扶貧背景下公民權利的保障問題

姜曉倩

摘 要：隨著各項扶貧法律與政策的推行，我國各地貧困率明顯下降，人民的生活水平有了顯著提高，這對于保障公民權利，實現以人為本的法治理念具有重要意義。然而，由于在扶貧背景下對公民權利和國家義務的關系把握不清，實踐中，國家往往更加強調對其自身義務的履行，對于公民權利則缺乏實質上的關注，導致很多貧困公民的權利得不到及時的保障。因此，我國有必要理清扶貧過程中公民權利與國家義務的關系，實現強調重心從國家義務向公民權利的轉變，確保相關扶貧政策落實到實處，從而真正解決我國的貧困問題。

關鍵詞：扶貧;公民權利;國家義務;保障;問題

一、問題之提出

改革開放以來，中國農村扶貧政策經歷了體制改革下的救濟式扶貧（1978—1985年）、開發式扶貧制度化和八七扶貧攻堅階段（1986—2000）、“大扶貧”格局的形成和發展階段（2001—2013）、脫貧攻堅和精準扶貧階段（2014至今）四個階段①。當前，我國的扶貧改革正處于第四階段，即脫貧攻堅和精準扶貧階段，在該階段中，伴隨著扶貧改革力度的逐漸加大，我國各地的貧困率已大大下降。2018年2月28日，國家統計局發布的《中華人民共和國2017年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2017年末貧困發生率3.1%，比上年下降1.4個百分點②。相較于前三個階段，當前階段的扶貧內容發生了顯著的變化：首先，從扶貧對象上來看，扶貧對象從以往的針對某一貧困地區向針對某一貧困人群轉變，這一變化可以使扶貧更加精準有效;其次，從扶貧主體來說，扶貧主體從僅由政府扶貧向政府、社會和市場等多元扶貧主體轉變;再次，從扶貧方式上來說，逐漸從粗放型轉向精準型;最后，從扶貧理論上講，扶貧理論更加完善詳盡，內容更加豐富充實，為扶貧改革的深化提供了理論基礎。

總的來說，在經歷了40年的扶貧改革之后，中國逐漸摸索出來具有中國特色的扶貧道路，在借鑒其他國家扶貧經驗的基礎上，立足于我國國情，通過出臺相關政策方針，引導我國向全面小康社會前進。在這四十年中，我國扶貧成果越發豐富，然而，在取得這些成就的同時，我國的扶貧道路仍然面臨問題，這種問題主要表現為一種矛盾，即扶貧過程中公民權利和國家義務之間的權衡。提到扶貧，無論是相關法律、政策，還是國家、公民，更多談論的是國家應該做什么，國家的義務是什么，而不會從公民角度出發，分析現有扶貧制度對公民權利保障狀況。這種矛盾在我國當前扶貧改革中仍沒有被完全的解決，它的存在阻礙了我國的扶貧改革的進一步推進。因此，本文通過分析扶貧制度中公民權利的保障與國家義務履行的相關情況，探討如何權衡兩者關系，試圖實現強調重心從國家義務向公民權利的轉變，進而為我國今后的扶貧工作提供完善建議。

二、扶貧制度中公民權利的保障現狀

（一）扶貧制度中公民權利的保障措施

1. 立法保障

當前我國的反貧困立法工作主要分為兩個方面，一是為了扶貧救濟的需要而制定的關于農村居民最低生活保障的立法，二是為了扶貧開發的需要而制定的關于農村扶貧開發的立法③。縱觀我國的法律體系，可以發現我國目前關于扶貧的法律數量并不多。全國性的法律主要有2011年頒布的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，除此之外，關于扶貧的立法更多的存在于地方，幾乎每個省都有自己的扶貧開發條例。這些全國及地方性的法律法規，為我國的扶貧工作的展開提供了法律依據，確保扶貧工作開展的合法性和合理性。

