基于內部控制評價視角的在線課程資源建設審計實踐

郭海斌 侯玉麗

[摘要]本文通過對高校在線課程建設的業務模塊梳理，引入內部控制風險防范管理理念，對在線課程建設審計進行研究，并提出關鍵環節審計目標、風險點識別及審計方法。

[關鍵詞]內部控制評價 ? ?在線課程資源 ? ?審計目標 ? ?審計方法

隨著“互聯網+”時代的到來，信息技術正在改變甚至顛覆傳統教育教學模式，課程教學信息化成為未來教育的發展方向。通過改革教學模式、課堂面授教學與網絡教育的結合，大力發展信息化教學并實現教育資源共享，成為提高人才培養質量的教學新路徑。在線課程建設作為教學內容的重要載體，無論在人力、財力還是物力方面都投入巨大，成為教育領域投資額較大的專項建設內容之一，部分課程出現重復建設、資源不符合網絡標準和建設后無法使用等問題，造成國家財政資金的巨額浪費。探索教學新業務模式下的審計路徑及方法，確保資金投入的真實性、合法性和效益性成為審計工作面臨的新課題。

一、內部控制視角下的高校在線課程資源建設流程

（一）在線課程資源建設目標與單位內部控制目標

事業單位的內部控制目標在整合模式下更加關注單位內控整體層面的描述，注重單位內部控制環境和內部職能機構設置及各機構間工作機制的設計。例如，嚴格的業務板塊歸口管理、采購管理和合同管理等。而高校在線課程資源建設不僅有教師參與，還有相關的信息技術支持、專家團隊的配合等多部門、多群體參與，在高校內整合各方資源，協調統一才能實現在線課程資源建設的目標。建立課程資源中心歸口管理，可有規劃、有步驟、有價值地為教師和學生提供有效資源，實現資源利用成果最大化。在具體業務流程內部控制層面，應該把握業務流程的關鍵控制點。從高校內部管理者角度來說，健全與完善內部控制機制和制度，特別是在業務操作合法合規性、為社會提供高效的公共服務、單位內部黨風廉政建設等方面，都具有重要作用。在線課程資源建設過程中，資金投入的合法合規性，建設成果是否滿足學生的訴求，建設項目立項、資金使用中的廉政問題，都是在線課程資源建設內部控制的歸宿，同時也是要實現的審計目標。

（二）在線課程資源建設的內部控制與風險管理

Kopp&o’Donnell（2005）發現，按業務流程組織內部控制可能是更有效的方式，識別具體業務流程來確定各業務環節中的相關風險，根據風險點的識別來評價內部控制活動有效性。因此，在線課程資源建設項目中，要充分考慮單位內部控制目標，通過梳理、優化業務流程，按風險管理理論對各項業務管理進行評估，識別控制活動中的關鍵環節與風險點，進而對內控進行有效性評判。《行政事業單位內部控制規范》在業務層面反映內部控制活動，關注具體業務操作與相應風險管理，圍繞預算管理、財務收支、資產管理、政府采購、基建活動和合同管理等方面提出了具體要求。識別關鍵風險點，加強相應的機制體制建設，輔以制度建設、執行、反饋監督，形成有效的風險管理。

（三）在線課程資源建設流程

高校在線課程資源建設的資金投入，多以財政性資金投入為主，因此，對社會提供高效率、有效果的服務是在線資源建設的目標。資金使用首先要真實，不能虛報、套取財政資金;其次要合法合規，按資金使用類別，依照相關法律法規使用;最后建設成果要為學生所用、樂用，確保使用者滿意。從在線課程資源建設參與者和功能定位來看，主要由教師課程團隊（課程內容設計）、課程資源中心（建設歸口管理）、教學院系（課程規劃審批）、信息中心（在線課程信息技術支持）、課程專家組（評價）和財務部門（資金支持與審核）六個部門組成。

按照建設參與主體和功能定位，一般在線課程資源建設項目工作內容及關鍵業務風險控制點如圖1所示。

二、在線課程資源建設的具體審計目標、風險點及審計方法

首先，審計工作的首要目標是結合具體業務流程確定相關風險、根據風險來評價內部控制活動的有效性;其次，發現控制活動中的問題，探究發現問題的深層次原因;最后，提出機制體制層面影響業務有序運行的建議并督促整改，促進單位內部治理的有效實現。

