現行低保制度緩解貧困問題作用分析

鄢格

摘? ?要：通過對低保制度的概念梳理，體現出近幾十年低保的發展趨勢以及其在貧困問題上所體現的效果。對于低保制度所體現出的問題加以說明，并對低保制度的發展提出相應的建議。

關鍵詞：低保制度;低保標準;貧困人口

建國以來，我國社會各個方面都取得了令人驕傲的進步，各項社會事業穩步發展，經濟、科技等各個領域取得了不菲的成績。在各項事業發展的同時，我國的民生事業也在穩步發展，包括社會保障的各個方面，尤其是最低生活保障制度從無到有，實現了重大突破。最低生活保障制度自20世紀90年代建立以來，也取得了較大的進步，在保障低保人群最低生活質量方面也在日益調整，現在已經基本達到應保盡保。低保制度設立的目標就是通過制度的建立，使得低保人群早日脫離貧困，共享社會發展成果。然而，在制度不斷發展完善的同時，不同程度的問題逐漸暴露了出來。比如，低保人口的鑒定標準是否應該沿用以前的標準，在低保制度執行的過程中如何對低保人群的收入進行較為全面而又尊重到人格的排查，在低保標準的制定上，需要考慮的最低生活標準因素和計算方式以及規定的計算比例是否過度死板等。本研究在對低保制度進行梳理介紹的同時，肯定了低保制度取得的成果，也指出了所面臨的問題，并提出改善的意見，希望最低生活保障制度可以科學、有效地發展。

1? ? 發展歷程

1.1? 初步探索：20世紀90年代初期

1993年5月，由上海市民政局、財政局等單位聯合發布《關于本市城鎮居民最低社會保障線的通知》;1993年10月，廈門市發布了《廈門市城市居民最低生活保障暫行辦法》;1996年人大會議發布的 “九五”計劃和“2010年遠景目標”，指出要建立城鎮居民最低生活保障制度。

這一時期的特點主要是保障標準、救助人數和范圍非常有限，1997年8月底，全國共有206個城鎮建立了最低生活保障制度，約占當時全國城鎮總數的1/3[1]。

1.2? 推廣普及：20世紀90年代中后期

1997年9月，國務院發布了《關于在全國建立城鎮居民最低生活保障制度的通知》，1999年9月，國務院正式頒布了《城市居民最低生活保障條例》，這標志著中國城鎮居民生活保障制度走上了法制化的軌道。

這一時期的特點主要是在1999年9月底，全國668個城市和1 638個縣人民政府所在地的建制鎮已經全部建立了居民最低生活保障制度，納入人數大約282萬人。

1.3? 全面實施：21世紀初期

2001年11月，國務院下發了《關于進一步加強城市居民最低生活保工作的通知》。

這一時期的特點主要是中央財政和地方財政投入資金顯著增加，2002年，中央財政補助46億元，地方財政補助62.7億元，全年共投入108.7億元，保障對象迅速增加，2002年的保障對象為2 064.7萬人。截至2002年7月，全國城鎮低保已實現了應保盡保。

1.4? 完善提高：2003年至今

民政部2004年發布《關于進一步加強和規范城市居民最低生活保障工作的通知》，2007年，民政部、財政部聯合下發了《關于妥善安排城市居民最低生活保障家庭生活有關問題的通知》，同年，民政部下發了《關于進一步加強城市低保對象認定工作的通知》，2011年，民政部印發《關于進一步規范城鄉居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》。

這一時期的特點主要是全國各地建立了“分類施保”制度，并且建立了低保標準與物價上漲聯動機制，對低保對象進行動態管理。這一階段救助標準有了大幅度提高，基本建立了以最低生活保障制度和災民救助制度為基礎，以醫療、教育、住房、司法等專項配套的綜合救助制度，基本實現了動態管理下的應保盡保。

2? ? 背景

2.1? 城鎮貧困人口逐漸增多

1980—1990年這10年中，我國整體的經濟體制在大環境的影響下，由先前的計劃經濟體制向中國特色社會主義市場經濟體制轉變。這一體制轉變，使我國大量的國有企業和國資企業，由先前的國家管理、國家負責，轉向后來的自給自足、自負盈虧。這一進程中，由于經營模式的轉變，大量的企業收益減少，甚至破產，導致工人工資發不出，大量企業裁員。在這一情況下，出現了大量城鎮職工提前退休，甚至直接面臨失業。城市大量失業人口的出現使得城市貧困人口大量增加，城市貧困的問題也愈發嚴重[2]。

2.2? 傳統制度保障標準嚴苛

眾所周知，我國建國初期實行的是計劃經濟，在這樣的體制下，員工的工作由國家來進行統一分配。如果國有企業的員工生活窘迫，自會有國有企業的制度來對企業內部的員工提供幫助，員工貧困問題在企業內部能夠得到解決。所以，當時我國的貧困救助制度將有工作單位的或者有工作的家庭排除在救助制度之外。并且，救助的對象也僅限定為無生活來源、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人的居民[3]。從這一救助范圍可以看出，許多有工作單位但實際生活困難的人員在經濟體制轉型的情況下處于工資停發，當時的救助制度又將他們排除在外的尷尬境地，出現了“政府管不上，企業靠不上，家庭顧不上”的情況。20世紀90年代初期的統計年鑒顯示，1992年，城鎮貧困人口的救助面僅為47.6%，其中得到定期、定量救助的人口不到總貧困人口的1%。

