厚基礎·重運營·穩發展：國家級研學實踐教育營地的運營與發展

孟久兒

摘要基于對40家國家級研學實踐教育營地的實地調研和訪談，發現其在基本建設方面存在基本條件差異較大、課程開發處于探索階段、師資專業培訓需求強烈等基本特點；同時在運營中主要采取公建公辦、公建民營、公私合作三種模式。建議加大地方財政投入，保證營地公益性；尊重市場運行規律，適度引入市場化元素；多部門聯手加強監管，保障營地規范健康發展。

關鍵詞研學旅行；研學實踐教育營地；綜合實踐活動；素質教育；校外教育

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2019）11-0046-04

研學實踐教育的真正深入推進，離不開相關的基礎設施保障。2016年，教育部等11部門聯合發布的《關于推進中小學生研學旅行的意見》提出，要遴選建設一批安全適宜的中小學生研學旅行基地。2017年，教育部使用中央專項彩票公益金支持中小學生研學實踐教育項目，在遴選研學實踐教育基地的同時，又遴選了14個研學實踐教育營地（以下簡稱“營地”），從而構建起以營地為樞紐、基地為站點的研學實踐教育網絡；2018年又遴選出26家單位作為全國中小學生研學實踐教育營地。截至2019年6月，40家國家級營地學生接待量總規模將近400萬人次（天）。

自遴選出第一批營地到現在，已有兩年多時間，這些營地的運營情況究竟如何，其中存在哪些特色和經驗？筆者基于實地調研和訪談，對營地的運營情況進行了梳理，以期為促進營地的健康發展以及研學實踐教育的深入落實提供實踐參照。

2018年，教育部在《關于開展“全國中小學生研學實踐教育基（營）地”推薦工作的通知》中指出，“營地主要指具有承擔一定規模中小學生研學實踐教育的活動組織、課程和線路研發、集中接待、協調服務等功能，能夠為廣大中小學生開展研學實踐活動提供集中食宿和交通等服務的單位。”[1]與國外營地和市場上的營利性營地不同，本文所提到的40家營地都是從教育系統所屬的公益性青少年校外活動場所、綜合實踐基地（學校）中遴選出來的，大多隸屬于地市、區縣級教育局，并在教育局監管下自主運行。從調研情況來看，40家營地在基本建設方面主要存在以下特點。

1. 區域分布大體均衡，但基本條件差異較大

目前的40家營地都是在省級教育行政部門推薦基礎上，經過專家評議、營地實地核查及綜合評定后遴選出來的，分布于全國23個省（自治區、直轄市），其中東部地區14個、中部地區15個、西部地區11個，在地域分布上大體均衡（見表1）。

調研中筆者發現，這40家單位雖然都掛牌了“全國中小學生研學實踐教育營地”，但基礎條件差異較大。如從占地面積、建筑面積、住宿面積和床位數等基本信息來看，營地占地面積從43.5畝到5500畝不等，建筑面積從0.2萬平方米到9.9萬平方米不等，住宿面積從0.1萬平方米到3.3萬平方米不等，床位數最少的僅有450個，最多的有3600個。對于營地的基礎條件，教育部要求“能夠至少同時接待1000名以上學生集中食宿 ”，[2]但目前有5個位于中西部地區的營地，床位數均低于1000個。此外從交通條件看，有些營地的交通并不便利，如黑龍江的兩個營地屬于大小興安嶺地區，雖然自然風光優美，但交通不便，火車車次少，“東北三省”以外的學生赴那里研學實踐會受到限制。

2. 課程開發處于探索階段，“綜合實踐+研學旅行”為主要模式

在對營地的調研中筆者發現，課程是開展研學實踐教育活動的核心內容，但由于缺乏指導性文件和相應課程標準，這些營地在課程開發過程中尚處于“摸著石頭過河”的狀態，也有許多營地“集思廣益”，與學校、研學實踐教育基地聯合開發課程。目前來看，由于這40家營地以前大多是綜合實踐基地（學校），從“十二五”期間就承擔滿足當地學生開展校外綜合實踐活動的任務，因此大部分營地在開展研學實踐活動時，都是將綜合實踐和研學旅行結合起來，采用“3+2”或“2+3”的模式實施。即為期5天的研學實踐活動，有2～3天在營地內依托各類場館和綜合教室開展綜合實踐活動，對學生進行生命安全、科創體驗、素質拓展、學軍學農等主題教育；剩余2～3天由營地組織帶領學生赴周邊各類研學實踐教育基地開展包括傳統文化、革命傳統、國情教育、國防科工和自然生態五大課程板塊的研學旅行活動。

3. 編制內教師數量較少，專業能力提升及培訓需求強烈

調研發現，雖然這些營地都是事業單位，但實際上僅有1/4的營地能夠實現全部事業編，其余3/4的營地師資都采用“部分事業編+部分合同制”的方式進行管理。同時由于大部分營地采取半軍事化管理，內部除了專職教師，通常還有一支教官隊伍，也都是聘用人員。調研營地教師的專業情況發現：40家營地中八成以上的教師為本科以上學歷，本科以下僅為15%左右，學歷情況整體較好；但教師中真正能夠從事研學實踐教育工作、設計規劃課程和線路、組織中小學生集體實踐、開展研究性學習的教師比例并不高。因此，營地對研學實踐教師的培訓需求非常強烈，當前大部分營地依然依托市場培訓機構開展教師培訓，水平良莠不齊；也有省份（如浙江）將研學實踐教師培訓納入省級培訓計劃，為營地教師提供正規的培訓機會。

