成都市地震災區鄉村發展范式研究

李彥群 喬晶

摘要：基于四川省成都市汶川地震災區鄉村發展的跟蹤調查發現：十年來成都市震區鄉村經歷了從過渡安置到恢復重建，再到發展振興的三階段發展歷程。在分階段發展政策引導下，震區鄉村整體表現出規劃驅動項目建設、善治保障鄉村治理的新型發展范式。作為鄉村發展的工具包，震后鄉村規劃成為推動鄉村項目落地實施的驅動器與合法性來源。而震后救援中基層政府所積累的社會信任與居民互助型社會支持網絡，在推動震區鄉村走向自治與共治交互治理模式的同時，也奠定了鄉村規劃與項目建設的情感基礎。這種鄉村發展范式也為我國鄉村振興戰略的實施提供重要啟示：實施鄉村振興戰略必須要規避傳統路徑依賴，科學編制鄉村規劃，充分發揮鄉村規劃實施驅動效能；同時構建基層政府高信任度與社會網絡高聯結度的鄉村治理體系，以實現鄉村科學健康發展。

關鍵詞：鄉村規劃；地震災區；發展范式；成都市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.07.009 中圖分類號：TU982.29

文章編號：1009-1483（2019）07-0060-07 文獻標識碼：A

Research on the Paradigm of Rural Development in Quake-stricken Area in Chengdu

LI Yanqun， QIAO Jing

[Abstract] Based on a tracking survey of the rural development in the post-earthquake zone in Chengdu， it has been found that： over the past ten years， the rural areas in the earthquake zone of Chengdu have experienced three stages of development， from transitional settlement to rehabilitation and reconstruction， and then to development and revitalization. Under the guidance of the phased development policy， a new development paradigm of planning driven project construction and good governance to guarantee rural governance is presented in the whole rural areas of the earthquake zone. As a tool kit for rural development， post-earthquake rural planning has become the driver and source of legitimacy for the implementation of rural projects. The social trust of the grass-roots government and mutual social support network of the residents accumulated in the process of earthquake rescue have promoted the pattern of interactive governance into autonomy and co-governance interact mode， and also laid the emotional foundation of rural planning and construction projects. This paradigm of rural development also provides important enlightenment for the implementation of China’s rural revitalization strategy to implement the strategy of rural revitalization， we must avoid the traditional path dependence， formulate rural planning scientifically， and give full play to the driving efficiency of rural planning implementation. At the same time， a rural governance system with a high degree of trust and social network of grassroots governments is constructed to realize the scientific development of rural areas.

[Keywords] rural planning； quake-stricken area； development paradigm； Chengdu City

引言

美國哲學家托馬斯·庫恩（Thomas Kuhn）在《科學革命的結構》一書中提出著名的“范式理論（Paradigm Theory）”，認為范式是一個共同體成員所共享的信仰、價值、理論、技術方法等的集合[1]。并應用到社會經濟發展領域提出“發展范式理論”，即圍繞發展問題形成的統一認知，以及在此支配下確定的發展目標、路徑與政策的統稱[2]?！鞍l展范式理論”將鄉村視為一個“共同體”，鄉村發展范式則是鄉村社會成員（共同體成員）對于鄉村政治制度、社會治理、經濟發展的目標準則與行為模式的集體共識。這種共識集中表現在鄉村規劃與鄉村治理兩個層面。

建國以來，我國鄉村發展歷經集體主義、國家主義、市場主義三種發展范式[3]，分別對應城鄉分隔、重城輕鄉、城鄉統籌三段歷史發展分期。在穩定的社會經濟結構下，基本實現鄉村規劃與鄉村治理范式的穩定延續。然而，新世紀中央及地方政府陸續開展的新農村、美麗鄉村、傳統村落、特色小鎮等系列鄉村建設試驗，在推動基層鄉村經濟社會發展的同時，也透露出既有的鄉村發展范式危機：傳統路徑依賴下的鄉村收縮與農村分化問題[4]。當下鄉村采用傳統的治理模式與規劃手段推動鄉村發展成為思維慣性[5]。如何消解當前發展范式下的鄉村制度、建設、治理等方面的發展危機成為新時代我國鄉村振興戰略實施的核心問題。鄉村發展面臨既有范式轉換的時代發展需求。

