也要有歷史視野，立足于中國特色社會主義的現實，不斷提高黨的依法執政能力和水平，加強黨內法規制度建設，以保障社會整合目標的實現。正如黨的十九大報告中所說，全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。必須把黨的領導貫徹落實到依法治國的全過程和各方面，必須以黨章為根本遵循，嚴明黨紀黨規，完善黨內法規與國家法律的銜接。明確中國共產黨在黨內法規和國家法律范圍內的活動要求與規范，并在制度化、規范化的基礎上充分發揮社會整合功能，實現社會各要素之間的相互統一與協調。

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本文系授上海社科基金課題“中外比較視域下中國共產黨依規治黨歷史演進及啟示研究”

（項目編號：2017BHC008）的前期研究成果

指導教師：周敬青

作者系中共上海市委黨校研究生