健全現代鄉村治理體系的實踐探索 與路徑選擇

內容提要：現代鄉村治理是鞏固黨在農村執政基礎的重要舉措，是國家治理的基礎支撐，是鄉村振興的重要內容和國家現代化的重要體現。與傳統鄉村治理相比，現代鄉村治理體系有獨特的產權基礎、組織基礎和制度基礎，具有黨對農村工作的全面領導、產權與治權高度統一、農村基層賦權擴能、依靠法治定紛止爭等典型特征。近些年來，一些全國農村改革試驗區在堅持黨組織領導核心的前提下，推動鄉村治理的末梢延伸下沉，形成了多層次、立體式的鄉村治理體系。推進鄉村治理體系和治理能力現代化，需要做到治理目標精準化、治理主體多元化、治理方式多樣化、公共服務均等化、權利保障法治化。加強和改進鄉村治理工作，必須從組織建設、優化治理、公共事務準入、建立激勵機制、強化公共服務等方面多點發力，探索黨組織領導下自治、法治、德治相結合的實現路徑，形成更有效的鄉村治理新秩序。

關鍵詞：鄉村治理;鄉村社會;社區治理;治理體系和治理能力

中圖分類號：F320 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-7543（2019）12-0026-11

鄉村處在貫徹執行黨的路線方針政策的末端，是實現社會穩定的基本支撐。隨著新型工業化、城鎮化的加快推進以及農村改革的不斷深入，鄉村正經歷著前所未有的歷史性變化。一方面，城鄉要素加速流動、體制機制不斷融合、公共資源配置趨于合理，鄉村治理迎來了新的機遇;另一方面，生產方式加快轉變、社會結構急劇變革、城鄉發展不平衡不充分等愈發突出，給鄉村治理帶來一系列新挑戰。黨的十九大報告提出，加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。與傳統鄉村治理相比，現代鄉村治理體系具有獨特的產權基礎、組織基礎和制度基礎。健全現代鄉村治理體系對于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化關系重大、意義深遠。

一、相關研究綜述

鄉村治理問題由來已久，既有百年中國視野下對鄉村治理秩序與治理格局的縱向觀察，又有城鄉互動視角下對治理體制機制的橫向對比和分析，還有著眼于“兩個一百年”奮斗目標對鄉村社會變革進行的前瞻性考察。與制度變遷和組織變革相適應，我國鄉村治理體制也經歷了從“行政一元”到“多元共治”的轉型。關于現代鄉村治理的討論可以追溯到1994年分稅制改革導致的基層政權財權事權不對稱，以及由于地方“土地財政”引發的農民權益保護問題。從2001年開始，在農村稅費改革誘發鄉村公共服務供給不足等問題的倒逼下，鄉村治理的有關討論開始向組織、體制、制度等方面傳導延伸[1]。有學者研究提出，在“強發展、弱治理”的模式下，基層政府和農村社會都受到來自多方面的挑戰[2]，治理不良、治理缺位、治理困局頻頻被提及，甚至可能誘發一系列治理危機[3]。也有研究者認為，取消農業稅后，城鄉治理格局發生變革，國家對農村社會的權力滲透已不復存在。鄉村政治及治理運行邏輯正在悄然發生著結構性變化，鄉村治理開始呈現現代化的治理形態[4]。

學術界就健全鄉村治理體系有三種觀點：第一種觀點認為，村級組織是基層政權在農村的延伸，行政村更是黨和政府“三農”政策的基層承載主體。在計劃經濟體制下，我國實行以中央集權為核心的垂直一體化行政管理，國家控制力覆蓋到村級組織。改革開放以后，盡管村不屬于行政單位，但鄉村自治只能是在國家控制下的“有限自治”。在國家的介入下，農村被納入國家的軌道，實現鄉村自治只能在現有的制度框架下進行[5]。這方面的觀點不僅有實踐基礎，而且有法律依據。比如，《村民委員會組織法》第五條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”，但同時也指出“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”。第二種觀點認為，鄉村治理秩序圍繞利益分配形成，呈現一種以“權力”為主導、以“去政治化”為主要表現形式、以“去目標化”為基本后果的分利秩序[6]。也有學者提出，在鄉村社會主體再造中應著力培育和保護中堅農民，以中堅農民為紐帶建立起鄉村發展的多主體利益聯結機制，引導、支持和鼓勵中堅農民走向聯合，走一條“自內而外、聯結上下”的整合型道路[7]。第三種觀點認為，鄉村社會在高度流動的沖擊下，治理主體的多元性、治理客體的流動性和治理手段的多樣性，將促使傳統“地域性治理”向“脫域性治理”轉變[8]。這種鄉村治理范式強調構建與城鄉要素資源流動相符的治理體制，通過優化治理體系，形成更有效的資源流動，激發鄉村社會的內在活力。唐任伍、郭文娟研究提出，演進韌性作為一種新型治理路徑，對于引導鄉村韌性構建、推進鄉村振興、提升鄉村治理能力，具有重要意義[9]。這些學者觀察到鄉村社會“系統性適應”與“結構性優化”的動態演化特征，提出了一系列新的治理理念，對于本文研究具有重要借鑒意義。