而與傳統鄉村長時態固定范式不同，成都市汶川地震災區鄉村（以下簡稱“震區鄉村”）在地震負效應影響下，出現了社會結構斷裂、社會網路崩塌等結構性突變，傳統發展范式在外力作用下發生根本性轉變。但是在災后重建至今的發展過程中，震區鄉村依托良好的基層政府信任基礎與社會關系支持網絡，在規劃驅動鄉村項目落地的發展范式下，僅用十年時間便實現了從毀滅到振興的巨變。這種非正常范式轉換后形成的新型鄉村發展范式既消解了地震所帶來的負效應，也消解了傳統鄉村發展范式的內生危機。因此，深入研究成都市震區鄉村發展范式，剖析其內部作用機制或許能為其他地區鄉村消解發展范式危機、謀求發展范式適應性轉換、實現鄉村振興發展提供重要的路徑參考與經驗借鑒。本文在綜合梳理成都市震區鄉村發展階段與范式結構的基礎上，總結震區鄉村發展范式及其作用原理，進而討論其對鄉村振興戰略下我國鄉村發展范式轉換的重要啟示。

1“救援—重建—振興”：成都市震區鄉村發展分階段解讀

大地震發生后，各級政府迅速組織各方救援力量對震區鄉村開展一系列支持行為，推動震區鄉村歷經毀滅到重生的巨變。在階段性政策與規劃的作用下，震區鄉村總體歷經過渡性安置、恢復重建、發展振興三個發展分期。

1.1過渡安置階段（2008年）

臨時轉移安置是政府響應災害的一種過渡性應急管理機制，是妥善安排受災群眾生活、維護社會秩序的重要環節，對科學處理災害事件、將損失和影響降到最低程度起重要作用[6]。地震發生伊始，中央及地方政府便迅速組織救援力量趕赴災區進行挖掘式搶救。至2008年7月底，在應急安置規劃、地震災區過渡安置區規劃等安置規劃①指導下，成都市共建成集中安置點1543個，過渡安置房（活動板房）198576套，緊急轉移安置受災群眾109萬人②，為受災群體提供臨時性住所，并提供生活物品的均等分配與醫療服務的有效供給。在此基礎上，基層政府及社會力量同震區鄉村居民之間逐漸積累起良好的社會信任與支持網絡，為后續鄉村建設奠定了情感基礎。

1.2恢復重建階段（2009年）

過渡性安置不能滿足受災群體永久居住需求，也無法保障長時性的公共服務及生活資料供給。綜合評估震后次生災害風險，確保地質安全前提下實施震后家園的恢復重建成為應急救援后的緊迫工作[7]。在具體實施過程中，震區鄉村重建堅持規劃先行，在規劃的指導下有計劃、分步驟地推進[8]。2008年11月，成都市在國務院“1+10”重建規劃體系③基礎上，結合成都市具體受災特征組織編制“1+6”恢復重建規劃④，指導成都市震區鄉村恢復重建工程實施，推動鄉村社區空間、社會網絡及治理體系多維重構（見表1）。

1.3發展振興階段（2010年至今）

歷經三年恢復重建，成都市震區鄉村實現社會經濟生產的正?；\營。如何在后重建時代實現城鄉統籌可持續發展成為震區鄉村發展的重要議題。早在2003年，成都市便推出城鄉一體化與“三個集中”⑤的統籌發展策略，逐步推動全局城鄉統籌協調發展。同步于災后重建工作的全面推進，成都市進一步優化城鄉統籌模式，結合震區實際特征實施差異化發展策略，從而實現震區鄉村的發展振興。