（一）在線課程資源立項階段

在線課程資源建設項目立項階段是決定項目資金是否投入的重要決策環節。建設目標的定位是否清晰、資金預算是否合規等均在該環節體現。主要涉及申報、初審、專家評議、反饋修改和審批立項等五個環節。

審計目標：課程立項的決策程序性和科學性是首要審計目標。課程資源中心作為歸口管理部門，是對在線課程建設規劃、數量、進度、質量進行總體管理的機構，相應的審計目標應定位于擬申報的課程是否符合課程建設總體布局要求;是否符合課程建設申報要求;教師團隊是否按要求填寫在線課程資源申報書，有無知識產權侵權;建設團隊成員組成是否配置教育技術、學科專家、教學設計和技術開發人員，以保證課程資源建設成果的有效性。

審計需關注的風險點：一是擬建設的課程是否符合課程建設總體規劃，存在重復申報的風險;二是參與建設的團隊成員配置是否符合建設任務目標所需的智力支持;三是教學院系對課程的專業性和適用性審核是否到位，建設是否符合學生群體特征的學習需求;四是評議專家組成員構成是否合理，是否能為該課程提供建設性的修改意見;五是專家組成員的反饋信息是否能有效傳遞給課程建設團隊;六是財務部門是否能對資金預算的合規合理性提出資金預算方面的建議;七是信息中心是否能對建設成果在網絡平臺上清晰、流暢地運行進行評議。

審計方法：此階段主要采用文本對照法，即按照在線課程資源建設總體布局和相關申報書要求，對建設的立項決策程序等進行必要性審查。在識別上述風險點的基礎上，審計路徑要以預算統領整個經濟業務活動，嚴格按審批后的預算進行過程監控。在設計立項時，首先，要充分考慮預算對在線課程資源建設的統領地位，對預算編審、業務執行中的預算收支活動、最終業務按合同進行決算等環節都應逐一考慮;其次，對業務操作中可能產生舞弊風險或者各管理鏈條中相關職能部門濫用職權的環節應予以重點考慮;最后，由于財政資金的安全和合法合規目標的剛性約束，需要重點檢查編制內容是否有資產配置預算和政府采購預算，是否具有嚴格的審核過程。

（二）在線課程資源開發階段

經立項審批后，進入多部門協同的建設開發周期，此階段涉及多個內部控制業務層面。除基建管理外的其他幾方面均有涉及，每一項經濟業務活動均受預算管理控制，涉及音像、影像的制作及動畫等素材的編排制作，需進行政府采購活動及相應的合同管理，形成的成果又歸屬于資產管理。各建設參與方按照業務流程有序開展，涉及不同的審計目標和審計方法。

審計目標：供應商選擇的合法合規性;合同簽訂的合法有效性;資金使用的真實性、合法合規性及效益性。

審計需關注的風險點：一是課程建設信息化方面，服務供應商的選擇是否合法合規，特別是違反采購法律法規的圍標、串標、虛假招標行為及分拆項目規避招標等行為;采購過程中的廉政風險。二是合同簽訂方面，是否違反合同法，存在合同主體不對等，合同內容、驗收標準與申報書不符，項目驗收及資金支付等合同條款方面的重大風險。三是資金使用方面，是否存在套取勞務費、咨詢費，列支與在線課程建設不相關的費用、無預算超預算列支等違法違規行為。四是在線課程建設中形成的資產是否按規程進行業務處理，統一納入資產管理，避免以費用抵消資產，形成賬外資產。

審計方法：對預算資金的使用，按財務收支管理法規及內部規定檢查，并作為重點檢查事項，防范舞弊風險。在支出控制中，具體檢查支出事項是否實行預算管理，在線課程建設資金和項目是否歸口管理;支出事項業務辦理的流程是否合規，申請、審核、審批等各環節崗位和人員的分離是否做到不相容，明確不同審批人的權限和責任;對支出范圍、開支標準有無超出審批權限和違反支出業務程序的情況;執行環節重點檢查是否執行重要開支事項事前申報審批，涉及“三重一大”的是否有相應的決策，杜絕無預算支出、超預算額度或超開支范圍支出情況，明確預算調整的條件、申報審批程序并得到有效實施。

