擴大公眾參與促進社會管理向社會治理轉變

摘 要：中共十八大三中全會提出社會治理的概念，是對社會管理理論的創新。社會治理不再是單一的政府行為，而是全社會各種力量的多元化治理，公眾參與當然包含其中。本文對曲靖農村山區社會治理創新的案例進行研究，發現擴大公眾參與是社會管理向社會治理轉變的重要途徑，能有效促進社會治理的創新。

關鍵詞：公眾參與;曲靖農村山區;社會治理創新

一 社會治理創新的提出與完善

（一）從社會管理到社會治理

社會管理的概念從黨的十六屆四中全會就開始提出。《關于加強黨的執政能力建設的決定》中明確提出要推進社會管理體制創新，建立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局[7]”，這為加強我國社會建設創新社會治理指明了方向。黨的十七大、十八大報告中都沿用了“社會管理”這個提法。十八大報告中，增加了“法制保障”.十九屆四中全會《決定》中又增加了“民主協商”和“科技支撐”形成七位一體的社會治理制度。

黨的十八屆三中全會《決定》中將“社會管理”的提法變為“社會治理”，指出：“創新社會治理，必須……增強社會發展活力，提高社會治理水平”，“改進社會治理方式……鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”[8]，此次社會治理概念的提出，是在我國社會矛盾增多、社會問題頻發的轉型期的經驗教訓總結，是對以往的理論的繼承和發展，延續和創新。

（二）社會治理更加注重公眾的參與

社會治理與社會管理，只有一字之差，卻標志著黨的社會管理理論與實踐的一次重要的創新，它在怎樣進行治理和治理的方式、方法上更具備現代化的特征，也更加注重公眾參與在社會治理中的重要作用。

1 從治理方向上看，雙向互動需要擴大公眾參與

社會治理更強調“雙向互動”的特點。傳統的管理體制中管理方向是單一的從上到下的線性管理。作為管理者的一方，如政府，承擔太多、干預過度，不勝其負;而作為被管理的一方，如社會和公眾處于被動的、服從的地位，其能動性和能動力量被忽視。而在社會治理的體制下，政府作為公共事務的管理者，對公眾進行管理、服務和控制，社會公眾也能對政府進行監督、督促和建議;政府有責任從上到下指揮，社會公眾有義務從下到上反饋、參與，促使兩者形成良好的互動。米格代爾指出：“國家的管理能力會因為與社會組織關系的不同而發生變化，也可以說，國家和社會組織的互動可以為彼此帶來更多的權力。”[1] 所以創新社會治理的思路是走群眾路線，擴大公眾參與，讓社會發揮更大的能動作用。

2 從治理主體看，多元參與需要擴大公眾參與

社會治理更強調多元參與的特點。傳統的社會管理強調政府對社會公共事務的強制性管理;而社會治理除了政府這個治理主體之外還“鼓勵和支持社會各方面參與”，社會各方面當然包括廣大人民群眾。我國社會，人口眾多、疆土遼闊、社會群體多元化，社會體系極其復雜。要治理好這樣一個社會一定需要全體人民的共同參與。列寧曾對于人民參與政治管理有過精辟的論述，他指出，社會主義要真正“普遍吸收所有勞動者來管理國家”[2]，“獨立地參加日常管理。”[2]我國憲法規定“人民依照法律規定通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”[9]這為個人參與社會管理事務提供了政治和法律保障。

3 從治理的內容來看，自我管理與自治需要擴大公眾參與

傳統的社會管理更多強調政府對社會公共事務的管理;而社會治理強調公民對社會公共事務的自我管理與自治，實現“居民自治良性互動”。因為從根本上說，“最廣泛起作用的、維持社會穩定和社會秩序的自動調節機制必定是公民和社會組織的自我管理。如果沒有社會和公眾的自我管理，一切活動都依靠國家和政府控制，那么國家和政府將不堪重負，社會秩序和社會穩定也難于維持”[10]。從這個意義上講，為了維護社會穩定和社會秩序，社會治理應致力于提高公民和社會自我管理的能力和水平。

總之，用社會治理取代社會管理，本身就是一種治理觀念的創新，它意味著在維護社會秩序方面政府不再是單一的管理主體，社會公眾也不僅僅是被管理的客體，而是政府聯合公民和社會來共同治理;在治理過程方面不再是從上致下的單向管控，而是包括公眾、社會在內的多個主體的平等協商與合作。公眾參與在社會治理中的作用被大大突出了，因此把擴大公眾參與作為推進社會管理向社會治理的必要手段，將極大的促進社會治理的創新。