綜合來看，震區鄉村大體經歷了兩個發展振興階段。其中，第一個階段是以《世界現代田園城市規劃》及《成都市國家現代農業示范區建設規劃》實施為標志的“產村相融”發展階段，強調鄉村產業的重要性，提出鄉村規劃與建設應注意鄉村產業的植入和培育，避免出現產業“空心化”現象。第二個階段則是2013年以后的“小組微生”階段。采用“一線一品”“林盤經濟”“集中成片連線”等原則實現產村融合、鎮村統籌發展（見表2）。

2成都市震區鄉村發展范式：規劃與善治

源自鄉村發展規律的本原邏輯，不同時期鄉村會隨著空間形態、產業發展、社會治理等組織形式的差異，呈現出不同的發展范式。地震災害帶來的社會經濟結構性突變，導致震區鄉村傳統發展范式的斷裂，在一系列鄉村發展政策、規劃及項目的實施下，震區鄉村轉換為一種新型發展范式：鄉村規劃與善治。

2.1鄉村規劃：鄉村發展的工具包

首先，是堅持規劃驅動項目建設的鄉村發展模式。作為政府實施鄉村建設與管理的政策工具，鄉村規劃成為震區鄉村既有發展問題的集中響應，也是震區鄉村恢復重建戰略的三維空間映射，成為指引震區鄉村社會、經濟、空間發展的工具包。

2.1.1非正規分化下的規劃響應

對于震區鄉村而言，地震所造成的鄉村社會、經濟及空間結構性突變實際上是一次非正規分化的表達結果。基于此所編制的鄉村規劃，尤其是前期安置社區的選址與布局規劃，實質上是對鄉村非正規分化下所出現的各類發展問題的一次空間響應。在這種響應下，通過對鄉村空間資源再選擇與再分配，從而消解地震強負效應所帶來的鄉村發展危機。

2.1.2鄉村規劃驅動鄉村項目建設

針對鄉村發展問題的規劃響應往往采用項目制的形式付諸實施。以鄉村項目為核心的鄉村規劃成為推動震區鄉村發展的工具包，也為震區鄉村項目的實施提供了合法性來源。地震發生后，成都市各級人民政府組織編制了不同類型鄉村規劃以指導震區鄉村分階段發展。包括應急安置規劃、“1+6”重建規劃及城鄉統籌發展規劃等（見圖1）。在規劃指引下，震區鄉村組織推進安置社區、新型農村社區、新農村綜合體、產村單元等多種項目建設，完成農業生產設施、農村基礎設施、農業產業等類型項目1817個，以及各類安置社區項目近300個（見表3）。規劃驅動的鄉村項目不僅是實施鄉村公共服務供給的重要載體，也是鄉村實現產業功能轉型及產業空間布局的重要依據，是震區鄉村高速發展的重要作用機制。

2.2鄉村善治：自治與共治的交互

鄉村項目的成功實施離不開基層社會成員的共同參與，這也是規劃與項目驅動下的鄉村治理走向善治的關鍵機制[14]。對于成都市震區鄉村而言，憑借著基層政府在恢復重建時期所獲得的高信任基礎與社會公眾的自發參與機制，其鄉村治理范式表現出自治與共治交互式參與的善治模式。

2.2.1自治：居民主體行為能力最大化

其中自治機制在于鄉村居民的主體行為能力最大化，即將居民作為鄉村核心社會成員的主體能動性轉化為鄉村發展與治理中的超行為能力。在地震發生后，鄉村受災居民自覺參與災后恢復重建中的住房建設之中。而后主動參與到重建規劃編制與決策、項目立項及選址、具體實施建設等過程，并基于自身體驗不斷做出反饋意見，推動規劃修改完善。如彭州市小魚洞鎮，居民在參與新村改造、美麗鄉村建設等鄉村公共項目時能夠主動承擔項目分工，表現出高參與特征，實現自身主體行為能力最大化發揮。