在供應商選擇的審查方面，主要依據招投標法、政府采購法和單位內部采購管理辦法。在線課程建設供應商選擇的審查主要包括：一是項目采購方式是否符合采購法的相關規定;二是政府采購代理機構的確定是否合規，若是非政府采購，采用自行采購方式的供應商選擇、合同簽訂程序、驗收形式和流程以及最終的資金支付，每一個環節都應納入審查范圍。在審查過程中，重點關注以下方面：是否根據實際需求和相關標準編制政府采購預算，并按照已批復的預算安排政府采購計劃等;單位是否設置了采購計劃的審批權限，規定了采購程序;是否按照程序實施招標，招投標過程是否合規，有無串通、暗箱操作或商業賄賂行為。

對合同的審查，主要依據合同法，并結合項目審批的課程建設申報書內容進行對照檢查。在線資源建設合同控制涵蓋簽訂合同中各職能崗位分工、合同擬訂商洽、合同審批流程、合同和過程履行監督、合同執行完畢的后續管理及特殊事項管理六個具體指標。要檢查單位是否建立了合同歸口管理部門，特別是歸口管理部門對合同履行過程的監督是否到位，合同的檔案管理是否完善。針對訂立過程，關注違反本單位合同管理制度的規定流程、超越審批權限的審批情況，特別要關注合同審批前已執行的合同事項，使審批流于形式;超出單位權限的合同是否獲得上級部門的批復;有無以內部報告、批示等方式取代變更或增加主合同外的事項等。針對履行過程，關注單位是否存在未按已簽合同履行的情況;財務部門賬務處理中是否將合同作為資金收付的依據，單位內部控制機制中是否有對合同履行情況的過程監控，按合同約定辦理付款和及時催收到期欠款。具體落實檢查合同約定的經濟業務有無列入支出預算;按照合同約定，有無應結算而未進行結算的情況;有無合同履行不符合合同標的等質量要求;有無未按合同要求時間辦理付款（包括分期驗收、付款等）;有無未按合同要求付款方式辦理付款;有無合同無法正常繼續履行的情況;有無違約并且尚未處理的情況;有無超合同約定收取質保金情況;有無收取的質保金達到給付條件而未支付的情況;有無未按合同要求進行驗收或缺失驗收合格材料的情況。另外，須注意單位合同歸檔機制和合同糾紛處理機制的建立。

在資產控制中主要關注資產的購置、保管與處置環節，檢查時關注資產新購是否符合單位資產購置預算，是否存在超標準購置;購置更新時是否與原資產使用年限保持一致。資產使用中，是否定期進行盤點，對資產的狀態是否有更新并登記完好程度。資產處置應檢查歸口部門管理權是否下放到各部門，從而加強對資產處置的整體審批和監控。

（三）在線課程資源驗收階段

在線課程資源中心作為歸口管理部門，在項目成果形成后組織驗收，此階段主要是成果的效益性評價。主要包括課程內容的專業符合度、清晰度和流暢度等是否符合信息平臺的穩定運行要求，合同履行的完整性和在線課程使用情況的評價等。

審計目標：合同履行的完整性;資金支付的合法合規性;成果使用評價。

審計需關注的風險點：一是驗收標準是否明確;二是驗收過程是否流于形式，驗收專家選擇程序是否適當，有無實質性驗收;三是有無資金使用合規性檢查，特別是預算執行情況的檢查;四是項目成果與申報書內容是否一致;五是建設成果有無使用方的評價。

審計方法：此階段的審計方法主要有指標評價法、資料分析法和訪談調查法等。按照“結果導向、過程控制”的原則，對預算資金使用情況、立項目標完成情況、成果使用評價三個方面進行審計。在識別上述風險點的基礎上，審計要關注檢查驗收環節的在線課程資源內容建設標準和載體技術標準是否符合相關規范要求，規范要求的適用性問題是否存在;建設項目驗收專家組成員的遴選程序是否存在舞弊行為。在資金使用的檢查上，首先是預算執行檢查，維護預算的剛性約束，重點對勞務費、咨詢費發放的真實性、合規性進行檢查，是否符合在線課程資源建設專業人員任職能力的合理合規性，防止虛報冒領，套取財政資金。在形成成果的審計上，不僅要關注與合同約定、申報書標準要求的一致性，更要關注在線課程資源的使用效率，通過訪談調查網絡平臺的呈現效果及學生的使用情況來綜合評價資源的利用效果，以實現資金、資源投入的最大轉化，提供令學習者滿意的學習體驗。

（作者單位：上海開放大學 ? 上海交通大學附屬小學，

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