城市失獨家庭養老服務困境與對策研究

摘要：失獨家庭養老問題的合理解決具有重要的現實意義。根據調研結果分析，失獨家庭養老服務面臨著法律法規不健全，經濟幫扶成效不明顯，社區養老服務功能有待優化及養老服務合力尚待加強等困境。對此，進一步完善失獨家庭養老服務頂層設計，完善法律法規，優化財政扶助政策，提升社區養老服務功能，加快建設多元合作的養老服務體系，努力實現失獨老人“老有所養，老有所依”。

關鍵詞：城市失獨家庭;養老服務;對策思考

一、調查樣本及相關情況

“失獨家庭”是指獨生子女死亡，其父母不再生育、不能生育和沒有收養子女的家庭。據衛生部發布的數據，我國每年新增“失獨家庭”7.6萬個，已累計超過100萬個。這些家庭既要承受老年喪子的精神創痛和孤獨空虛，還要獨自承擔養老的壓力。“失獨家庭”的問題不僅是政策問題，更是個社會問題。切實保障這類計劃生育特殊困難家庭的合理訴求，解決好他們的養老問題，實現“老有所養、老有所依”，對于建設和諧社會具有重要的現實意義。

杭州市X區地處杭州市北部，杭嘉湖平原和京杭大運河的南端，是長江三角洲的圓心地。該區的轄區面積有1228.23平方公里，轄14個街道，6個鎮。全區戶籍人口104.05萬人，全區城鄉常住居民人均可支配收入分別為57738元、34358元，增長8.5%、8.7%。2017年預算內用于民生支出198.95億元，占全區財政預算支出的73.6%，增長20.6%。其中，醫療衛生、保障就業支出分別同比增長52.1%、20.3%。全區擁有各類養老服務機構 18 個，床位 8349 張。全區共有各類醫療衛生機構554家，其中區屬醫院7家，社區衛生服務中心20家。全區各醫療機構實際開放床位5458張，其中區屬醫院3145張。醫院、社區衛生服務中心共有衛生技術人員7100人，其中執業醫師2685人，注冊護士2750人。

本文主要對杭州市X區失獨家庭中60歲及以上老人的生活現狀及養老服務需求進行調研分析。主要調研方式由兩種，一是通過入戶調研或電話訪問的方式對失獨老人進行問卷調查;而是通過訪談法分別對失獨老人和轄區街道計生辦、社區工作人員及個別社工機構工作人員進行個別訪談，深入了解和分析該區失獨家庭養老服務供給現狀，進一步探討該區失獨家庭養老服務的困境及相應對策。通過對《杭州X區2017年特別扶助對象花名冊》相關數據統計分析，本次調研總樣本共有212位，分布在11個街道和3個鎮，共涉及71個社區。

二、杭州市X區失獨家庭養老服務面臨的困境

通過問卷調查和深入訪談，我們對杭州市X區養老服務需求進行了深入調研，我們發現造成X區失獨家庭養老服務困境的根本原因是現有養老服務機制及政策與養老服務需求之間協調，從而導致養老需求與供給之間不平衡。X區目前失獨家庭養老服務除政府予以一定的幫扶外，主要依靠社區及社會組織提供養老服務，服務供給不能很好地滿足失獨老人的養老需求。具體地說，當前杭州市X區失獨家庭養老服務面臨的主要困境表現在以下幾個方面：

（一）相關法律法規不健全，政府經濟扶助效果不明顯

2013年國家衛生計生委出臺了做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的相關政策，2014年浙江省衛生計生委也出臺了扶助工作相關意見。通過對浙江省、杭州市以及我國部分地區對失獨家庭幫扶政策及措施的整理發現，中央及地方政府主要通過經濟補助的形式對城市失獨家庭提供幫助，但經濟幫扶力度不大，統計發現我國部分地區對失獨家庭的經濟扶助幅度介于200元至1000元之間，其中以500元至800元居多。杭州市X區規定失獨家庭女方年滿49周歲且未滿60周歲的失獨家庭每人每月給予特殊困難補助500元，年滿60周歲且未納入政府養老服務補貼范圍的，特扶金標準提高到每人每月700元。雖然補助標準有所提高，面對不斷上漲的物價水平及失獨老人特殊的養老需求，這樣的補助標準只能是杯水車薪。對于失獨家庭來說，這樣的經濟扶助是難以應對實際的養老需求的。而這個問題的出現，又是與失獨家庭養老保障的法律法規不夠健全相關聯的，雖然失獨家庭問題自實施計劃生育政策以來逐漸暴露出來的一個問題，但到目前為止并沒有一個詳細的、完善的、全國范圍具有指導意義的綱領性的法律。