2.2.2共治：基層政府信任下全社會動員

除鄉村居民外，村集體、鄉村企業（市場）、基層政府，以及參與治理過程的鄉村規劃師在鄉村治理中都發揮著重要的作用。在多元主體交互共治模式下，全社會成員共同參與鄉村治理，從而實現治理績效最大化。對于震區鄉村而言，基層政府在救災安置過程中建立起來的高信任度決定了其在鄉村治理中話語權的主導地位。在此基礎上，鄉村居民對于基層政府所選定的全社會成員普遍信任，從而在各自治理領域共同參與到鄉村治理進程（見圖2）。在全社會動員下，鄉村社會成員各自發揮著重要的治理效能，推動震區鄉村走向自治與共治交互的“善治范式”。

2.3鄉村規劃與善治的互動機制

成都市震區鄉村依據鄉村生長肌理與居民意愿編制理性規劃，在良好的社會支持網絡基礎上，充分發揮基層自治與社會共治的善治優勢，加快了鄉村規劃與項目的落地，形成獨具特色的震區鄉村發展范式。在這種范式下，2017年成都市震區鄉村居民人均可支配收入18605元，部分發展鄉村旅游的震區鄉村，如彭州市小魚洞鎮、新興鎮，人均可支配收入超30000元，遠高于全國其他地區水平。

這種成功源自于鄉村規劃與善治的健康互動機制：一方面，鄉村規劃能夠科學指導不同項目在鄉村的空間統籌，實現公共物品供給及物質基礎建設。其多條目內容為鄉村產業發展、生態保護及設施建設做出明確指引。另一方面，災后重建以來政府的高績效表現提升了基層政府的居民信任度，賦予了政府主導的鄉村規劃和項目建設在鄉村空間落地的“合法性”權益，也增強了地方政府動員鄉鎮基層政府及企業、農民、社會組織等非政府部門的主體行為能力 [15]，保障了鄉村規劃驅動下鄉村項目落地實施的可行性，提升規劃建設的可實施性[16]。

3對我國鄉村振興戰略實施的啟示：鄉村發展范式轉換

審視成都市震區鄉村發展經驗發現，鄉村規劃驅動下的項目落地對于鄉村產業發展與人居環境建設具有顯著效果，全社會成員參與下的鄉村善治則奠定了“鄉風文明”與“治理有效”的技術框架，并為鄉村規劃的實施提供了社會情感支撐（見圖3）。黨的十九大報告提出的鄉村振興戰略，其振興目標便聚焦于經濟發展、空間建設與社會治理三個核心維度?；诖?，成都市震區鄉村發展范式或能成為鄉村振興戰略實施下鄉村發展的一種“理想模樣”⑦。

3.1傳統鄉村發展范式面臨的問題：規劃缺位與治理失效

伴隨著城鎮化的快速發展，各類鄉村發展戰略在推動基層鄉村經濟社會發展的同時，也暴露出既有的鄉村發展范式危機。我國廣大鄉村仍然面臨著基礎設施不足、產業發展落后、社會治理薄弱等問題，嚴重阻礙了我國鄉村振興進程。綜合來看，主要問題可以歸因為規劃缺位與治理失效兩大板塊。

3.1.1規劃缺位下的鄉村建設無序

一方面，現階段我國仍有超過53%的鄉村地區未編制鄉村規劃，鄉村項目開發與落地實施完全由基層政府和居民自由決定，導致鄉村違規搭建、無序開發的現象頻發。另一方面，在部分已編有鄉村規劃的地區，或因規劃不符合鄉村實際而缺乏實用性，或因基層政府監管不嚴而實施錯位，或因規劃同居民需求不一而缺乏可行性，都未能充分發揮鄉村規劃對于鄉村發展的驅動效能，從而導致鄉村規劃職能缺位。