二 曲靖農村山區擴大公眾參與推進社會治理創新的啟示

（一）擴大公眾參與推進社會治理創新的典型案例

曲靖市位于云貴高原中部，云南省東部。全市2.89萬平方千米，地貌以高原山地為主，河槽、湖盆、高原盆地等多種地貌并存。曲靖人口600多萬，其中有近400萬居住在山區半山區。曲靖地理特征和現狀決定著在進行社會治理創新中，農村山區的社會治理是曲靖進行社會治理的重點和難點。近年來，曲靖市委、政府大力加強社會主義新農村建設，各地結合自己的實際情況，注重加大公眾參與的力度促進社會治理的創新，因地制宜創造出了很多成功的例子。

1 建立礦村開發成果“共享機制”

宣威市倘塘鎮通南鋪秦家地煤礦，按照“政府引導、企業主導、群眾參與”的辦法建立了礦村開發成果“共享機制”。企業對口幫扶村社發展一個以上的惠農產業，村社和群眾以集體產權參股、補償入股或就地用工參與礦山生產生活服務等方式參與利益分配，把惠農產業的發展與集體產權的有序流轉結合起來，把礦產資源開發與群眾增收致富結合起來。這種“共享機制”一方面激發了村民參與企業管理的熱情，充分調動村民勞動、管理、監督的積極性，對企業的發展有利;另一方面，企業的效益和成果也能普惠廣大村民，實現人企雙贏，成果共享。除秦家地煤礦外，宣威市來賓鎮河東村委會和富源縣老廠鄉拖竹村委會、后所鎮慶云村委會等也建立了礦村共建的“共享機制” 。

2 創新“三輪四聯”工作方法

馬龍縣王家莊鎮永發村結合本村實際，在綜治維穩工作中創新實施“三輪四聯”工作法，即“輪戶值守保平安、輪戶調解促和諧、輪戶清患保安全，矛盾糾紛聯調、治安問題聯防、突出問題聯治、平安和諧聯創”，將該村現有農戶以10戶為單位編成一個小組，選派出一名小組長，以周為時間單位，通過“三輪”的堅持和完善，體現“四聯”效應，把矛盾糾紛和各種不穩定因素消化于轄區內，真正做到“小事不出戶，大事不出村，矛盾不上交”。“三輪四聯”工作法最大限度地調動了村民參與平安建設的積極性和主動性，實現了自我服務、自我發展、自我保平安，平安人人創、成果人人享的目的。

3 創新“一十百”代表制

沾益縣炎方鄉創新“一十百”代表制：先在每戶中推選出一名家庭代表;再以相對集中的十戶為一個小單元，推選一名“十戶代表”;以一百戶為責任區，在十戶代表中推薦一名“百戶代表”。家庭代表、十戶代表、百戶代表通過“123”工作制（“1”即做好一個監督：監督黨和國家的方針、政策是否落實到位，落實不好的代表有權質詢;“2”即做好兩個傳遞：將上級的各項方針、政策、精神等傳遞到責任區群眾，同時將社情民意傳遞給上級組織;“3”即做到三個帶頭：帶頭致富、帶頭維護穩定、帶頭搞好服務）共同參與社會事務管理。實踐表明，“一十百”和“123”的治理方法，極大刺激了群眾民主管理村級事務的積極性，使黨的政策宣傳教育深入人心，信息渠道更加靈敏通暢，矛盾化解更加及時有效。

（二）曲靖農村山區社會治理創新的思考與啟示

從曲靖農村山區社會治理創新的案例中我們不難看出，這三種創新方法都有一個共同的特點，就是吸納了公眾的參與，社會管理者不再是有限的幾個人，而是廣大的人民群眾。礦村“成果共享”機制中，把周邊的村民吸納進來，成為企業的管理者和監督者，擴大了公眾參與的程度。“三輪四聯”工作制和“一十百”代表制都是選出很多公眾代表實施管理監督，傳送群眾的意見建議，以點帶面形成網格狀，擴大公眾參與，達到群防群治的治理效果。因此，我們可以得出結論，擴大公眾參與是推動社會管理向社會治理轉變創新社會治理的有力手段。

