城鎮化進程中失地農民的再就業問題研究

梁昊 張淏雯 王凱悅

摘要：近年來，隨著市場經濟的發展和城鎮化進程的加快，大量的農業用地被征用作為商業用途，致使有一大批的失地農民需要再就業，失地農民再就業難逐漸演變成影響城鎮化進程的不穩定因素，同時對農民自身的生活質量打了折扣。本文首先說明了城鎮化進程的現狀和農民再就業出現的各種各樣的問題，其次通過分析數據和資料探究城鎮化進程和農民再就業問題的影響因素。最后根據現行政策及各項制度，提出制度建議、就業培訓建議、自主創業建議等。

關鍵詞：城鎮化進程;失地農民;就業安置;征地制度

一、引言

1、研究背景和研究意義

城鎮化是農村人口轉化為城鎮人口的過程，也是人口持續向城鎮集聚的過程，是世界各國工業化進程中必然經歷的歷史階段。我國早在“十一五”規劃綱要就已經明確要把城市群作為推進城鎮化的主體形態，“十二五”規劃再次建議，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。

城鎮化的關鍵環節就是農村勞動力的再就業問題，失地農民的再就業問題涉及到社會穩定，影響著全面建成小康社會目標的實現雄安新區地處河北省保定市，涵蓋雄縣、容城、安新3個縣及周邊。國務院在2017年4月1日，國務院通過決定設立雄安新區為國家級新區。主要功能為疏解北京的非首都功能，優化調整京津冀的城市布局，探索新的經濟特區發展模式。國務院在《河北雄安新區規劃綱要》中指出“雄安新區作為北京非首都功能疏解集中承載地，要建設成為高水平社會主義現代化城市、京津冀世界級城市群的重要一極、現代化經濟體系的新引擎、推動高質量發展的全國樣板。”同時提出要建設綠色生態宜居新城區、創新驅動發展引領區、協調發展示范區、開放發展先行區。因此解決好雄安地區的失地農民安置問題，對于促進雄安地區發展、推動城鎮化進程、確保地區安定團結具有重要意義。

二、現狀分析

本次現狀的調查，我們以調查問卷來進行的，共收有效答卷205份。通過統計分析，我們了解了目前農民最關心的問題，以及人們對雄安新區的期望，以下為本次調查了解的現狀。

1. 對于物價上漲，教育負擔，房子問題和養老問題這些負擔中，在農民的角度是同樣的負擔重量，在他們看來這些都是很大的問題，沒有一項可以相對輕松的應對。

2. 由于就業問題中約占一半的人認為其就業工資水平較低，其中很大一部分人經常擔心缺乏社會保障，這限制了就業和就業政策以及公民換工作的權利，思維觀念轉換遲鈍，準備不足。在沒有土地的情況下，失地農民自身素質不高，農業行業缺乏職能技能，缺乏勞動力資源，勞動力轉移服務存在盲目性。

3. 在現階段發展進程中，大部分人認為收入差異較大是最突出的問題，其次經濟增長和綠色發展的矛盾也有較為顯著的問題。

4. 在調查過程中可以發現大部分人是十分看好雄安新區的發展的，在雄安新區的發展上，更多人愿意從事個體經營，也更提倡雄安新區原農民工能夠回鄉創業，可以看出人們對雄安的經濟發展是有很強的信心的，并且對于雄安農民的就業安置，大部分人期待政府注重農民工回鄉就業問題。

5. 在城鎮化進程中，人們普遍希望政府能首先解決就業問題和住房問題，其次養老和教育也是大家相對比較看重的。

6. 在創業方面，很多人是認為有重大發展機遇，政府支持力度較大的機會，會選擇創業，可以看出政府在創業中扮演者一個比較重要的角色。但創業最主要的問題就是資金的缺乏，經驗不足也是比較大的困難之一。

三、城鎮化進程和農民就業現狀的影響因素

1、政治因素

城鎮化進程與失地農民就業關系一定程度上受到政治上層建筑的制約，從以下幾個方面詳細闡述。

（1）、征地制度不完善

我國目前的土地征收制度是一種簡單的補償關系，這種補償方式不能很好地保障農民的再就業問題，農民得到政府的少量補償后，無法和城市下崗人員一樣得到必要的社會保障，也無法和城鎮居民一樣獲得更多的再就業機會。

（2）、政府欠缺對失地農民的技能培訓

在城市化進程中，政府強調征用土地和重新安置，忽視農民失去土地即就業管理的白色土地后重返工作崗位的問題。為了鼓勵失業者或被解雇者重新就業，沒有一項適當的政策來幫助農民尋找工作。顯然，沒有土地的農民沒有像城市中被解雇的工人那樣受到重視。

