以多元供給推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

蔡瀟彬

摘要：本文從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的分析視角切入，探討了中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)情態(tài)，指出在強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)的基本現(xiàn)實(shí)情態(tài)中由政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給存在著注意力分配與服務(wù)成本問(wèn)題、權(quán)威體制與有效治理問(wèn)題以及有效控制與適度發(fā)展問(wèn)題。為解決上述問(wèn)題，我們必須“找回社會(huì)”，在公共服務(wù)的供給體系中引入市場(chǎng)力量和社會(huì)力量。本文構(gòu)建了包括制度多元、機(jī)制多元和主體多元在內(nèi)的基本公共服務(wù)多元供給體系，并進(jìn)一步指出應(yīng)從制度建設(shè)、機(jī)制建設(shè)、組織建設(shè)和要素建設(shè)等四個(gè)方面全面推進(jìn)多元化基本公共服務(wù)供給體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：多元供給公共服務(wù)均等化強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)

2017年1月23日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，指出推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是全面建成小康社會(huì)的應(yīng)有之義，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉、增強(qiáng)全體人民的獲得感、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，都具有十分重要的意義。為了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，《規(guī)劃》進(jìn)一步指出要建立多元的供給機(jī)制，通過(guò)積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與、推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)及推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式等方式來(lái)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。《規(guī)劃》僅在宏觀層面上提出要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)多元供給，并未在微觀實(shí)踐層面上就如何切實(shí)推進(jìn)多元化的供給機(jī)制建設(shè)給出詳細(xì)方案。為貫徹落實(shí)《規(guī)劃》中對(duì)建立多元供給機(jī)制的政策要求，本文從供給機(jī)制多元化的角度出發(fā)探討基本公共服務(wù)的多元供給問(wèn)題。一方面力圖切實(shí)貫徹《規(guī)劃》的有關(guān)要求并將其進(jìn)一步可操作化、具體化;另一方面也力圖突破傳統(tǒng)的國(guó)家社會(huì)二元分割認(rèn)知框架，通過(guò)“找回社會(huì)”，為基本公共服務(wù)供給議題引入新的分析變量，更好地推進(jìn)公共服務(wù)均等化。

一、強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)：當(dāng)前中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)情態(tài)

美國(guó)學(xué)者米格代爾（Migdal）從強(qiáng)和弱兩個(gè)維度出發(fā)分別對(duì)國(guó)家和社會(huì)進(jìn)行劃分并組合，由此形成如表1所示的四種國(guó)家與社會(huì)關(guān)系類型，即強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)、強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)、弱國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)、弱國(guó)家—弱社會(huì)。

Migdal，Joel，Strong Societies and Weak States：Statesociety Relations and State Capabilities in the Third World， Princeton，N.J.：Princeton University Press，1988.美國(guó)是個(gè)建立在民主傳統(tǒng)上的新興國(guó)家，建國(guó)至今不過(guò)200余年，其建國(guó)基礎(chǔ)是從英國(guó)開(kāi)往北美的五月花號(hào)輪船上簽訂的五月花號(hào)公約，美國(guó)形成了強(qiáng)大的公民社會(huì)，代表國(guó)家的美國(guó)政府受到非常多的約束，因此美國(guó)可以歸類為弱國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)的類型。

中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系屬于什么類型？總體來(lái)看，中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系是一種典型的強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)。中國(guó)自古就有崇尚權(quán)威的傳統(tǒng)，在封建社會(huì)時(shí)期，皇帝被認(rèn)為是坐擁天下的人，他通過(guò)選拔官吏來(lái)管理社會(huì)并提供秩序，整個(gè)社會(huì)是在皇帝及其各級(jí)代理人的安排下運(yùn)作的，可以說(shuō)相對(duì)于國(guó)家而言社會(huì)幾乎沒(méi)有任何能動(dòng)性，因?yàn)樯鐣?huì)是嵌入在國(guó)家之中的。杜贊奇研究發(fā)現(xiàn)中國(guó)的國(guó)家權(quán)力之觸角可以通過(guò)文化這個(gè)重要載體延伸到社會(huì)各個(gè)角落，他因此提出“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”（cultural nexus of power）的概念來(lái)描述這類現(xiàn)象。

杜贊奇：《文化、權(quán)力與國(guó)家：1900—1942的華北農(nóng)村》，江蘇人民出版社2010年版。他指出，中國(guó)政府對(duì)社會(huì)的控制是全面的，盡管傳統(tǒng)上中國(guó)的基層政府只到縣級(jí)，但這并不意味著政府對(duì)縣以下的管理單位沒(méi)有控制權(quán)，恰恰相反，政府采用了其他的非正式手段來(lái)控制基層社會(huì)。這些手段包括作為非正式官員的士紳階層，而政府用于控制士紳階層的手段則主要是文化，政府正是通過(guò)這種文化網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建起強(qiáng)大的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，把非政府的基層社會(huì)全部納入其控制網(wǎng)中。黃宗智觀察到了類似的現(xiàn)象，他通過(guò)研究清代地方訴訟案件發(fā)現(xiàn)，地方政府大量使用所謂的“準(zhǔn)官員”來(lái)實(shí)現(xiàn)其治理并控制社會(huì)的目的。他用“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”（central minimalism）來(lái)概括他所觀察到的現(xiàn)象。