那么如何擴大公眾參的程度呢？曲靖農村山區社會治理創新的案例給我們的啟示是：

1 以“權”、“利”為紐帶，激發公眾參與社會治理的熱情

權利包括利益和權力兩方面。以利益為紐帶，是指公眾在參與管理的過程中能夠獲得物質上的收獲。要善于抓住、抓準公眾的利益與不同階層群體利益的結合點，正確處理不同階層群體的利益，又要通過建立健全公眾利益的表達、協調和保護機制，引導群眾表達利益訴求，解決利益矛盾。比如建立礦村“成果共享”機制，讓企業和群眾實現雙贏，讓公眾在社會管理中能為自己謀利，就能激發他們管理的熱情。

以權力為紐帶，是指公眾在參與管理的過程中能夠獲得精神上的滿足。隨著法治意識、主體意識和民主權利意識的逐漸增強，公眾對公共事務尤其是關乎自身利益的公共事務越來越渴望能參與其中擁有更多的話語權。美國學者阿因斯坦認為“公眾參與的實質是公民權力問題，它是一個賦權于民和權力再分配的過程”[3]。很多時候權力和利益是交織在一起的，公眾在參與社會管理的過程中既實施了權力又獲得了利益。因此以權力和利益為紐帶可以激發公眾參與的熱情，推動社會管理向社會治理的轉變。

2 以區域為單元，搭建公眾參與社會治理的平臺

將整片區域劃分為許多小的單元，最典型的就是網格和社區。“一十百”代表制和“三輪四聯”工作制都是對“網格化管理、組團式服務”的積極探索。通過科學的劃分，把所管轄的范圍劃分為一小格一小格的區域，也就是一個個的網格，每個區域選出一名管理者，網格劃分得越小，參與管理的人就越多，責任的落實也就越明確。“一十百”代表制中以家庭、責任區為區域，“三輪四聯”工作制中以相鄰的十戶人家為一個區域，都將整塊區域劃分成很多小單元，再選出各個區域的群眾代表參與管理，最終形成“轄區有網、網中有格、格中定人、人負其責”的局面。

社區作為社會的基本單元，它是社會管理的主要陣地也是公眾參與自治的典型平臺。社區自治是公眾對基層公共事務的自我管理，也是公眾對民主參與管理國家事務的現實表達。網格管理者、群眾選出的代表和各個社區負責人，它們就像是社會治理這張大網里的各個結點。以點帶面，管理好每個結點就治理好了結點旁邊的區域。

3 以機制為保障，保證公眾參與社會治理的權利

制度化是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程[4]。“高水平的公眾參與是通過完善的體制機制組織起來的”[5]，能否實現公民對社會治理的有效參與，制度是關鍵。如果沒有相關制度支持，所謂的公眾參與就只能停留在理論層面上。曲靖農村社會治理創新中，注意了對機制的建立，比如建立“成果共享”機制，“三制一評”制度（即重大事項聽證制度、票決制度、村務公開制度和民主評議村組干部），切實保障了群眾的知情權、決策權、選擇權和監督權。

社會由各類社會組織與社會公眾等組成，社會治理不僅是政府的責任、社會的責任，也是公眾的共同責任。當今社會，經濟飛速發展，利益格局呈現多元化趨勢，公民的法律意識、權力意識不斷提升。在此背景之下，社會治理只靠政府的力量，而沒有公眾參與是無法想象的。因此要不斷創新公眾參與社會治理的體制機制，以喚醒公眾參與社會管理的自覺，讓公眾在積極參與中貢獻智慧和能量，才能摒棄傳統的社會管理模式的弊端，創新社會治理，形成共治共建共享的社會治理局面。

參考文獻：

[1]米格代爾《社會中的國家：國家與社會如何相互改變與相互構成》 紐約：劍橋大學出版社2001.

[2]《列寧選集》第3卷，人民出版社1995.

[3]蔡定劍《公眾參與：歐洲的制度和經驗》北京：法律出版社2009.

[4][美]賽繆爾.P.亨延頓著，王冠華、劉為譯：《變化社會的政治秩序》三聯書店 1989.

[5]鄧偉志主編：《變革社會中的政治穩定》上海人民出版社 1998.

[6]滕黎南.普艷杰、保睿、錢偉龍、李云兵《曲靖市山區社會管理創新的實踐和經驗》.

[7]中國共產黨第十六屆四中全會《關于加強黨的執政能力建設的決定》.

[8]十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》.

[9]中華人民共和國《憲法》.

[10]張新穎 社會要求·個人內修·環境外塑——公共參與社會管理的三維思考《沈陽工程學院學報（社會科學版）》2012-7-15 .

作者簡介：趙麗娟（1979.6—），女，苗族，籍貫湖南花垣。中共曲靖市委黨校講師，云南大學法學碩士，專業方向：行政管理