失去土地的農民已成為城市地區的居民，但他們在城市就業競爭中通常處于不利地位，很難找到適當的工作，盡管近年來各級政府都舉辦了培訓班。對農民的培訓，其中大多數涉及技術含量低的培訓，例如種植園、畜牧業等。培訓員的人數和為失去的農田提供資金的情況遠遠沒有達到標準。雖然無土地的農民組織培訓或參加培訓往往取決于對培訓服務和無土地的農民的了解，但就目前的情況而言，內容是一般性的，而且沒有考慮到農民和社會需要的實際情況。形式更為有效，如果農民無法實現實際操作，操作效率也不高。無地農民的再就業往往相對較低，城市居民的競爭力在某種程度上被視為“看不見失業”。

2、經濟因素

（1）、外來人口大涌入，本地農民就業壓力加大

隨著城市化進程的加快，京津冀一體化和區域建設的快速發展，外出務工人員逐一回到雄安新區，外鄉人也紛紛來找工作。外來工人一般都比較年輕，更有彈性，受過較高的教育程度，并且能夠在勞動強度增加的情況下工作。雖然可能要支付更多的勞動報酬，但對當地的勞動力，尤其是對年長的人來說，無疑會有很大的影響，因為他們沒有工廠或其他工作經驗和技能。

（2）、農業產業一體化

《京津冀協同發展規劃綱要》中提出農業產業一體化，京津冀協同發展區域農業規劃研究、生態環境保護與區域可持續發展、種業科技創新、全產業鏈可控型精品農業、城郊型多功能休閑農業、農業物聯網技術研究與示范、農村與農業信息化等多個協同創新業務領域。北京周邊各地區總體經濟較為發達，產業結構趨于合理，對第三產業的需求進一步加大，因而產生了大量的勞動力缺口，更有效地來吸收失地農民。

3、社會因素

（1）、個人因素

隨著市場經濟的發展和經濟模式的轉變以及城鎮化進程加快，社會各方面對勞動力素質的要求也越來越高。目前市場上農村勞動力過剩，但是很多就業崗位需要特定技能的人才。然而，我國大部分農村勞動力都不具有這種技能，且文化素質較低，一定程度上限制了雄安新區失地農民的就業。據調查數據顯示，我國沒有就業技能的農民占到總人數的一半以上。大部分農民自古以來都是依靠土地生活，文化知識缺乏，造成了如今就業和再就業勞動技能素質的不足。

（2）、心理因素

我國農村失地農民的就業觀念滯后，不適應市場競爭的要求。長期以來，大多數農民的觀念局限于日出而作、日落而息。如今沒有了土地，他們被迫陷入一個競爭激烈而又無所適從的陌生環境中，必然會感到不適應，從而形成消極、依賴、被動的就業觀念。此外，傳統的就業觀念和古往今來的依戀土地心理都是阻礙雄安新區失地農民再就業的重要因素。

4、技術因素

城鎮化進程中，第三產業的迅速發展使得經濟產業面臨著轉型、升級。企業有關勞動崗位逐步由資源密集型和勞動密集型向技術密集型轉型。然而，這些行業對勞動者的知識技能要求較高，失地農民無法滿足這個要求，而且信息嚴重不對稱，導致農民獲取就業信息的能力較弱;同時，信息更新頻繁加大了農民獲取信息的難度。與此同時，中介場所發展不足使得農民獲取就業信息途徑單一。

四、促進城鎮化進程和農民就業的建議

1、促進失地農民再就業的制度建設

（1）、完善征地制度

習近平總書記在十九大上提出鄉村振興的偉大戰略，有關部門應當完善征用土地制度，提高農民在耕地附加值的利益分配，盡可能保護農民的根本利益。實施征地制度改革應與保護耕地面積總量和城鎮化建設協調進行。同時，提高征地流程的陽光度，明確農民的知情權。

（2）、健全補償制度

建立合理的征用土地補償機制，適當增加征收土地的補償費用。近年來我國房價節節攀升，城市土地價格也越來越高，所以失地農民普遍認為土地補償款偏低，因此不愿輕易失去維持全家基本生活開支的土地，一定程度上減緩了城鎮化進程。作為國家重點發展地區，雄安新區政府可適度提高補償標準，關于補償款的發放形式可以多樣化。行政管理部門應大力監督和監管土地征用情況，為失地農民建立實名制賬戶。