二、現代鄉村治理在國家治理中的戰略定位

鄉村治理是國家治理的基層基礎，是綜合治理、源頭治理的重要組成部分。現代鄉村治理在國家治理中具有重要作用，鄉村治理現代化關系到國家治理現代化的目標實現。

（一）現代鄉村治理是鞏固黨在農村的執政基礎的重要舉措

黨管農村工作是中國共產黨在長期的革命與建設實踐中形成的優良傳統。在革命、建設、改革等各個歷史時期，中國共產黨始終堅持和加強對農村工作的領導，通過立足農村、依靠農村、服務農村，由農村包圍城市，推翻了帝國主義、封建主義、官僚資本主義的反動統治，創造性地探索出一條適合中國特點的社會主義改造路徑。此后，中國共產黨又以農村改革為發端，既注重基層探索又強化頂層設計，成功開辟了中國特色社會主義道路。無論是鄉土中國，還是城鄉中國，農村工作始終是中國改革、發展與穩定的戰略根基，在黨和國家事業全局中具有重要戰略地位。2018年，修訂后的《中國共產黨農村基層組織工作條例》強調，“農村基層黨組織是黨在農村的戰斗堡壘，是黨在農村的全部工作和戰斗力基礎”。2019年，中共中央又印發了《中國共產黨農村工作條例》，確立了新時代黨管農村工作的總依據。兩個條例的頒布，不僅有助于推動全面從嚴治黨向基層延伸，鞏固黨在農村的執政基礎，而且把黨管農村工作的總體要求細化成具體規定，明確了黨在農村改革發展中的治理目標與任務。中國特色社會主義進入新時代，鄉村治理的地位與作用將更加凸顯，必須繼續把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，提高黨在鄉村治理中的能力和定力，不斷健全黨領導農村工作的體制機制，夯實黨在農村的執政根基。

（二）現代鄉村治理是國家治理的基礎支撐

鄉村治理是國家治理的重要基石，是基層治理的最集中體現。從縱向維度看，國家治理體系包括中央治理、地方治理和基層治理。從橫向維度看，國家治理體系包括政府治理、市場治理與社會治理。中央治理主要側重于面向全國提供公共產品和承擔跨區域協調的公共性事務，集中表現為國家大政方針的制定與執行。地方治理具有承上啟下的作用，負責統籌協調地方經濟社會發展。從當前來看，國家治理體系中的中央治理、地方治理相對完善，而政府治理、市場治理也相對健全，最薄弱的環節是基層治理，最突出的短板是社會治理。黨的十九大報告指出，“推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。鄉村是國家治理的基礎單元，村莊是“鄉愁”凝結的根脈所在。截至2017年底，我國約有53萬個行政村、245萬個自然村。雖然村莊的數量在逐步減少，但鄉村的地位日益提升。鄉村治理是基層治理與社會治理的交匯融合，也是各類社會關系的集聚點和社會矛盾的集中點。推進國家治理體系和治理能力現代化，必須把鄉村作為出發點和落腳點，推動黨和國家各項政策落地于鄉村、矛盾化解在鄉村、動能產生于鄉村，實現鄉村社會既規范有序又充滿活力，以鞏固國家治理成果，確保社會長治久安。

（三）現代鄉村治理是鄉村振興的重要內容

鄉村振興戰略是黨的十九大提出的一項重大戰略，是著眼于“兩個一百年”奮斗目標作出的中長期制度安排。鄉村振興戰略20字總要求，從產業興旺切入，到生活富裕結局，構成了一個完整的目標體系[10]。其中，治理有效既是鄉村振興的重要內容，又是實現其他目標要求的重要保障。2018年中央一號文件提出，“鄉村振興，治理有效是基礎”。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》再次強調，“實現鄉村有效治理是鄉村振興的重要內容”，要“堅持把治理體系和治理能力建設作為主攻方向”。鄉村治理的基礎性作用主要取決于兩個方面：一是看鄉村治理體系是否與其他目標要求相適應，有助于發揮政策協同效應，體現基層基礎作為“固本之策”的戰略性地位，促進鄉村振興總目標任務的完成;二是看鄉村治理體系是否與中國特色社會主義制度的發展方向相符，有助于發揮聚合作用，能夠滿足“鄉村善治”的核心要求，適應農村發展實際和特點，健全現代鄉村社會治理體制。

（四）現代鄉村治理是國家現代化的重要體現

國家現代化是全面的現代化、系統的現代化。從1953年提出的“一化三改”①到“四個現代化”②，到黨的十七屆五中全會提出“三化同步”③，再到黨的十八大提出“四化同步”④發展道路，國家現代化的內涵與外延經歷了不斷豐富、完善與嬗變的過程。國家現代化需要國家制度現代化予以保證。國家制度現代化就是指國家治理體系和治理能力的現代化，即制度和法律作為現代政治要素，不斷地、連續地發生由低級到高級的突破性變革的過程[11]。國家治理現代化是實現社會主義現代化的題中應有之義，是“國家現代化總進程”的必然要求[12]。鄉村治理體系是國家治理體系的重要組成部分，是一個國家基礎性制度和制度執行能力在農村的集中體現。