（二）社會關懷服務初顯成效，服務供給尚須細化

2016年，國家再次明確要積極配備和使用社會工作者，對計劃生育特殊困難家庭提供心理輔導、情緒疏解、悲傷撫慰、家庭關系調適等心理健康服務。2015年，浙江省出臺相關文件，要求通過政府購買服務、志愿服務相結合等方式，充分發揮各類群團組織、社會組織、群眾自治組織的作用，根據計劃生育特殊家庭需求，為他們提供生活照料、生產幫扶、精神慰藉和心理援助等社會關懷服務。同時還提出建立聯系人制度、實行收養優先制度、建立殯葬補貼制度等。杭州市X區也在積極探索“三社聯動”的社區管理機制，即社區、社會組織、社會工作專業人才三方聯動做好社區管理工作。在失獨家庭養老方面，X區出臺文件強化計劃生育特殊家庭養老政策，將年滿60歲的失獨老人納入該區養老服務體系，對計劃生育特殊家庭實施醫療救助，喪葬救助、住房援助和愛心關懷等，建立計劃生育特殊家庭心理幫扶機制和聯系人制度等。這一系列救助政策對于失獨家庭解決養老困難來說是起到了積極作用的，但現有救濟方式過于倚重經濟扶持，對于失獨老人精神情感方面的關懷還不夠，而且專業的社會工作人員和科學的精神心理疏導機制方面亟需加強。因此，失獨家庭養老困境的解決需要個人、家庭、社區以及社會等多方面的力量融合，才能從根本上解決問題。

（三）失獨家庭社會支持不足，救助合力尚未形成

根據問卷調查和訪談結果顯示，相當一部分受訪者表示很難走出失去子女的傷痛，經常感到精神壓抑、焦慮、孤獨，對自己今后養老問題充滿憂慮。同時很多受訪者出于一種逃避心理，比較排斥與親朋好友的互動，對社區工作人員的心理疏導也不積極。研究表明，家庭層面的情感支持是滿足老年人情感慰藉的最重要來源之一，子女數目以及子女是否在身邊等都對老年人精神贍養的質量有相當程度的影響。失獨老人面臨的是個人、家庭及社會關系方面翻天覆地的變化，特別是隨著年齡增長生理功能衰退，失獨老人們更可能陷入困境，甚至引發更為嚴重的精神抑郁問題。調查結果表明，相對于經濟支持、生活照顧等方面的幫扶，失獨老人的精神關懷問題更為迫切。但目前僅僅依靠社區力量對失獨老人進行心理疏導、精神關懷是遠遠不夠的，而且有些社區工作人員缺乏專業的心理輔導知識與經驗，導致實際幫扶效果欠佳甚至可能出現對失獨老人的二次傷害。因此，應充分發揮政府力量，通過加大政府購買社會服務等方式，鼓勵更多專業人員組建專職心理輔導隊伍，幫助老人們走出過去的悲痛，重建對晚年生活的信心。

三、完善城市失獨家庭養老服務的對策建議

（一）完善相關法律法規，構建失獨家庭養老扶助體系

近年來，社會對失獨家庭的關注度不斷提高，國家也出臺了一些針對失獨家庭的幫扶政策，但針對失獨家庭養老保障的完善的、具有全國指導性的綱領性法律仍未建立起來。這導致有些失獨家庭因缺少政策立法保護受到不公正的待遇。因此，我們建議盡快制定專門的針對失獨家庭的養老保障法，專法專用，明確失獨家庭養老保障法適用的范圍、具體執行機關以及不同的保障內容。經濟政策方面，政府需要進一步完善經濟補助政策，中央和各級政府根據各地區的經濟水平、人均收入等因素提高扶助金標準，細化動態調整機制。此外，加快建立失獨家庭專項養老基金，加大對社會組織服務的購買，確保服務供給的連續性。