2. 政策保障

我國扶貧工作除了一部分由法律法規等加以保障外，更大一部分是由相關政策加以保障，這里的政策既包括國家政策也包括地方政策。國務院扶貧工作領導小組辦公室的官方網站中，對國家和地方的扶貧政策進行了專門的收錄。政策保障在一定程度上可以彌補法律保障的不足，由于法律制定需要遵循嚴格的程序，不可能及時適應社會變化，具有一定的滯后性，而政策具有一定的靈活性和適應性，在法律缺失的情況下，可以通過指定相關的政策在指導扶貧工作的展開。

3. 行政保障

這一保障主要以政府為保障主體，作為扶貧的義務主體，我國扶貧工作的展開主要靠的就是政府等行政主體。國務院及其職能部門負責全國性的扶貧工作并對地方的扶貧工作進行指導，地方政府及其內部職能部門主要負責的地方扶貧工作。通過全國性及地方性行政扶貧主體間的相互合作，確保我國的扶貧制度落實到每一個角落，每一個貧困對象。

4. 司法保障

司法作為保障公民權利的最后一道防線，成為扶貧對象維護自身權利的重要手段，這是扶貧的救濟途徑，相較于立法保障和行政保障，司法保障是扶貧對象可以切身行使的一種保障手段。涉及到扶貧的司法救濟方式主要有行政、民事和刑事訴訟，通過這些救濟方式，扶貧對象可以針對自身受侵害的事實得到相應的賠償，依法追究扶貧主體的責任。

（二）扶貧制度中公民權利保障存在的問題

1. 扶貧立法相對滯后，立法保障機制不完善

扶貧立法的問題主要體現在兩方面：一是立扶貧法嚴重滯后。分析我國的扶貧法律文件，我們可以發現資扶貧改革以來，我國并沒有出臺過綜合性的扶貧立法，僅僅頒布了一些工作文件，這就導致了現行立法與當前的扶貧工作無法保持一致，許多扶貧工作的開展往往沒有背后的法律支撐，容易受到質疑與反對。二是扶貧立法層級較低。除了立法數量有限外，已有的扶貧法律也不完善，大多數扶貧立法存在于地方的各種條例和規范中，國家層級上的立法欠缺。由于缺乏國家層級的統一法律的依據，地方層級的各類條例、規范往往沖突不斷，阻礙了扶貧工作的開展，不利于維護扶貧對象的權利。

2. 行政執法不規范，濫用權力現象頻發

扶貧工作的執法主體主要是政府等行政機關。首先，我國的扶貧主體存在問題，人們通常認為政府等行政部門承擔扶貧義務，但除了政府外，一些社會組織、企業等都可以成為扶貧主體，僅將扶貧義務全部壓在政府身上，會導致政府的運轉失靈，效率降低，同時政府資金的嚴重匱乏還會阻礙扶貧工作的順利開展。另外，我國的扶貧行政程序也不完善。政府在履行扶貧義務的過程中主要是按照法律規定的行政程序，一旦程序有問題，那么政府的行為就會受到質疑，同時程序的缺失還容易導致政府的自由裁量權過大，濫用權力，貪污腐敗。

3. 司法救濟機制闕如

前文說到，司法是保障公民權利的最后防線，僅有權利是不夠的，必須規定相應的權利救濟機制，才能確保權利的正常行使。由于扶貧主體主要是行政機關，所以行政訴訟和行政復議在扶貧司法救濟中所占比重往往很大，但目前由于行政訴訟和行政復議的受案范圍有限，對于某些扶貧案件的受理往往存在爭議。

4. 扶貧工作的監督與制約機制不健全

在扶貧過程中，無論立法、行政還是司法，都需要進行相應的監督和制約，避免一方權力過大。在我國，政府等行政機關作為扶貧主體，多數扶貧工作均由它們推進，其權力通常很大，因此扶貧主體是否能夠正確行使權力和履行義務對于我國扶貧改革意義重大。對扶貧權力的監督，除了需要加強內部行政監督之外，還需要充分利用外部的社會監督④。但我國目前規定的更多是內部的行政監督，缺乏外部的社會監督，僅靠內部監督不利于全面監督扶貧權力，容易遺漏大量的貪污腐敗現象。另外，我國的內部監督也不完善，人大監督及審計監督都存在問題。一旦權力得不到有效的監督，權力濫用現象就會頻發，公民的權利就會遭受侵害而得不到及時的保障。