4. 總體性質為非營利單位，經費來源以財政支持為主

營地作為事業單位，主要經費來源是財政撥款。除了作為綜合實踐活動基地（學校）既有的地方財政撥款外，40家營地還在中央專項彩票公益金支持下獲得了不同程度的財政支持，其中上海東方綠舟營地、湖北宜昌營地、甘肅張掖營地等一些作為重點和非重點支持的營地甚至得到了更多財政撥款。除此之外，營地的經費來源還有學費和自籌部分。需要說明的是，營地作為非營利單位，并非不可以收費，而是向學生收取的費用只能作為成本（如食宿費、耗材費等）的抵扣，不能產生額外利潤。另有一些營地（差額撥款事業單位）獲得了物價部門的收費許可，可以向參加營地活動的社會人員收取部分費用，作為營地的收益補充。但總體來說，營地都是非營利單位。

調研發現，由于研學實踐活動在內容和方式方法上與校內教育、課堂教育存在較大差異，導致營地在運營方面也與傳統學校產生明顯差異。總體來看，這40家營地主要采取以下三種模式開展運營。

1. 公建公辦：較穩定易監管，但運行相對低效

公建公辦營地是指由教育局在政府劃撥的土地上進行開發建設，建成后在教育局監管下按照事業單位機制進行運營的營地。當前40家營地中大部分都是采取公建公辦模式，它們與一般公辦學校相似，產權和運營管理權合一，教育局負責解決營地（部分）教師的編制，當地財政部門按照核定的教師編制和運轉費用為營地提供經費支持。由于這類營地本身就是綜合實踐基地（學校）或青少年校外活動中心，是教育局下屬（或平級）事業單位，因此能夠保證教師隊伍和營地運營的整體穩定性，教育局對營地的人財物有全面掌控能力，也最容易監管。

但是公建公辦模式也有其弊端，就是靈活性不夠、效率不高。如在掛牌營地之前，綜合實踐基地（學校）的教師主要是在校內教學，即使有一些素質拓展類的戶外課程也是在基地（學校）內進行，但掛牌營地后就必須開發相應的研學線路，帶領學生走出營地。在公建公辦模式下，由于受人事制度、績效工資制度等事業單位運行機制限制，營地校長往往很難調動教師的積極性。即使教育部通過中央專項彩票公益金給營地提供了數額不小的資助，但這筆經費明確“不能給內部員工發補貼”，因此部分教師會抱著應付的心態來開展研學實踐活動，導致營地工作的創新性、開創性受阻。當然在公辦模式下，也有部分營地在食堂、物業、保安等后勤服務方面采取購買服務的方式，引入市場化管理機制。

2. 公建民營：較靈活有活力，但存在監管風險

公建民營營地是指由教育局在政府劃撥的土地上進行開發建設，建成后在教育局監管下將營地整體外包或引入市場機制進行運營的營地。在公建民營模式下，營地產權與運營管理權分離，教育局僅解決極少量營地教師的編制，大部分教師以聘用方式進入營地，按照工作量計酬，財政以購買服務或項目方式付給營地一攬子經費，其余部分由營地自負盈虧。目前40家營地中的安徽滁州營地和山東臨沂營地就是公建民營模式的典型代表。

滁州營地于2017年正式運營，采取“全面外包”模式進行管理，除在管理層安排3個編制內人員外，其余的教師、教官和后勤人員等均為一營利性公司負責，政府以購買服務的方式打包購買關于營地運營、師資、課程、后勤等服務，教育局派出的管理人員負責對公司開發的課程以及運營行為進行審核監管。提供營地服務的公司除接待教育局集體組織來營地參與活動的學生外，還可以通過在周末、寒暑假期間以市場價格開展冬夏令營活動等形式來盈利。在這種模式下，營地主體作為非營利機構是不營利的，但公司可通過營地獲得一些盈利性回報。

臨沂營地則采用“兩自一包”模式進行管理運營，即自主管理、自主聘用教師、經費包干。該營地于2014年9月投入運行，最初營地內設立了編制崗位，后為適應發展需要，改為全體人員均為聘用制，財政以一攬子經費（同滁州營地，生均經費×預計參與活動學生數）和項目方式給營地撥款，其余部分由營地自負盈虧。改制后，臨沂營地除接待教育局集體組織到營地參與活動的學生外，還承接了冬夏令營等活動作為補充性收益。需要注意的是，臨沂營地是市場化管理，也獲得了開展研學實踐活動以外的收益，但只是為了保持收支相當，沒有損害其本身的公益性質。