三、現代鄉村治理的典型特征

黨的十九大報告提出，要“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制”。加強和創新現代鄉村治理，必須把握四方面的典型特征。

（一）黨對農村工作的全面領導

黨對農村工作的全面領導是現代鄉村治理的首要特征。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨的領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨的領導。”堅持和加強黨的全面領導，就是堅持黨對一切工作的領導，農村工作自然不能例外。黨對農村的全面領導包括政治領導、思想領導、組織領導等多個領域，但核心在于政治領導和思想領導，集中體現為貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略。同時，黨對農村的全面領導表現為由上而下一以貫之的領導，核心是黨在農村的基層黨組織建設，關鍵在于確保黨在農村工作中始終總攬全局、協調各方。中共中央印發《中國共產黨農村工作條例》，首次把黨領導農村工作的傳統、要求、政策等以黨內法規形式確定下來，為堅持和加強黨對農村工作的全面領導提供了基本遵循。

（二）產權與治權高度統一

產權和治權是鄉村治理的兩大核心要素，產權奠定治理基礎，治權規制治理結構，二者的互動關系形塑農村政治形態[13]。集體產權決定著集體資源的分配和使用，包括一系列財產權利和民主權利，不僅是經濟治理的核心內容，而且對農村社區的公權力運作產生影響[14]。改革開放以來，我國農村產權與治權長期處于相互分離狀態，給鄉村有效治理帶來了沖擊。比如，由于農村集體經濟組織不健全，有法律地位而無法人地位，只能由村民委員會代替集體經濟組織行使經濟管理職能。然而，村民委員會屬于基層群眾性自治組織，集體經濟組織是以生產資料集體所有為基礎的社會主義經濟組織。二者之間不僅性質各異、職能不同，而且成員也不完全重合，這就意味著由村民委員會代行集體經濟組織職能會導致事實上的產權與治權分離。除此之外，我國農村集體資產資源主要歸村民小組一級所有，但農村社區的公共權力運作往往在行政村一級，導致村組公益事業沒人辦、沒人管，村莊基礎設施薄弱。現代鄉村治理就是在推進農村集體產權制度改革的基礎上，重建農村集體經濟組織，實行政經分設、政經分離，實現產權與治權高度統一。

（三）農村基層賦權擴能

現代鄉村治理的核心特征之一是通過完善農村基層自治機制，探索村民自治有效實現形式，實現“還權于民”。村民自治制度是中國特色社會主義民主政治制度的重要組成部分。改革開放后，我國開始了建立新型治理體制機制的長期探索，并成功堅持了黨的領導，建立起村民自治機制，在農村基層社會治理中發揮著重要的基礎性作用[15]。21世紀以來的多個中央政策文件都堅持把村民自治作為現代鄉村治理的主線。習近平總書記指出，要以黨的領導統攬全局，創新村民自治的有效實現形式，推動社會治理和服務重心向基層下移。做到這一點，需著力推進農村基層賦權擴能，強化村民自治組織能力建設，盡可能地把資源、服務、管理放到基層，豐富村民協商議事形式，發揮村規民約、新鄉賢等的積極作用，培育多元化村民自治組織，更好地為農民群眾提供精準有效的管理和服務。

（四）依靠法治定紛止爭

依法治國是我國的基本方略，農業農村是依法治國的重要領域。依靠法治定紛止爭是現代鄉村治理的典型特征。長期以來，我國農村社會依靠“禮俗”基礎上的“長老統治”，強調人治，重視血緣和地緣關系，在維系鄉村秩序方面發揮了重要作用。這種治理方式對于“安土重遷”的傳統型社會而言是有效的，但隨著市場經濟體制的逐步確立，農村社會結構發生深刻變化，傳統治理方式遇到了挑戰。與改革開放初期農村社會各方利益總體一致、沖突不大相比，當前我國農民利益取向交錯多元、人員關系復雜，沖突也逐漸增多。面對農村利益格局變化的新形勢，從人治向法治過渡，依靠法治調處矛盾、規制糾紛，是農村社會民主進步的表現，也是全面提升鄉村治理能力的客觀需要[16]。站在新的歷史起點上，農業農村進入依法治理新階段，依靠法治定紛止爭的作用將更加重要。

四、現代鄉村治理體系的改革試驗探索

為做好新形勢下農村改革工作，中央先后批準了58個全國農村改革試驗區。試驗區的改革具有政策上的突破性和思想上的超前性等特點，并不同程度地體現了現代鄉村治理的典型特征。河南新鄉、湖北秭歸等相關試驗區積極探索黨組織領導下的村民自治新機制，推動社會治理與公共服務下沉，創新現代鄉村治理體系，取得了明顯成效。

