“留改拆”背景下上海中心城區舊改工作的思考和建議

楊萍

摘 要：在上海城市舊改工作上由原來的“拆改留”為主變為“留改拆”為主的背景下，為順應城市工作新形勢上海中心城區的舊改工作應通過繼續加大成片舊改的推進力度，堅持舊區改造與歷史風貌保護協調推進，創新思路突破舊改資金瓶頸、進一步完善舊改法律政策，加大人才培養力度等措施，探索在“ 留改拆”背景下更好地開展舊改工作。

關鍵詞：留改拆;舊改;上海中心城區

2016年中央城市工作會議強調，在今后的城市發展中要貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以有機的、綠色的城市更新取代過去大拆大建式的生硬替換。為此，上海市決定在城市舊改工作上由原來的“拆改留”為主變為“留改拆”為主，強調上海歷史建筑、歷史風貌的保留保護。在此背景下上海中心城區的舊改工作也順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，探索在“ 留改拆”背景下舊改工作應如何更好地開展，以實際行動為上海現代化國際大都市建設發展作貢獻。

一、繼續加大成片舊改的推進力度

從立足上海中心城區實際、切實回應居民呼聲的角度出發，必須堅持推進成片舊區改造，徹底改善居民生活條件，走出一條可持續發展的舊改新路。要結合房地產市場變化情況，綜合平衡年度補償安置標準，保持方案的連續性、穩定性，防止社會矛盾。要盡力加快項目收尾，努力縮短征收周期，有效控制項目的時間和財務成本。鑒于中心城區地塊內人口密度高、現有規劃條件限制等原因，在今后的舊改中可采用貨幣、異地安置與原地回搬安置相結合的辦法，對原居住房屋進行拆落地改建，盡最大可能解決困難群眾的居住問題。

在推進歷史風貌保護和城市更新，留改拆并舉，留改為主、優先的情況下，對于那些無法進行動遷安置的群眾，要動好腦筋做好老舊住宅成套率改造、里弄建筑更新改造和城市微改造、微更新，通過修繕改造、成套率改造、抽戶改造來改善群眾的居住條件，探索一條保留保護與消除安全隱患、解決成套率、滿足居民生活需求相輔相成的留改新途徑。同時，繼續深化實施30萬平方米以上的舊住房綜合修繕改造工程，確保更多家庭受益。

在“以保留保護為主”這個新背景下，舊改與社區居民的切身利益比征收安置更加密切相關，要高度重視舊改過程中的信訪穩定工作，落實信訪穩定領導責任制，堅持分級分責處理動遷信訪問題，堅持依法動遷、文明動遷、陽光動遷，加強源頭預防，控制矛盾增量。創新社區居民參與的機制，通過一定的制度賦予居民全過程參與舊改的權利，強化社區居民的全程參與，形成共識，消除居民疑慮，減少舊改中的矛盾和阻力，確保不留后遺癥，減少矛盾的增量，從而實現通過舊區改造，走出一條“民生改善”“歷史文化保護”有機結合的新路子。

二、舊區改造與歷史風貌保護要協調推進

通過近年來的持續探索，上海市在推進歷史風貌保護與改善居民居住條件協同發展中，形成了一些行之有效的方法、措施。但隨著城市更新新理念的提出，迫切需要我們創新工作機制，在城市更新中把握好老城廂歷史風貌保護和地塊舊改工作的關系，按照“留、改、拆”的舊改工作指導方針和老城廂歷史風貌保護的要求，做好舊區改造與歷史風貌保護工作。

堅持規劃引領，開展重點區域規劃研究，通過專項系統規劃研究，梳理明確本區歷史風貌保護的側重點，實現從單幢建筑保護走向成片保護和整體保護、從被動保護走向主動保護，針對重點區域開展更新實施方案編制。在規劃時，既要做好總體規劃布局，不能毫無章法，也要多聽取街道和原住地居民的實際需求，確保具體實施方案能落地。創新思路、綜合施策，處理好舊改地塊中的保留保護問題。通過關口前移、強化溝通等方式，明確總體規劃要求，細化拆除保護方案，加強對待征收地塊內老舊房屋的保護。

繼續加大“五違四必”環境綜合整治力度，強化輿論導向和社會氛圍的營造，保持對拆違整治的全社會高壓態勢。在整治前，按照保留保護的要求，針對性制定保護規劃和具體修繕方案，形成綜合整治與文物保護、風貌保護統籌的工作機制。整治中，要對標一流，嚴格規劃、設計、施工各環節，進一步整合資源，形成協調聯動機制。

三、創新思路突破舊改資金瓶頸

上海中心城區舊改任務重、資金投入巨大，如果單一靠政府資金投入無法實現可持續，也會大大降低推進速度。因此，如何運用市場機制推動舊改工作是目前最大的瓶頸和難點。要突破舊改資金瓶頸，必須創新思路，努力開拓政府融資渠道，進一步深化毛地出讓項目的梳理分類，充分用好社會資源，研究通過引進市場化運作、搭建企業服務平臺等多種途經，鼓勵、支持有意向、有實力的開發企業參與我區舊改工作。進一步拓寬傳統融資渠道。優化銀行貸款、專項債券等路徑，為項目提供成本合理，有效可持續的資金支持。探索在全面改造的項目中，以房地產開發商或綜合運營商作為實施主體和資金提供者，充分利用民間資本，實施城市更新產業基金模式等來減輕政府的財政壓力。要配套深化相關機制、建立市區聯動的機制、杠桿撬動的機制、利益捆綁的機制、效率補償的機制。

四、完善舊改法律政策，加大人才培養力度

“十三五”期間，上海與舊區改造、重大項目建設相關的法律法規應進一步完善，并更加體現可操作性，從而為舊改和重大項目建設依法推進提供強有力的政策支撐。人大、政協可組織人大代表、政協委員進行舊改的專項調研，為政策調整后區里依法依規開展舊改工作獻計獻策，建議市人大盡快制定出臺相關地方法規和政策，為“留改拆”背景下的舊改工作提供法律、制度上的支持。

舊區改造工作的成敗最終決定因素還在于人，要努力構建適應上海市舊改需要的一支隊伍，為舊區改造和重大項目建設提供堅實保障。城市更新是一項長期、復雜、綜合性的工作，需要有專門的人才進行跟蹤研究，當前大連、青島的一些地方已經拿出編制，成立了從事城市更新研究的常設機構，正在引進培養一批專門從事城市更新的人才，上海市也可借鑒兄弟省市的經驗，探索引進、培養區里專業從事城市更新、評估的人才，加快培養一批懂城市、會管理的干部，用科學態度、先進理念、專業知識去規劃、建設、管理城市。城市更新過程中，對房屋的修繕、改建都提出了新的要求，特別是歷史建筑的修繕技術要求更高，急需培養和儲備此類專業技術人員。在現有舊改隊伍的能力建設上，要加強對舊改一線工作人員的培訓，嚴格征收紀律，增強他們在“留改拆”背景下開展征收工作的能力。加強對全區征收隊伍的人員配備、業務考核、骨干培養等方面的統一規范管理，完善考核機制。

（作者單位：上海市黃浦區委黨校）