3.1.2治理失效下的社會成員離散

作為一個共同體，鄉村社會治理是一個全社會成員集體參與的公共行為，是鄉村內部社會秩序與外部社會成員的合力作用[17]。然而，囿于鄉村政府體制暗箱、行政閉環[18]，鄉村建設過程出現居民權利剝奪，訴求失語等問題，導致基層政府（管理者）、規劃師（規劃者）、鄉村居民（建設者）等呈現離散型關系特征，相互之間缺少信任。另一方面，對于鄉村內部社會網絡而言，鄉村市場“貨幣化”“經濟化”的發展趨向在推動鄉村社會關系理性轉變的同時[9]，也容易誘發村民競爭、打架斗毆等鄉風惡化現象。同時，鄉村“村改居”進程打破了傳統鄉村空間格局，“集中上樓”與“單元住房”模式下鄉村居民公共交往空間缺失[19]，從而出現垂直高差中的交往困境及外部公共空間的缺失等問題[20]。在經濟利益糾紛和社會公共交往限制下，鄉村社會關系網絡嬗變，社會聯結度弱化。

3.2發揮鄉村規劃實施驅動效能：理性規劃與項目落地

基于此，參照成都市震區鄉村發展經驗，新時代鄉村振興首先應充分發揮鄉村規劃的實施驅動效能。作為指導鄉村各項公共資源配置與空間合理布局的龍頭，鄉村規劃在鄉村住房建設、產業發展、設施布局及項目實施過程中表現出強驅動效能，并推動鄉村實現產業明確、空間合理、設施完善、建設有序的鄉村振興。

3.2.1理性編制鄉村規劃

首先需要理性編制鄉村規劃。在鄉村自然生長過程中存在發展型、擴張型、收縮型等自然分化現象，這是物質發展過程中的必然結果。鄉村振興應該順應這種鄉村自然分化規律，理性選擇有活化價值的增長型、發展型鄉村，因地制宜編制鄉村規劃，確保鄉村規劃可實施性、可操作性與長期性，避免應鄉村自然消亡或遷并造成鄉村規劃浪費[21]。

3.2.2規劃驅動產業發展

成都市震區鄉村“產業園+新農村聚居點”的產村單元實踐經驗揭示了鄉村產業空間規劃對于指導鄉村產業發展的重要意義。為此，在鄉村規劃編制過程中，應強化鄉村產業發展規劃內容，科學布局鄉村產業空間，驅動鄉村產業項目落地。具體來說，應從全域空間層面落實鄉村三次產業空間布局，優化三生空間，并完善三次產業所需相關設施配套建設。在此基礎上，積極承接都市產業轉移，引導鄉村企業集聚發展，從而推動鄉村產業項目落地，增加鄉村財政收入。

3.3構建鄉村治理雙重保障體系：基層政府高信任度+社會網絡高聯結度

此外，成都市震區鄉村發展范式表明，無論是基層政府對鄉村建設的縱向管理，還是鄉村居民內部的社會網絡，都深刻影響著鄉村規劃的編制、實施、管理等系列過程。因此，鄉村振興必須建立在鄉村善治的高效社會治理體系之上。

3.3.1加強公眾參與，完善服務供給，提升基層政府信任度，實現多元主體互動

基層民主是我國民主制度的重要根基，官民信任是鄉村社會發展的根本保障。鄉村治理的大方向應該是鄉政村治[22]，根據《城鄉規劃法》第十八條規定，鄉村規劃要“尊重村民意愿”，鄉村規劃理應成為推動基層民主自治的重要工具。從震區鄉村發展模式中發現，高程度公眾參與和基本公共服務均等化可以提升鄉村基層政府信任度，這種縱向信任關系能夠有效推動鄉村居民參與社會決策過程，從而為上位規劃和政策在鄉村層面的空間落實提供了保障，也為鄉村治理建構了良好的社會信任基礎。因此，實現新時代鄉村治理有效的關鍵在于搭建基層政府、鄉村居民相互信任的主體關系。具體來說，應建立健全的民主參與制度，加強在鄉村規劃、建設、保護和管理等工作上的居民公眾參與，同時完善公共服務配套建設，提升鄉村公共服務水平。一方面可以提升基層政府信任度，另一方面可以充分發揮居民的主體行動能力，使不同的組織和相關者都能參與到鄉村規劃方案制定和鄉村項目建設實施中[23]，提高鄉村規劃政策的合法性和可操作性。