（一）河南新鄉試驗區探索“村民代表提案制”

近年來，河南新鄉試驗區承擔了以農村社區為基本單位的村民自治試點，探索推行“村民代表提案制”，創新村民議事協商新形式，逐步建立起農村基層黨組織領導下的村民自治運行新機制。“村民代表提案制”起源于新鄉縣的張青社區。20世紀90年代，張青村開始創辦集體經濟。隨著集體經濟的發展壯大，一些群眾產生了對財務公開等問題的質疑和不解。為了消除群眾疑慮，張青村成立了群眾議事會。議事會由10～15戶推選一名村民代表組成，定期或不定期召開會議，商討村里的各項事務。這一嘗試在實踐中不斷完善，并于1995年轉變為村民代表會，逐漸固定為“村民代表提案制”。這種村民自治形式的運行程序包括五個關鍵環節，也稱為“五步工作法”。第一步，提出提案。每月底，村民代表向自己所代表的農戶征求意見，整理后作為提案交給黨支部，個體問題由干部負責解決，涉及眾多群眾利益的問題，則在調研的基礎上由村黨支部擬定解決問題的方案。第二步，提案協商。村“兩委”進行提案商議，廣泛征求黨員、村民代表的意見，通過多種形式與利益相關方進行充分協商，對提案進行修改與完善。第三步，提案決策。召開黨員、村民代表會議對提案進行表決。黨員和村民代表分別達到90%以上同意后，方能決策，對剩下10%的不同意見者，在執行過程中繼續協商。第四步，決策執行。提案表決通過后，原則上由村委會負責執行，黨支部做后盾，并發揮黨員先鋒模范作用。第五步，執行監督。提案在執行過程中，村民代表、村民監督委員會在黨支部的領導下對決策執行情況進行全程監督。在試點推行過程中，新鄉試驗區堅持痕跡管理制度，將運行過程用提案書、商議審議決議表、公示表、臺賬等形式固定下來，歸檔備查。據統計，試點推行以來，新鄉試驗區共收集村民代表提案4300余條，立即解決868條，熱點難點提案432條，化解鄰里糾紛287條、家庭矛盾231條。同時，試驗區創造出10余種協商方法，把95%以上農村小矛盾化解在基層和萌芽階段，既做到重大問題由群眾當家作主，又注重在民主協商過程中讓干部群眾自我教育，密切了黨群干群關系。

（二）湖北秭歸試驗區“幸福村落”微自治

秭歸縣地處湖北省西部，集山區、庫區、壩區于一體，屬于國家級貧困縣。全縣轄12個鄉鎮、186個行政村，總人口38.2萬人。秭歸試驗區于2012年啟動了“幸福村落”創建活動，開展以自然村落為單元的自治實踐，以村落黨小組、理事會為載體，依托村落“兩長八員”（兩長：黨小組長、村落理事長，八員：經濟員、宣傳員、幫扶員、調解員、監督員、管護員、環衛員、張羅員），將民主協商延伸到村落，探索了一條山區村民自治的有效途徑。秭歸試驗區的主要做法有：一是堅持黨的領導。在組織建設上，將“村黨組織—村落黨小組—黨員”和“村委會—村落理事會—農戶”三級架構融合運行，突出基層黨組織對村民自治的領導。村落有黨員3人以上的，同步組建黨小組;不足3人的，與鄰近村落聯合組建黨小組。全縣2035個村落共組建黨小組1643個，其中單獨組建的有598個，聯合組建的有1045個，實現了黨小組在村落內全覆蓋。二是科學劃分村落。秭歸試驗區本著“地域相近、產業趨同、利益共享、規模適度、群眾自愿”的原則，按照50～80戶左右、地域面積1～2平方公里的規模，在行政村內劃分若干個自然村落。全縣186個行政村、1152個村民小組，科學劃分為2035個自然村落，治理單元比村民小組增加883個。三是優選村落骨干。在村“兩委”主持下，分村落召開黨員會和群眾會，民主推選村落“兩長八員”。根據個人工作能力，一人可以兼任“多員”，提倡黨小組長兼任村落理事長，推薦黨員兼任村落“八員”。全縣共推選村落“兩長八員”9389人。四是強化制度規范。秭歸試驗區制定出臺《村落公益事業議決建管辦法》《“幸福村落”建設考核標準》《村落矛盾糾紛調處辦法》等10個工作規范，指導“幸福村落”創建有序推進。同時，秭歸試驗區結合“幸福村落”建設推進村規民約的設立和實施，培育農民群眾的規約意識，扭轉了基層治理只“認人”不“認法”的局面。實踐證明，湖北秭歸通過“幸福村落”創建，搭建了黨員發揮作用的新載體，構建了村民自治新平臺，探索了農村社會治理新途徑。