充分發揮政府主導作用，出臺相關扶持政策，建立健全失獨家庭心理救助機制。鼓勵、引導社會組織參與到失獨家庭精神關愛和養老護理機制中，推動精神關愛服務的專業化、社會化，形成多元參與的關懷機制。政府應加大相應的養老保健護理人員和專業心理咨詢人員的教育與培訓投入，建立專業的老年人精神關愛和護理團隊，同時加強監管，確保服務的持續性和專業性。

（二）優化社區服務功能，提高社區養老服務質量

完善社區失獨家庭養老服務的聯系人制度，對社區內失獨家庭養老服務需求進行調查和評估，為失獨家庭制定詳細的有針對性的社區養老服務計劃，幫助失獨家庭構建社會支持網絡，定期開展幫扶慰問活動，給失獨家庭提供持續性的專業的的養老服務。提升失獨家庭居家養老服務質量，完善以家庭為基礎、社區為依托、政府購買服務和市場化運作相結合的居家養老服務模式。制定完善城鄉社區居家養老服務政策法規，進一步明確建設標準，提升全區城鄉社區居家養老服務水平。此外，探索成立社區整合型非營利組織，將社區居委會、社區志愿者等社區成員與非營利組織進行資源整合，讓社區成員參與到非營利組織的建立、管理和運作之中，發揮社會養老的作用，充分挖掘社區內外養老資源，為失獨家庭提供因地制宜的社區養老服務。

推廣“時間銀行”志愿者管理模式，建立社區志愿者養老服務隊伍。起源于德國的“時間銀行”管理模式已經在上海、廣州等地進行推廣實踐，逐漸積累了一些志愿者管理經驗。借鑒“時間銀行”管理模式，動員社區成員成為志愿者為失獨家庭提供養老服務，根據社區成員個人情況提供從日常照料到心理輔導、醫療協助等方面的服務。志愿者可以將累積的服務時間為自己將來養老或家庭成員養老換取等量的服務時間。

（三）更新養老理念，發揮多元養老優勢

調研中我們發現，很多失獨老人之所以很難走出傷痛，精神壓抑，對未來老年生活充滿憂慮，有一個非常重要的原因在于老人傳統的“養兒防老”的思想。在這種思想下，一旦老人失去了唯一的子女無異于將老人推向萬丈深淵。而固守這樣的養老思想，也直接影響了老人對社會養老扶助的接受程度。這需要我們站在失獨老人的角度深入思考，提升失獨老人的自我應對能力，包括生理上和心理上的應對能力。一方面政府對于失獨老人予以政策傾斜，在經濟上、醫療服務上、社會保障等方面給予扶助，同時通過加大公共服務支出提高失獨老人精神文化生活質量。幫助失獨老人更新養老理念，積極探索失獨家庭“以房養老”、“田園養老”、“旅游養老”、“寺廟養老”等多元養老模式，充分調動社會和市場力量，幫助失獨家庭以更開闊、更積極的心態面對晚年生活。

充分利用“互聯網+”優化對失獨家庭社會關懷功能，構建以政府為主導的失獨家庭互助幫扶公共平臺，搭建政府工作人員、法律咨詢人員、專業心理咨詢人員及保健護理人員共同參與的公共平臺，為失獨家庭提供更專業更精準的養老服務。同時，為失獨家庭之間搭建交流平臺，社區積極幫助搭建失獨家庭QQ群、微信群或微博平臺等，增強失獨家庭間的互幫互助。

綜上所述，失獨家庭養老困境的形成有著多方面的原因。為此，需要政府和社會各方面力量共同參與，健全失獨家庭社會關懷體系，為失獨老人提供更符合他們實際需求的多元化養老服務，只有這樣才能形成失獨家庭養老服務的長效機制。

參考文獻：

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[5]杭州市X區人民政府：《杭州市X區2017年國民經濟和社會發展統計公報》，杭州市X區人民政府網站：http：//www.yuhang.gov.cn/zjyh/tjgb/ 。

作者簡介：史偉（1982年-），女，河南三門峽人，武漢大學現當代文學專業碩士研究生，浙江商業職業技術學院講師。主要研究方向為現當代女性文學、城市文化。