三、扶貧制度中國家義務的履行現狀

（一）扶貧制度中國家義務的主要內容

1. 國家尊重義務

傳統的觀念將扶貧視為國家對公民的一種“施舍”，這種觀念從本質上講就是忽略了國家對公民所應承擔的尊重義務。所謂的國家的尊重義務主要包括三個方面：一是國家尊重公民的人格尊嚴，人格尊嚴是人權理念的重要內容，只有尊重公民，才能將扶貧視為他們的一項權利，進而對其加以保障;二是國家尊重公民的自由選擇權，是否脫貧從根本上講是公民的權利，國家在扶貧中不能獨斷的進行扶貧，必須考慮扶貧對象的意愿，尊重他們的選擇權;三是國家尊重公民的隱私權，在扶貧過程中，為了確定扶貧對象，國家可能會進行一些走訪、入戶調查等，這些行為在一定程度上會侵害公民的隱私權，國家必須對公民的相關信息采取保密措施，避免公民隱私的泄露。

2. 國家保護義務

本文所探討的國家保護義務主要指的是救濟義務，具體到扶貧制度中，即國家在不履行或不適當履行扶貧義務時，如何對公民權利進行救濟。在扶貧過程中，強勢的國家主體與弱勢的扶貧對象必然會發生沖突，此時，扶貧對象往往處于劣勢地位，以他們自身的能力根本無法與公權力對抗，必須借助外力才有維護自身利益，這些外力主要包括訴訟和行政復議等。國家在扶貧過程中，除了要按扶貧程序完成相應的扶貧任務，還要對每一階段中出現的矛盾糾紛進行救濟，從而確保扶貧的正常進行。

3. 國家給付義務

與前兩種國家義務相比，這一義務更具可視性。具體到扶貧制度中，所謂的國家給付義務即通過給予扶貧對象一定的物質和服務來滿足其生活需求。物質給付行為可形象化為國家對貧困對象的“輸血”過程，這一方式能夠在特定的時間內迅速及時的解決某一地區的貧困問題，但這種物質給付是暫時的。我們更傾向于服務給付行為，這種方式將國家的給付義務轉變成一種“造血”工具，通過向公眾提供相應的教育、技術、資金等，激發公民的創造力，從而通過自身的努力實現脫貧。

（二）扶貧制度中國家義務履行存在的問題

1. 國家扶貧義務的空泛化

國家履行扶貧義務的行為是一種行政給付行為，與之相對應，公民則享有一定的權利，主要包括兩方面：一方面賦予扶貧對象享有免于干預的權利;另一方面為發揮扶貧對象的主動性和主體性作用，允許其通過行使請求權，請求國家實施特定給付義務⑤。既然強調公民的權利，那么國家扶貧義務的啟動必須有權利的行使，但在實踐中，國家的扶貧義務往往呈現空泛化趨勢，公民會通過權利和消極行使給付請求權來排斥扶貧義務的履行。以上情況會導致這樣一種現象：雖然有大量的扶貧制度政策，但這種制度并沒有真正地得到貫徹落實，從而使國家扶貧義務與公民的權利出現偏離，國家扶貧義務越發空泛。