（三）四川內江市中區“一核多元四治”新機制

2014年，四川內江市中區開始探索構建以黨組織為核心，推進村級自治組織、經濟組織、社會團體等各方多元參與，全面完善區域共治、民主自治、厲行法治、全域德治的“一核多元四治”鄉村治理新機制。一是強化“一個核心”。試驗區以黨的領導為根本，確保黨在鄉村治理中的核心地位，依托黨的組織體系凝聚整合各類資源，加強基層組織帶頭人和村級后備干部隊伍建設，充分發揮黨組織的政治功能和服務功能。二是確保“多元覆蓋”。打破“一村一黨支部”傳統設置模式和地域限制，試點推行村村聯建、村企聯建等聯建型黨組織，探索城鄉黨建聯姻結對共建模式，并依托區域化黨建，橫向形成與工會、團委、婦聯、工商聯等人民團體的黨群聯動機制，與行業協會、志愿者協會等社會組織的區域聯動機制，拓寬基層組織覆蓋范圍。三是實施“四治驅動”。其一，推進民主自治。主要是完善村民代表大會、黨員代表大會、村民議事會、紅白理事會等基層自治組織，堅持民事民議、民權民定，完善村規民約，擴大村民對重大事項的參與權、決策權和話語權。其二，統籌區域共治。主要是堅持把黨建與社會治理、民生需求有機結合，調動駐村企業、新型經營主體、社會組織、志愿者隊伍和群眾等多元主體參與鄉村治理的積極性，實現區域范圍內共建共治共享。其三，堅持厲行法治。主要是引導村民自覺用法治思維謀劃基層治理，依靠法治方式破解基層難題，健全基層執法隊伍，提升基層治理法治化水平。其四，強化全域德治。主要是廣泛開展社會主義核心價值觀教育，強化道德教化作用，以先進典型引領社會風尚、感召群眾、凝聚人心。

（四）廣東清遠試驗區推動“三個重心下移”

針對農村產權與治權不統一、村組公益事業無人管等問題，廣東清遠試驗區從2014年起推動“三個重心下移”，即黨建重心、村民自治重心、公共服務重心由行政村一級下沉，創新公共服務載體方式，構建共建共治共享新格局。在實際操作中，主要有兩種模式：模式一是保持原有的組織架構不變，引導農民建立自然村村民理事會，系統配套推進基層黨的建設、公共服務、社會管理以及集體經濟組織建設重心下移。模式二是在3個鎮6個村將“鎮—村民委員會—村民小組”調整為“鎮—片區公共服務站—村民委員會”模式，原行政村黨支部升格設立黨總支，發揮其作為原行政村轄區各項工作的領導核心的作用;建立片區公共服務站，工作人員基本在原村“兩委”干部中聘任，承辦鄉鎮交辦任務，為群眾提供黨政事項代辦服務;在村民小組一級，按照農民意愿，統籌考慮集體產權歸屬和利益聯結狀況，依照法定程序，在1個或相鄰的幾個村民小組設置和“海選”產生村民委員會，同步建立村黨支部。同時，基于農村土地等集體資產資源集中在村民小組的狀況，把發展集體經濟的重心從行政村一級下移到村民小組一級，建立健全經濟合作社，壯大集體經濟實力。“三個重心下移”強化了黨在農村的領導核心作用，有效落實了村民自治制度，完善了便民利民的公共服務網絡。清遠試驗區全市1023個行政村設立黨總支1013個，在村民小組一級通過單獨或聯合設立黨支部9398個，3個試點鎮的村委會由42個調整為425個。另外，全市8個縣區和85個鄉鎮均建立起公共服務中心，在行政村共建立1160個村級公共服務站，為農民群眾提供全程免費代辦服務。

（五）四川巴中巴州試驗區“1+3+N”鄉村治理模式

巴中市巴州區地處四川省東北部大巴山南麓，是川陜革命根據地中心。全區轄23個鄉鎮和6個街道辦事處，373個行政村和63個社區，總人口82萬，城鎮化率達61%。近年來，巴州區利用承擔全國農村改革試驗任務的契機，構建權責清晰、職能明確的治理架構，創新探索以黨組織為核心的“1+3+N”鄉村治理模式。具體做法為：堅持發揮黨組織核心領導作用，按照減少層次、整合隊伍、提高實效的思路，創新推行以“一個黨總支、三類功能型黨支部、N個村民自治組織”為載體的鄉村治理架構。在打破原有村民小組界限的基礎上，成立黨總支115個。按照就近就鄰、功能相同的原則建立集體資產管理黨支部276個、產業發展黨支部110個、老年協會黨支部102個。依據村民代表會推薦、村委會提名、黨支部審查、村民大會選舉的程序完成新一屆村民委員會換屆，同步選舉產生村務監督委員會、村民議事協商會。推選本村素質高、講原則的黨員群眾，組建集體資產管理協會、產業發展聯合會、紅白理事會、業主委員會、老年協會等N個鄉村社會自治組織，廣泛參與鄉村治理事務。同時，巴州試驗區同步推進法治與德治，使兩種方式在治理架構構建中相互促進、相互補充、相得益彰。一方面，強化有力有效的法治手段。堅持把學法、用法、守法貫穿鄉村治理全過程，采取政府購買服務的方式為每個村配備法律顧問，將符合法律援助的對象納入“一小時法律援助圈”，隨時提供上門服務，現場答疑解惑，協助調處糾紛，為群眾提供高效便捷的法律服務。另一方面，注重浸潤人心的德治方式。采取評賢選優、傳家訓講家風、曝光歪風邪氣等方式，褒揚善行義舉，貶斥失德失范，推進移風易俗，弘揚社會新風。比如，試驗區借助巴州籍世界平民教育家晏陽初故里的優勢，開辦晏陽初講堂，圍繞道德禮儀、文明衛生習慣、農村實用技術等進行宣講培訓，解決新時代農民愚、窮、弱、私問題，弘揚向上向善的正能量。“1+3+N”的鄉村治理架構，有效解決了職責不清、治理缺位、服務不足等問題，進一步夯實了黨的執政根基，為鄉村振興奠定了堅實基礎。