除此之外，我國的救助制度在設立之初的目的雖然有想要避免養懶漢的情況，但是過于嚴苛的救助標準，使得一些現實情況很貧困的人口得不到有效的幫扶，生活境遇愈發艱難。1992年，城鎮貧困人口所拿到的定時、定量的救濟金的總額是8 700萬元，這些款項分攤到個人身上，每人每月不足40元，甚至負擔不了一個正常人平均食品支出的33%。由此可見，這一制度并沒有使得在救助范圍之內的人員得到有效的保障，又何談不在救助對象之列的其他貧困人員。

城鎮貧困人口的增多，但這并不符合傳統的社會救助制度保障對象的標準，這就使得另一種社會保障形式最低生活保障制度出現，用以解決這些貧困人群的生存問題。

3? ? 效果

3.1? 我國城鎮最低生活保障的資金投入

進入21世紀以來，我國各級政府不斷加大在社會民生方面的財政投入。從圖1可知，在1997年最低保障制度試行時，全國各級政府投入為11.5億元，2002—2013年有較大幅度增長，從108.7億元上升到756.7億元。

3.2? 我國城鎮最低生活保障的規模

從城鎮低保制度建立以來，這十幾年我國的保障規模不斷擴大，受益群眾不斷增多。從圖2可以看出，在1997年受益人次只有87.9萬人，此后十多年我國的低保人次不斷增加。2003年增長速度最快，并且在2009年制度覆蓋人數達到最多，已超過2 340萬人。之后的幾年人數有所下降，也體現了我國低保退出機制有一定的效果。

3.3? 我國城鎮最低生活保障的標準

我國政府對低收入群體的保障問題十分重視，中央政府和地方政府每年不斷加大對最低保障的投入資金，因此，各地的低保線也一直呈現升高態勢。2002—2016年，從每月57元上升至494.6元。

由此可見，我國的最低生活保障制度在不斷完善的同時，還是取得了不錯的成績。從政府不斷擴大的資金投入可以看出，我國十分注重民生事業發展，巨額資金的投入體現了政府重視的態度。保障規模不斷提高，說明低保制度在發展過程中也是不斷完善的。從20世紀90年代至今，制度也經歷了一個不斷調整、適應社會發展的過程，說明制度在發展的過程中越來越細致地考慮到了貧困人口的識別。每月低保標準的不斷提高更是體現了在計算最低生活的標準問題上，考慮到了物價水平和最低生活需要的生活用品方面，更加細致地體現出了低保制度對于貧困人群的關懷。

從這幾個方面可以看出，我國的最低生活保障制度在緩解貧困人口的貧困問題上有一定成效。

4? ? 問題與對策

4.1? 低保標準更加細化

低保制度在貧困標準本身的瞄準機制上，分為絕對貧困和相對貧困兩種方式，低保制度目標定位的不同，所解決的問題也會相應地有所差異。絕對貧困是為了解決貧困人口的生存問題，所以，可以理解為最低生活保障是貧困人口的生存線，而生存線的設立，最主要考慮的就是食品的價格，依照能夠保障貧困人口生存的最低需要來設立生存線。雖然這種方法出發點是好的，但是也存在著不可避免的缺陷。我國是一個多民族和跨越多個地域的大國，各個地方的飲食風俗存在不小的差異，南方人偏愛大米，北方人喜食小麥，少數民族，比如回族就不吃常見的豬肉，價格較高的牛羊肉才是平常最常食用的。這些不同民族和地域的差異決定了各個省、市、縣低保標準的影響因素存在很大的不同，不能僅以經濟發展水平對低保標準進行各地區劃分，還應將上述因素考慮在內。關于相對貧困的問題，其本身就是一個相對動態的概念。低保標準的制定，一般在相對貧困上會根據當地社會平均收入的一定比例確定。由此可以看出，這一標準無法與別國進行相應的比較，因為每個國家的國情不同，發達國家與發展中國家存在較大的差距。并且這一標準也不能用來衡量本身就十分貧困的國家，所以，相對貧困測算低保標準的理念存在缺陷。

我國在測算低保標準時，雖然使用的一直都是絕對貧困的測算方式，比如“菜籃子”、恩格爾系數法，現在也在逐漸使用相對貧困的測算方式，比如消費支出比例法。但是落實到實施效果方面，解決的還是絕對貧困的問題。雖然各地區的低保標準是各地區自行制定，但是參考的標準基本相同，只考慮到經濟發展的影響，并沒有考慮到地域和民族以及生活習慣的差異。在以后的低保制度完善方面也應將這些因素考慮進去，使得低保標準更加貼近生活、公平、公正。