3.3.2加強公共文化建設，鄰里公共空間增進社會交往，提升社會關系聯結度

保障鄉村規劃、建設及治理還應獲得和諧穩定的社會關系網絡的支持。震區鄉村的發展經驗深入解釋了高聯結度社會關系網絡對鄉村社區、產業、文化等內容的促進效用。因此，實施鄉村振興戰略應依托鄉村公共文明建設，建立統一文明認知標準，提升鄉村居民文明認知，避免鄉村理性化社會關系對鄉村農耕文明及現代文明的侵蝕，從而傳承鄉村互助的優良鄉風。同時，應加強鄉村公共空間建設，如廣場、運動場、巷道等，強化鄉村居民公共交往意識，延續傳統鄉村高頻率人際交往、高水平信息共享等特征，營造和諧開放的人際交往環境。以高標準的鄉村文明認知、高頻率的鄉村公共交往構建高聯結度的鄉村社會關系網絡，推動鄉風文明建設。

4結語

鄉村規劃與鄉村治理一直以來都是鄉村發展的重要議題。新時代鄉村振興戰略下，如何消解當前鄉村發展的現實問題，處理好鄉村規劃與鄉村治理的互動關聯，規避傳統鄉村發展的路徑依賴，實現鄉村發展的范式轉換成為時下重要議題?；诔啥颊饏^鄉村發展范式經驗揭示了鄉村規劃與善治的互動范式對于鄉村振興發展的積極效益，能夠為其他地區提供重要的經驗借鑒。當然，本文所討論的成都市地震災區鄉村發展范式僅僅是我國廣大鄉村發展范式中的一種，對于不同地區鄉村發展理應進行適應性范式調整與轉換，從而推動全局鄉村發展振興。

注：

① 安置規劃：由各地市救援團隊在地質風險評估基礎上，結合地區地形環境、受災特征等編制的專門針對受災地區人民臨時性住房規劃和建設的指導規劃。

② 數據來源：成都市統計公眾信息網。

③ 國家“1+10”重建規劃體系：《汶川地震災后恢復重建總體規劃》（國發〔2008〕31號）及城鄉住房專項規劃、城鎮體系專項規劃、農村建設專項規劃、基礎設施專項規劃、公共服務專項規劃、生產力布局專項規劃、市場服務體系專項規劃、生態修復專項規劃、土地利用專項規劃、精神家園重建專項規劃。

④ 成都市“1+6”恢復重建規劃內容：《成都市（極重災區和重災區）汶川地震災后恢復重建總體實施規劃》，以及城鄉住房重建專題、基礎設施重建專題、公共設施重建專題、生產設施重建專題、城鎮體系重建專題、生態體系重建專題。

⑤ 三個集中：工業向集中發展區集中、土地向適度規模化集中、農民向集中居住區集中。

⑥ 九化共舉：布局組團化、產業高端化、建設集約化、功能復合化、空間人性化、環境田園化、風貌多樣化、交通網絡化、配套標準化。

⑦ 出自2014年9月《四川省新農村建設示范片推進工作領導小組辦公室簡報》中《城鎮化進程中村莊的命運與守望——對四川成都、眉山、雅安三市調查報告》一文：“四川省所提出的‘小組微生’‘一線一品’‘三建四改’等建設理念或許就是今后我國鄉村發展的‘理想模樣’”。

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