五、健全現代鄉村治理體系的基本思路

健全現代鄉村治理體系的目標是鄉村治理體系和治理能力現代化。借鑒相關試驗區的典型做法，促進鄉村治理體系和治理能力現代化需要錨定鄉村治理目標，吸收借鑒鄉村有效治理的核心要素，實現從理論到實踐，再從實踐到理論的飛躍。

（一）治理目標精準化

鄉村治理的目標可以簡單理解為：把農民群眾有效組織起來，引導農民自我管理、自我監督和自我服務，促進農村和諧穩定。推進鄉村治理體系和治理能力現代化更加突出“精準化”的治理目標，而不僅僅是滿足治理過程“精細化”的要求，體現了鄉村治理理念的轉變。鄉村治理的目標應在促進國家治理體系和治理能力現代化的總目標下去考量，著眼于鄉村治理實踐中出現的突出問題，服務于鄉村振興大局[17]。具體來看，治理目標主要有以下三個層次：第一層次是回應鄉村治理中的現實訴求。相關試驗區應立足本地實際，充分發揮試點優勢，積極探索破解鄉村治理難題的新思路、新辦法。比如，四川內江市中區試驗區探索將支部建在產業鏈上，依據不同的主體分類施策，對農民合作社實施“單獨組建、‘龍頭’帶建、區域共建、產業統建”四種形式，對家庭農場實施“鎮級建支部、村級建小組”的方式，實現了黨建工作在新型領域的精準覆蓋。第二層次是創新鄉村治理體系。健全完善的鄉村治理體系是實現鄉村有效治理的前提。湖北秭歸等相關試驗區以維護農民權益為核心，探索村民自治有效實現形式，創新鄉村社會治理體制，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。第三層次是提升鄉村治理能力。實現鄉村有效治理，關鍵是提升鄉村治理者的治理素質，激發鄉村振興的內在活力和潛力。廣東清遠等相關試驗區通過體制機制創新，推動治理重心下移，提升了治理能力和治理工具的現代化水平。

（二）治理主體多元化

農村各類組織是鄉村社會的骨架和脊梁，在鄉村治理體系中起到重要支撐作用。與傳統的鄉村管理模式相比，鄉村治理更強調多主體參與，通過聯合與合作，促進組織內協商與組織間協同，共同決定農村的各類公共事務[14]。從實踐來看，鄉村治理中至少涉及以黨支部為代表的黨組織，以村民委員會為代表的村民自治組織，以股份合作社、農民合作社為代表的經濟組織，以村民議事會、紅白理事會為代表的社會組織等四大類。推進鄉村治理體系和治理能力現代化更加強調“多元并存”，即基層政府組織、村民自治的村社區組織與農民的跨越社區的組織并存;正規組織與非正規組織的發展并存;經濟實體型組織與社團型組織的發展并存;單一功能性組織與多功能性組織的發展并存[1]。相關試驗區的探索實踐證明，鄉村治理的重心不在于“治”，而在于“理”。“理”就是明辨職責、理順關系，劃分各類組織邊界。實現鄉村有效治理，關鍵在于找準各類基層組織的功能定位，合理劃分職能，發揮各主體在鄉村治理中的獨特作用。