2. 履行國家扶貧義務過程中忽視公民權利的保障

國家義務是與公民權利相對應的，這是憲法學的一對基本范疇。在傳統的扶貧制度中，國家往往處于一種更高的位置，國家將扶貧視為對公民的一種“恩賜”，這種扶貧是建立在“國家權力—公民義務”的關系上。隨著扶貧改革的推進以及法治觀念的增強，國家與公民在扶貧制度中的關系逐漸轉變為“國家義務—公民權利”，這種觀念承認社會救助是公民一項基本也是最低層次的權利和人權，其思想基礎是國家義務論⑥。雖然扶貧的觀念發生了巨大的變化，由國家權力本位轉向了公民權利本位，但在現實的扶貧過程中，國家仍具有傳統的扶貧觀念，在某些領域、某些地區，國家在扶貧過程中仍忽視公民權利的保障，從而使貧困者更加貧困。

3. 缺乏不履行國家扶貧義務的救濟措施

實踐中，在公民與國家的對抗中，由于國家權威的震懾以及公民對國家權力的服從心理，國家往往占據優勢地位。本文所探討的扶貧對象通常是社會中的弱勢群體，一旦發生國家不履行或者不正當履行其扶貧義務，公民根本沒有與之抗衡的能力，而我國對于國家不履行扶貧義務的責任有沒有明確的條文規定，雖然憲法第四十五條規定了公民擁有社會救助的權利，但并未規定如果該權利得不到保障，公民如何維護這種權利。另外，其他的法律法規同樣對此沒有詳盡規定。正如法國《人權宣言》所說的：“凡權利無保障和分權未確立的社會就沒有憲法。”如果我國近在憲法和法律中規定公民享有社會救助的權利，而沒有規定一旦該權利遭受侵害如何救濟的問題，那么該權利的規定就沒有任何實際意義。

四、解決扶貧問題的新出路：強調重心從國家義務向公民權利的轉變

通過前述對扶貧過程中公民權利保障和國家義務履行現狀的分析，我們可以得出這樣的結論：我國在扶貧過程中過多地強調國家義務的履行，而忽視了與義務履行相對的公民權利保障。本來在扶貧背景下，我國對于公民權利的保障措施就不完善，這種過度強調國家義務而忽視公民權利的做法將進一步將扶貧過程中的公民權利推向虛置狀態。為了解決這種問題，我國必須做出改變，而這一改變也是解決我國當前扶貧問題的新出路，即將強調重心從國家義務向公民權利轉變，也就是說，在扶貧過程中，我國既要督促國家義務的履行，也要確保公民權利的保障，并在必要時更加關注公民權利。對此，我國可以從以下幾個方面努力：

（一）擴大扶貧主體，提高國家扶貧義務履行的有效性

我國目前的扶貧主體主要是政府，很少涉及到社會力量。由政府主導扶貧工作確實可以為扶貧打下堅實的基礎，為今后的扶貧改革提供指導，同時政府還極具號召力，可以綜合各種力量推進扶貧，但我們也不能過大的強調政府的作用，政府并非萬能的。為了避免政府權力過大及出現失靈狀況，我們必須將社會力量引入到扶貧工作中來。在政府扶貧工作開展過程中加入社會力量主要有以下三個優勢：一是社會力量的加入可以為扶貧注入大量的資金;二是社會力量的加入可以彌補政府扶貧的不足;三是社會力量可以監督和制約政府權力，防止權力濫用現象的發生。通過擴大扶貧義務主體的數量，除了可以是國家扶貧義務得到及時的履行，更重要的原因是通過引入社會力量來對國家義務主體的履行行為進行監督，確保其對東公民權利的尊重與保障。

（二）明確扶貧對象和扶貧權利的范圍，確保公民權利保障的準確性

對于貧困的標準，我國并沒有一個統一的標準，這就導致各地對于扶貧對象的確認具有一定的偏差，比如說A地的貧困戶到了B地可能就是中等收入家庭，這種現象的出現與社會公正價值相背離。對此，我國要做的是通過立法確立一個扶貧的標準，并在考慮各地實際情況的基礎上，授予各地一定的自由裁量權，在遵循法律規定的扶貧標準范圍內，根據各地的具體情況進行具體分析。

