新時期國土空間規劃存在的問題與對應措施

苑波

摘 要：我國幅員遼闊，國土規劃類型較多而其連帶性錯綜復雜，對其所開展的規劃工作存在體系的連帶性失效、內容交叉性較大而針對性不強以及總體連帶性較差等問題，而使得無法滿足規劃工作的現實需求，與規劃執行的預期成效存在較大的差距。鑒于此，應必須深入分析各地進行國土空間規劃工作中存在的問題，對其提出針對性的優化策略。

關鍵詞：國土空間規劃;問題;優化措施

一、空間規劃工作中存在的問題分析

（一）綜合性空間規劃缺位，各規劃工作的橫向協調性較差

就部分地區的調查結果來看，其各項規劃職能的職責界定相對較混亂，而自以為清晰。就大環境下國土空間規劃工作現狀來看，各職能部門的規劃上層設計各不相同，各有側重點，而又是相互影響、相互牽制，因此產職能交叉或職能缺位等問題。國土空間規劃缺乏全面覆蓋的綜合性，各類規劃職能界定不清晰，規劃工作缺少上層部門的實際規劃指導。之于國家和省級層面，形成了國土規劃、城鄉體系規劃、主體功能區規劃的三位一體的對立而融合的局面。各類規劃工作缺乏一定的綜合性管理，各規劃類別之間對立連帶性較差。國民經濟與社會發展規劃。盡管實際活動中由一級政府決策層直接參與管控，但之于經濟社會等非具象化空間的內容為主的相關內容相對較少。

（二）規劃控制指標的縱向變動不穩定，指標彈性較大

對于土地利用總體規劃使用存在不均衡的問題，而其中耕地保有量、基本農田、非農建設占用耕地、土地開發整理復墾四大指標，現階段大都呈現“溢出”的情況。導致這種問題的客觀因素較多，規劃體系，其土地規劃成本產出的現實需求來說是差之甚遠，造成部分問題是規劃方案的制定與落實中，過于側重呈現總體的協調性，而相對淡化了規劃目標的科學性。用于折抵指標的凈增耕地的實質性展現效能不足，相對弱化了建設占用耕地指標的協調性與拓展性。土地的復墾開發活動中，規劃編制的具體落實難度較大。各相關職能主管部門按照規定必須每年都要開展土地的規劃活動，對其指標予以嚴格的控制。實際工作過程中，因其工作人員與群眾的人為影響因素而導致很多審批規定無法落到實處，或是落實成效較低。此問題的成因在于，審批底線對土地規劃工作起到的約束作用不足，導致大部分土地指標呈現透支的現象，耕地保有量、農田使用量產生持續性減少情況，即是用地規劃的嚴重不合理。

（三）各規劃缺乏統一的編制和實施規范

各個部門之間的權責與利益存在一定程度的對立性矛盾問題，自然資源和規劃部門尤其強調了對耕地、建設用地、林地的保護，環保部門則是強調對生態環境的保護，城建部門則是強調了城市建設中職責范圍的明確與覆蓋。規劃活動中，“以我為中心”的問題較為嚴重，用地功能的布局、用地規模的明確等聯系較大的原則性問題上，缺乏有效的交流、信任與支持，三種規劃均產生了編制工作不同步、技術路線不一致、規劃基期年與規劃期限不統一、用地標準制定不統一、信息統計目標不相同以及甚至出現職能交叉的問題，規劃的編制與具體實施，存在隱性與顯性“兩張皮”的亂象。

二、強化空間規劃成效的相關策略

（一）審視、創新現行規劃體系

“多規合一”的基礎工作，首先即是要全面了解現有各級、各類規劃活動的數量，實際效力與工作具體情況等信息，細致掌握各規劃工作的核心導向、空間布局以及任務下放與實施的細則等內容，為建立新型規劃體系提供可靠的依據。細分之下，主要分為三點：第一，各級政府系統規劃的整理現行的規劃工作，基于法定與非法定、短期與中長期、綜合性與專項性的特性進行分門別類的規整;第二，各部門必須就本部門組織編制的規劃與實際成效進行類比分析，認真審視其問題及其成因所在，成因是關鍵，涉及到責任主體制的落實，此點另當別論;第三，基于問題與成因所在，尤其是其中涉及到地方的發展規劃、城鄉規劃、土地利用的總體規劃以及環境功能區規劃等一級規劃工作中存在的問題，進行針對性的改革，實現全面調控。

（二）切實調整且優化建設用地指標

針對用地不合理的問題，我國現行的土地利用總體規劃項目，其根據土地的實際使用情況將其劃分為對應的使用性質的用地是基礎，在此基礎上還應同步且進一步調整優化建設用地指標，若其中涉及到建設用地周圍環境各項資源的符負荷、社會發展力量以及規劃后的剩余空間等綜合因素，針對建設用地調整活動，必須確保在新增建設用地規模原則之上開展，保障且強化平衡區域用地的實質性作用。必須堅持對建設用地的空間予以切實性的管控，一方面保證且促進城鎮開發范圍界定的合理性，另一方面則是可進一步有效的拓展或精簡開發范圍的規模，繼而促使建設用地的空間拓展與城市規劃更有效的銜接。

（三）革新體制，實現全面協調發展

基于規劃的橫向、縱向的多層次特性，規劃編制工作中自然資源和規劃部門必須做好全局統籌、分級管理的工作，切實制定方針政策。自然資源和規劃部門作為全面協調的中心部門，主要進行“三規合一”中與上級主管部門的溝通對接，及時了解政策動向，做好政策指導;組建強有力的工作班子解決各項矛盾沖突問題的協調與引導優化，避免各部門職能的沖突、或是出現職能缺位以及產生行政體制組織結構臃腫等問題，又或是部門整合后，權力輸出過于集中，而導致任務下達不合理，衍生違規、違反活動等。應當進行公示、論證會、聽證會等其他形式進行全員動員活動，積極采納人民群眾的意見，認真做好前期調研，發改、財政、住建、交通、農業農村、生態環境等相關部門要密切配合，抓緊開展前期各項工作，形成工作合力，共同做好國土空間規劃編制工作。

結語

新時期下對國土規劃工作的不斷完善，為經濟社會全面協調可持續發展構建堅實的基礎。首先必須明確核心導向，認真審視問題所在，基于國家宏觀調控，結合實際視情況開展更具切實性、全面協調性、可拓展性的國土規劃工作。

參考文獻

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