（三）治理方式多樣化

選擇最有效的治理方式，是達成鄉村治理目標的關鍵之舉。黨的十九大報告提出，要“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。這不僅明確了鄉村治理體系的核心內容，而且指明了鄉村治理的手段和路徑。第一，自治是鄉村治理的首要特征。在鄉村治理中實行村民自治，是中國特色社會主義民主政治在鄉村治理領域的實現形式，是健全鄉村治理體系的核心內容。健全鄉村治理體系，需要堅持和完善鄉村群眾自治制度，尊重群眾首創精神，充分發揮農民群眾自主性。第二，德治是鄉村治理的支撐。在鄉村治理中融入德治，能夠有效發揮道德引領、規范、約束的內在作用，使鄉村治理事半功倍。健全鄉村治理體系，應注重鄉土人情、道德規范、禮儀習俗，發揮熟人社會特有的教化功能，開展柔性治理，以德治促善治。第三，法治是鄉村治理的保障。鄉村治理中無論采取哪種治理方式，都需要法治保駕護航。自治應依法而行，德治也不能與法相悖。在鄉村治理中實現法治，必須培育村民法治意識、法治觀念、法治精神，引導農民群眾依法行使權利、表達訴求、解決糾紛。相關試驗區的探索，就很好地堅持了“因地制宜、分類施策”的治理理念，探索了多樣化治理方式。比如，湖北秭歸的經驗適合于部分實行合村并組后的中西部山區;河南新鄉的“村民代表提案制”是基層協商民主的有效形式。從全國層面看，各個地區經濟社會結構不同、發展階段不平衡，鄉村治理面臨的挑戰也各不相同，鄉村治理方式的選擇必須從實際出發，而不能簡單模仿、僵化復制。

（四）公共服務均等化

實現公共服務均等化是鄉村治理的本質體現。當前，公共服務不平衡不充分的突出表現在于城鄉之間存在較大差距。2019年，中共中央、國務院發布《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，為新型城鄉關系下的鄉村治理指明了方向。在城鄉融合體制機制下，推進鄉村治理體系和治理能力現代化，關鍵在于推動公共服務向農村延伸，促進社會事業向農村覆蓋。廣東清遠試驗區的發展實踐表明，鄉村治理的首要任務是以戶籍制度改革為核心的社會事業改革，目的是使城鄉居民享有均等的公共服務，賦予城鄉居民均等的社會權利。特別是對于山區、半山區占較大比例的農村地區，鄉村治理的關鍵是有效整合公共服務資源，打造一站式服務平臺，實現服務窗口前置，使農民群眾就近享受與城市居民均等的公共服務，而實現這一要求的主要手段是農村社區化管理改革和鄉鎮政府職能轉變[18]。因此，要深化戶籍制度改革，配套推進農村產權制度改革，深化城鄉居民同權同利制度體系，逐步建立以居住地為主的公共服務供給制度，探索城鄉居民自由流動的社會管理架構。值得注意的是，當前市場監管、稅務、公安、司法等越來越多的權力部門實行垂直管理，鄉鎮政府權責不對等、事權大于職權，導致鄉鎮對農村社會事務和村級組織的調控能力弱化。因此，推進公共服務均等化，也要注意把鄉鎮管理服務能力建設擺在突出位置，把鄉鎮建成鄉村治理中心、經濟中心和生活服務中心。

（五）權利保障法治化

法治是人類文明進步的標志，也是農民各項權利得以實現的保障。推進鄉村治理體系和治理能力現代化，要牢固樹立以人民為中心的發展理念，推進鄉村法治建設，提高農民法治素養，全方位提升權利保障法治化水平，保證農民群眾享有更加充分的權利和自由。一方面，要及時將試點試驗中行之有效的經驗和做法上升為法律，將成熟的政策定型化、制度化，以法的明確性、穩定性和強制力更好地規范和促進農業農村經濟發展，強化法律權威地位，不斷完善權利保障法律體系。另一方面，要提高基層干部依法辦事能力，強化依法決策、依法行政意識，充實基層執法力量，提高整體執法效能，有效提升司法保障水平。在推進鄉村治理體系和治理能力現代化進程中，將農民權利保障貫穿于科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法等各個環節，夯實農民權利法治化保障的社會基礎，促進法治農村建設向縱深推進。

六、健全現代鄉村治理體系的具體建議

健全現代鄉村治理體系是一項系統性工程，是一項中長期任務。加強和改進鄉村治理工作，必須從組織建設、優化治理、公共事務準入、建立激勵機制、強化公共服務等方面多措并舉、多點發力，探索黨組織領導下自治、法治、德治相結合的實現路徑，形成更有效的鄉村治理新秩序。

（一）以提升組織力為重點，強化農村基層組織建設

提升組織力是提高鄉村治理水平的關鍵之舉。隨著經濟體制和社會結構轉型的加快，村莊合并與農村社區化加快推進，需要堅持黨的領導核心地位，靈活調整治理邊界，合理匹配組織邊界，以“產權”定“治權”。一方面，要加強農村基層黨組織對農村工作的全面領導，突出政治功能，健全以黨組織為核心的農村基層組織體系，全面建立健全村務監督委員會，推進農村基層組織帶頭人隊伍優化提升，加強農村黨員隊伍建設，積極推進村組干部職業化管理，啟動農村人才培育計劃。另一方面，要在組織創新的基礎上，推動技術創新和模式創新，綜合運用互聯網、大數據等新技術手段，嫁接現代管理經驗，創新基層組織管理體制機制，強化村級組織運轉經費保障。