（3）、改革戶籍管理制度

應當廢除當前城鄉“二元制”的戶籍制度，打造“一元制”。讓農民享有和城市居民一樣的權利，實現機會均等，共同富裕;另外，逐步取消其他有關對農業戶口的限制，使農民可以和城鎮居民共同享受社會保險制度;同時，應允許外來務工人員尤其是失地農民群體，非農業戶口居民子弟享有一樣的入學權利，從而解決失地農民的后顧之憂。政府在改革時應當對農民意愿和訴求進行征集，調查農民真正的需求，解決戶籍問題帶給失地農民的困擾。從而使失地農民平穩的專業，更好地融入城市，促進城鎮化建設。

2、加強就業培訓、拓寬就業渠道

對失地農民中一部分接受能力較強的青年進行就業培訓，把這部分勞動力轉移到城鎮;雄安新區勞動、財政部門應加大培訓投入，對失地農民進行免費培訓。另外，根據市場和企業需要制定勞動力培訓課程，并幫助做好失地農民與用工企業的接洽工作;對于中年（35-45歲）勞動力，基層勞動部門應拓展就業渠道，與征地開發區企業做好銜接，盡量優先招募。[1]

3、扶持自主創業、完善就業安置程序

鼓勵自主創業，對有創業意向或有創業能力的失地農民，政府應給予政策支持，提供免費的技術咨詢;鼓勵開發公司發揮相應就業安置作用，并制定完善的安置手續;土地開發商一定程度負責管理失地農民的再就業，并由開發商為今后退休的農民勞動力發放部分養老保障金和社會保障金。

4、完善創業資助制度

應當鼓勵高薪行業創新增加就業崗位，帶動經濟轉型;積極鼓勵農民自行創業，減少就業壓力，增加就業崗位，實現再就業多樣化。農民申請貸款時，應提供創業計劃書和相應的資金使用規劃，由政府設立專門項目評估組，對農民創新項目進行評估從而為審判提供依據;政府成立的專門小組應該定期對農民創業項目進行考察，監督農民的貸款使用情況，以防創業自己濫用;此外，要定期詢問農民創業情況，并給予相關幫助。同時要著重解決農民相關技術需求，為農民創業服務，由于農民自身原因，導致其信息技術閉塞，為此政府應當運用其信息便利的優勢服務失地農民促進其創業。總之，政府一定要發揮主要作用。

5、健全失地農民就業服務體系

政府應當成立具有社會服務性質的職業介紹所，因為該機構具有半公共品性質，也就是說會產生外部受益。因此，市場所提供的數量不足以滿足市場需求。其次，成立失地農民幫扶中心，應當在農民失地時，對農戶進行登記并分類—對知識水平較高的農民安排其培訓，優先就業;對知識水平較低的農民，政府相關部門應做好宣傳工作，并減免培訓費用，提高農民接受培訓的積極性，在培訓合格后由政府提供就業信息;對于沒有就業能力的農民應提供財政補貼使其加入社會保障體系。[2]

6、大力發展第三產業

鼓勵失地農民因地制宜發展特色旅游產業。旅游產業可以吸收大量剩余鄉村勞動力，根據當地特色建立農家樂、度假村等項目，從而增加就業崗位。此外，還應該規范第三產業發展，避免出現勞動者權益侵害現象，為此政府應該起到相應的責任，降低失業率，維護勞動者權利，促進行業規范發展。

7、鼓勵用地單位發揮就業促進作用

根據現行《土地管理條例》，農民土地在被征用時，除了采取一次性補償外，還可以采取“誰用誰安置”的辦法，對失地農民進行再就業安置。一方面，用地單位要將安置失地農民為條件，加入用地合同當中;另一方面，由于用地企業增加了失地農民收入，促進就業和經濟增長，雄安當地政府可適當對其做出相應的政策性補償。在解決城鎮化進程中失地農民再就業問題方面，土地使用方有著不可推卸的社會責任，應積極承擔起相應的就業安置責任與義務。

結論

雄安新區作為我國重點規劃發展的地區，隨著我國不斷轉變經濟方式，對于雄安新區發展的支持力度逐步加大，在產業轉型升級、就業安置等方面一定要筑牢地基。本文對現行土地征收制度、區域協調發展以及再就業現狀進行闡述和分析，指出制約城鎮化進程和失地農民再就業的各項因素，并進一步提出解決方案及建議，明確了雄安當地政府的責任。

參考文獻：

[1]李連根.我國城鎮化進程中就業競爭問題研究[A]. 湖南科技大學，2005：74

[2]王輝.失地農民再就業問題研究[D]. 河南師范大學， 2013（8）：25-26.

河北金融學院大學生科學研究基金資助項目，DXSKYY2017021。