另外，現在的扶貧注重的往往是物質上的扶助，卻忽視對公民權利的保障，物質上的貧困僅是表面的和一時的，權利上的貧困才是貧困的真實原因。我國必須在給予物質扶貧的同時，通過維護公民的權利讓公民切身感受到國家對他們的重視，從根本上脫離貧困。對于扶貧對象所享有的權利，國家不能僅作空泛的表達，必須在相關的法律法規中對其權利進行明確，另外還要讓公民了解熟知這些權利并學會如何去行使。

（三）完善扶貧過程中公民權利的保障措施

對公民權利的保障無外乎立法、行政和司法三種方式，本文在第二部分已經談到過我國在扶貧保障上存在的種種問題，針對這些問題，該部分將給出相應的建議。

首先，立法方面。前文提到，我國關于扶貧的相關立法不多，這就導致行政機關在執法時找不到法律依據，公民在尋求救濟時找不到途徑，從而使國家與公民的矛盾越積越深，不利于扶貧工作的開展。對此，我國應盡快出臺一部綜合性的扶貧立法，在該法律中明確規定扶貧主體和扶貧對象的確定、扶貧的方式以及扶貧的救濟方法。另外，在扶貧立法的過程中，還要充分考慮不同地區的實際情況，并在此基礎上探索發展深度扶貧的新模式。

其次，行政方面。在扶貧過程中，公民權利能否得到有效地保障主要依賴于國家有沒有及時履行義務，國家履行扶貧義務的方式主要是各類行政行為，因此有必要規制政府的行政行為。首先，要規制行政扶貧主體，對大量繁雜的行政主體進行分類整合，明確他們的分工;其次，要規制行政扶貧權力的運行，確保國家在履行扶貧義務過程中嚴格遵循行政程序;最后，對行政扶貧的內容也要加以規制，明確其要扶貧的對象及扶貧的方式，確保行政扶貧精準到位。

再次，司法方面。在扶貧過程中，公民與國家主要存在于行政法律關系中，公民在權利遭受侵害的時候，通常會求助于行政訴訟或行政復議，對此，我國有必要擴大行政復議和行政訴訟的受案范圍，通過立法明確將與扶貧相關的行政爭議納入其中。當然，除了行政救濟外，在某些情況下還會用到民事和刑事救濟。在這些救濟方式的基礎上，我國需要構建一個完整的扶貧訴訟體系，其中包含行政、民事、刑事等各種救濟途徑，并對每種救濟途徑所對應的情況進行總結分析，讓公民熟知這些救濟方式及情況，以便及時維護自身權益。

最后，權力監督方面。首先，要完善人大預算審議監督機制和審計監督機制等國家層面上的監督。其次，要發揮社會監督的作用，國家監督縱然有力，但由于國家權力的涉及面太過廣泛，僅靠國家監督并不能全部顧及，此時就需要社會監督，社會監督主要包括各類社會組織、市場和社會公眾等的監督，監督領域寬，與國家監督相互配合，在一定程度上可以遏制權力濫用和貪污腐敗等現象。

注 釋：

① 申秋：《中國農村扶貧政策的歷史演變和扶貧實踐研究反思》，《江西財經大學學報》，2017年第1期，第91頁。

② 凌薇：《全球視野下的中國扶貧新局面》，《農經》，2018年第3期，第86頁。

③ 劉曉霞，周凱，張學：《我國農村扶貧開發立法的現狀與完善——基于我國10省、區、市農村扶貧開發地方立法文本的分析》，《山西省政法管理干部學院學報》，2015年第4期，第108頁。

④ 楊成：《論精準扶貧的法治保障》，《河北法學》，2018年第5期，第8頁。

⑤ 唐梅玲：《從國家義務到公民權利：精準扶貧對象民生權虛置化的成因與出路》，《湖北大學學報（哲學社會科學版），2018年第1期，第142頁。

⑥ 賈鋒：《社會救助權之國家義務》，《南通大學學報（社會科學版）》，2013年第6期，第30頁。

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