（二）以穩定治理架構為前提，優化社會治理格局

改革開放后，人民公社體制解體，建立起鄉鎮政府，并在村一級建立自治組織，形成縣鄉村三級治理架構。實踐證明，我國現行的縣鄉村三級治理架構，為保持農村社會秩序穩定、落實黨和政府改革發展目標任務奠定了制度基礎。鄉鎮是我國行政區劃基層單位，行政村是我國基層群眾性自治單位。在長期治理實踐中，行政村逐漸成為鄉村治理的基本單元，成為連接政府與村民的紐帶。鄉鎮和村這兩個層面的治理模式都需要優化，但治理架構必須穩定，不僅鄉鎮作為一級政府仍有必要存在，而且行政村在治理中的地位和作用也不可動搖。就農村而言，推動社會治理重心下移，要以穩定縣鄉村基本治理架構為前提，將服務農村社區的資源、服務和管理下沉到行政村這一級，并做到以下三點：第一，堅持黨建對農村發展的核心引領作用，建強基層黨組織，強化基層黨組織書記“第一責任人”職責，增強基層黨組織在鄉村治理中的組織力、執行力。第二，將各類村級組織作為一個整體，共同承擔基層自治和政府部門交辦任務的雙重職能。第三，將自然村作為基層自治的核心單元。隨著農村集體產權制度改革的加快推進，新型集體產權歸屬特征也要求盡快健全農村集體經濟組織，在農村集體資產所有權邊界范圍內行使自治功能。

（三）以厘清權責利關系為基礎，建立公共事務準入制度

2019年中央“一號文件”提出要按照有利于村級組織建設、有利于服務群眾的原則，將適合村級組織代辦或承接的工作事項交由村級組織，并保障必要工作條件。近年來，各地不斷推動縣鄉行政服務向行政村延伸，整合優化公共服務和行政審批職能，一些地區建立起村級代辦、網上便民服務等站點，盡量讓農民群眾“辦事不出村”。村級組織承擔一定的村級事項是公共政策貫徹落實的客觀需要，但在執行過程中必須有理有據。所謂“理”，就是要有利于村級組織建設、有利于滿足村民的切實需求。所謂“據”，就是要有法律規定和政策依據。因此，健全現代鄉村治理體系，要厘清職能部門、鄉鎮政府、村級組織三者關系，劃清責權界限。在此基礎上，建立農村公共事務準入制度，凡屬村民自治性的管理工作，由村級組織自主管理。其他需要進入農村的公共事務，由專門的議事協調機構負責核準、管理、監督，未經審批的政府部門工作一律不得進入農村。尤其需要注意的是，堅決防止有關部門以“放管服”為借口，推卸自身責任，強行下派任務給村級組織。

（四）以“權隨責走、費隨事轉”為核心，建立正面激勵機制

當前，農村改革進入深水區、脫貧攻堅進入決戰決勝階段、鄉村振興順利開局起步，農村公共事務任務重、難度高，身處基層一線的村級干部責任和壓力都很大。在這種情況下，村級組織承擔公共事務，必須明確工作內容、對象、權限、時限，并及時足額撥付配套經費，保障工作條件。按照“權隨責走、費隨事轉”的原則，在征得村級組織同意的情況下，需要長期由村級組織承擔的公共事務，工作經費應納入部門預算，每年年底統一撥付;短期或臨時進入社區（村）的公共事務，工作經費應同步到位。同時，還應加大社會組織承接政府購買服務的支持力度，有序引導社會力量參與服務供給，形成改善公共服務的合力。要鼓勵基層干部敢于擔當、為民服務，落實關愛政策，建立正面激勵機制[19]。強化對村干部的培訓力度，加大對工作在農村一線的村級干部的培養力度，增強村級組織盡職履責和服務農民能力。同時，還要建立容錯糾錯機制，營造寬容錯誤、允許試錯的良好氛圍，充分調動農村黨員干部干事創業的積極性主動性。

（五）以統籌城鄉治理為目標，打造公共服務平臺

健全現代鄉村治理體系，要與城鄉融合體制機制同步，統籌城鄉治理。一方面要切實發揮好鄉鎮面向農村、服務農民的作用，加強以鄉鎮政府駐地為中心的農民生活圈、公共服務圈建設;另一方面要通盤考慮城鎮和鄉村的發展，統籌謀劃公共服務基本布局，促進城鄉社區服務項目、標準相銜接，健全城鎮功能、完善服務供給，以鎮帶村，推動鎮村聯動發展。要加強城鄉社區治理創新，整合優化公共服務和行政審批職責，以“統一承辦、集中管理”為目標方向，逐步在城鄉推廣建立一站式公共服務平臺。在這些方面，鄉村和城鎮之間建設進程可以有快有慢、服務內容可以有多有少，但是制度必須一致、標準必須統一。在鄉村振興過程中，特別要注重運用市場機制優化城鄉資源配置[20]，采用先進的信息技術，廣泛建立網上服務站點，打造鄉村便民服務體系。

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