據了解，公建民營營地在運營中使用的都是市場化手段，沒有人事編制等制度要求，可以設置激勵條件，從營地收入中對表現突出的教師或教官進行補助和獎勵，因此能夠極大地調動工作人員的積極性、主動性和創造性。但要注意的是，民營模式下的營地交由公司管理可能會出現教育局監管不到位的情況，從而帶來國有資產流失、服務質量低下和學生安全保障不足等方面的風險。此外，交由公司托管運營，公司利用營地開展的盈利性活動還會存在與規劃土地性質不符的政策風險。

3. 公私合作：體現政府與私人組織合作優勢，仍需強化運營監管

公私合作模式（Public-Private-Partnership，簡稱PPP）是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許經營權協議為基礎，彼此之間形成一種“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系。PPP模式與公建民營模式最大的不同在于營地建設方面，前者是由政府和企業共建，因此有利于減輕財政負擔、促進投資主體多元化。目前的40家營地中，湖北荊門營地就是通過PPP模式建立的。

荊門市人民政府在營地建設之初就明確要按照“體制公益化、運營市場化”的原則，采取“統一規劃、分塊建設、產權明晰、托管運營”的模式運營。其中營地主體場館部分由市教育局投資建設，食堂、宿舍等后勤場所建設由企業負擔。2016年營地建成，明確為市教育局所屬公益二類事業單位，之后營地與企業簽訂合作協議書，按照“一套班子兩塊牌子”的體制進行運作。營地研學實踐課程由市教育局牽頭，營地與市教科所、屈家嶺管理區教育局共同組織骨干教師進行研發。營地內除5個核定編制外，其余人員均為企業聘用，但在招聘過程中需經過營地管理層把關。企業在完成教育局組織的學生研學實踐活動后，可依托營地開展一些采摘、冬夏令營等盈利性活動。

總體看來，PPP模式和公建民營模式在運營上都采用市場化機制，但在教育局對于課程開發和監管方面的主導權上，荊門營地較之滁州營地體現得更為充分。此外需要注意的是，PPP模式普遍采用特許經營制度，實際上使中標的投資運營商具備了一定程度的壟斷性，某些情況下會減弱運營企業降低成本、提高服務品質的動力。因此在PPP模式中，教育局對企業的運營監管就顯得十分重要。

在我國積極推進素質教育的背景下，營地將會成為我國在校外實施素質教育的重要載體，其肩負的責任和使命越來越重大。為此，針對營地運營發展中的關鍵問題，筆者提出如下幾點建議。

1. 加大地方財政投入，保證營地的公益性

在目前營地運營的三種模式中，公建民營和PPP模式都會引入企業和市場機制，但不論市場力量以何種方式進入運營，營地都必須保證所開展綜合實踐和研學旅行活動的公益性，即面對教育局或學校集體組織的學生前來營地參與活動的，不得產生以營利為目的的經營性創收。但當前40家營地開展的“綜合實踐+研學旅行”活動均得益于中央專項彩票公益金的資助，許多地方財政并沒有針對營地發放生均撥款，只是撥付運行經費和項目經費，因此部分營地擔心一旦中央財政不再給予專項經費支持，研學旅行部分經費會出現較大缺口。為此，地方財政需提高對營地的重視程度，并以生均撥款的形式支持營地開展綜合實踐和研學旅行活動，以保證其公益性。

2. 尊重市場運行規律，適度引入市場化元素

通過對營地三種運營模式的分析可以看出，在公建民營和PPP模式中，市場化元素顯而易見；即使是公辦營地內，后勤板塊也通常外包給專業物業公司，通過市場力量輔助運行。可見，營地運營引入市場元素具有必然性。以師資隊伍建設為例，在營地內開展研學實踐活動，對教師的要求不僅僅是將知識傳授給學生，更多的是教授學生如何將課本知識運用在實踐和生活中，需要教師具有很強的動手操作能力和創新創造能力。在公辦民營模式下，由于設置了明確的激勵機制，營地教師和教官開展工作的積極性明顯提高，如臨沂營地僅2019年上半年接待學生數就累計達四萬余人。

3. 多部門聯手加強監管，保障營地規范健康發展

營地既要保持公益性，又要依靠市場力量推動發展，因此其規范健康發展的關鍵就在于加強監管。針對公建公辦營地，監管體現在對財政經費的合理合規使用、后勤市場化外包的質量監督等方面，主要由教育、財政、工商、食品衛生等部門行使監管職責。對公建民營和PPP模式營地的監管，同樣需要教育、財政、發改、工商等部門的通力合作。一要對課程內容把關，保證其符合《綜合實踐活動課程指導綱要》和《關于推進中小學生研學旅行的意見》的相關要求；二要對師資隊伍建設提出要求，保證營地教師和教官的素質能力達標；三要對收費情況進行監管，保證向學生的收費符合物價部門規定；四要定期開展安全隱患排查和安全預案演練，加強營地安全值守，不能因服務托管外包而忽視了安全管理。

參考文獻：

[1][2]教育部辦公廳.關于開展“全國中小學生研學實踐教育基（營）地”推薦工作的通知[EB/OL].（2018-06-07）[2019-10-17]. http：// www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/201806/t20180615_340020.html.