4.2?; 完善目標定位

完善目標定位和我國目前低保制度的目標定位密切相關。從制度名稱來看，最低生活保障制度只能保障基本生存的需要，起到最低層次的社會安全網作用。從中國目前的經濟發展水平來看，城市居民最低生活保障線制定僅考慮了衣服、食品、水電煤氣等維持生存必需項目，而醫療、教育、住房、交通、通信、社會交往等項目考慮得非常少[4]。從計算方法來看，我國各地普遍采用絕對貧困取向的低保標準計算方法。如市場菜籃法和恩格爾系數法，這兩種方法是測算低保標準和貧困標準最常用的兩種方法，具體思路就是只考慮人們生存所需要的最低食品支出和最低非食品支出因素，因此，采用這兩種方法制定出來的貧困標準也會偏低。從和諧社會建設的角度來看，低保制度從絕對貧困定位向相對貧困定位適當發展，讓低保對象在一定程度上分享社會經濟發展成果應是制度發展的必然趨勢，因此，從長遠來看必然會涉及提高低保標準的問題。

4.3? 分類施保

我國各地區沒有使用統一的低保標準測算方式是符合我國各地區經濟發展差異大這一狀況的。既然對不同的地區都能體現測算方式的差異性，為什么低保制度不能考慮不同貧困人群、不同致貧原因的差異性呢？

人類每個時期的需求都是不同的，并且上一時期的需求沒有得到一定的滿足會對下一個時期形成較大的影響[5]。貧困家庭的兒童與富裕家庭的兒童相比，本身就會在健康狀況、受教育程度和機會，甚至學業成績和工作表現上有著不小的差距。由此可見，一群人在不同的生命階段都會在貧困的問題上掙扎，年輕時經濟窘迫，年老時受病痛折磨。因此，低保政策也應該將不同人群的不同需要考慮進來，制定合宜的反貧困政策。適齡兒童可以公平地接受教育，年輕人可以工作，幫助失業者提升就業技能，這樣的救濟政策才能夠發揮真正反貧困的作用[6]。

4.4? 操作性列入制度考量

最低生活保障制度的保障對象，是要經過一定的程序和一定的財產限額進行認定的。財產調查制度本身涉及公民的財產隱私，在實際的操作過程中很難有效或者準確地獲得公民的財產信息。并且為了獲得準確的財產信息，就會產生一定的成本，導致實際調查過程中排摸的成本高于低保制度本身，這也是這項制度一直飽受詬病的原因之一。并且在操作過程中，負激勵作用要大于正激勵作用，申請人員故意隱瞞、少報財產，也會導致制度“養懶漢”。在以后的制度完善過程中希望能夠考慮到這一因素，如何準確、有效地獲得財產信息也是進行制度需要設計考慮的一方面，而不是只有一項籠統的制度，在操作的具體方面不作細致的考察。

4.5? 完善低保制度跟蹤調查機制

從低保制度改革取得的效果可以看出，一方面，我國的財政投資和低保規模迅速增長，體現出我國對于低保制度的重視，是令人高興的。但是另一方面，低保規模不斷擴大也是有一定隱患的，低保制度是對貧困人口實行救助，也是幫助其擺脫貧困。規模不斷擴大，只是體現了對貧困人口的幫扶，并沒有體現脫貧問題的解決。一個人一年兩年是低保人口是正常的，但要是5年10年都是貧困人口，這就說明低保制度并沒有幫助他們解決貧困問題，只是一種暫時的幫助，在以后的發展方向上應該更加注重脫貧問題而不是一味地幫扶。

4.6? 注重就業技能幫扶，永久擺脫貧困

一個為生存發愁的人，得到了救助金，第一件事便是將得到的救助金放在生存問題的解決上。對于提升就業技能方面并不會有較大的支出，而這恰恰是擺脫貧困的重點，所以，培養提升就業技能也應該在低保制度或者其配套制度中有所體現，注重幫助貧困群體永久脫離貧困。

5? ? 結語

最低生活保障制度對解決我國貧困問題有一定的緩解作用。但是制度出現的問題也是不容忽視的，雖然在低保制度的貧困認定標準以及低保標準的制定和制度的可操作性問題上都存在著不少的缺陷，但是這些缺陷并不能抹殺低保制度在解決貧困問題上的作用。為了更好地解決貧困問題，還需要處理制度執行過程中所出現的各種問題。

[參考文獻]

[1]于佳露.北京市城鎮居民最低生活保障標準研究[D].沈陽：遼寧大學，2014.

[2]姚建平.中國城市最低生活保障標準水平分析[J].中國軟科學，2012（11）：57-67.

[3]姚建平.基于消費支出比例的最低生活保障線研究[J].人口經濟，2012（1）：78-85.

[4]楊立雄，胡 姝.城鎮居民最低生活保障標準調整機制研究[J].中國軟科學，2010（9）：33-46.

[5]徐娟娟.我國城市居民最低生活保障標準問題研究[D].天津：天津財經大學，2011.

[6]黃 凱.上海市城市居民最低生活保障標準問題研究[D].上海：華東師范大學，2011.