黃宗智：《集權(quán)的簡(jiǎn)約治理：中國(guó)以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開(kāi)放時(shí)代》2008年第1期。所謂的“準(zhǔn)官員”即士紳階層，那些“準(zhǔn)官員”的大量存在有兩個(gè)好處：一是對(duì)政府而言，“準(zhǔn)官員”不是正式官員，因此不花費(fèi)政府的糧餉，這讓政府能夠在既定的財(cái)政約束下?lián)碛懈嗟睦魜?lái)管理社會(huì);二是對(duì)士紳群體而言，能夠在無(wú)法進(jìn)入官吏隊(duì)伍的情況下獲得一種“準(zhǔn)官員”的身份，這種身份對(duì)他們而言意義重大。上述兩項(xiàng)研究均表明，傳統(tǒng)中國(guó)政府的權(quán)力延伸到社會(huì)的各個(gè)角落，即便在沒(méi)有政府直接管理和控制的地方，政府也會(huì)通過(guò)其他手段來(lái)實(shí)現(xiàn)控制社會(huì)之目的。顯然，社會(huì)是依據(jù)政府權(quán)力而構(gòu)建的。

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中華人民共和國(guó)建國(guó)后國(guó)家社會(huì)關(guān)系也展現(xiàn)出傳統(tǒng)中國(guó)的國(guó)家社會(huì)關(guān)系特點(diǎn)，依然呈現(xiàn)出強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)的基本形態(tài)。鄒讜用全能主義（totalism）的概念來(lái)概括當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家特征，他指出，中國(guó)政府主導(dǎo)了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方方面面，政治機(jī)構(gòu)的權(quán)力可以隨時(shí)無(wú)限侵入控制社會(huì)每一個(gè)階層和每一個(gè)領(lǐng)域的指導(dǎo)思想。

鄒讜：《二十世紀(jì)中國(guó)政治》，牛津大學(xué)出版社1994年版。申卡爾同樣注意到了這點(diǎn)，他在考察中國(guó)的“單位”制時(shí)發(fā)現(xiàn)“單位”是一個(gè)霍夫曼說(shuō)的“完全性組織”（total institution），中國(guó)政府通過(guò)“單位”這種完全性組織控制了城市生活的方方面面。

Shenkar，O.，the Firm as a Total Institution：Reflections on the Chinese State Enterprise，Organization Studies，1996，No.17.如果說(shuō)申卡爾研究的是中國(guó)政府對(duì)城市社會(huì)的完全性控制的話，那么許慧文（shue）則研究了中國(guó)政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的全面控制。她認(rèn)為中國(guó)政府對(duì)社會(huì)的控制強(qiáng)化了，這點(diǎn)在人民公社時(shí)期尤為明顯，她用蜂窩形結(jié)構(gòu)（honeycomb）來(lái)描述那時(shí)的國(guó)家結(jié)構(gòu)，指出那時(shí)每個(gè)人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)及生產(chǎn)小隊(duì)之間在橫向上彼此孤立，僅在縱向上受上級(jí)控制，就像一個(gè)個(gè)蜂窩一樣，一起構(gòu)成了中國(guó)政府的控制結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的完全控制。

Shue，V.，the Reach of the State：Sketches of the Chinese Body Politic.California：Stanford University Press，1988.

從上文對(duì)有關(guān)研究的回顧中可以看到，把當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系界定為強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)類型是合理的，也符合中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)。盡管改革開(kāi)放后人民公社制度走向瓦解，并且中國(guó)基層也實(shí)施了基層群眾自治制度，但是這并不意味形成了強(qiáng)社會(huì)。當(dāng)前中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系依然可以描述為強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)型關(guān)系。

二、強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)視野下基本公共服務(wù)供給面臨的問(wèn)題

在強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系下的中國(guó)基本公共服務(wù)供給存在哪些問(wèn)題？我們應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建全新的基本公共服務(wù)供給體系以響應(yīng)中央發(fā)出的實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化號(hào)召？總體而言，在當(dāng)前強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)基本結(jié)構(gòu)下，由國(guó)家主導(dǎo)的基本公共服務(wù)供給主要面臨以下幾個(gè)方面問(wèn)題。

（一）注意力分配與服務(wù)成本問(wèn)題

國(guó)家事無(wú)巨細(xì)地包攬人民生活的方方面面，不僅無(wú)法滿足人民的需要，也給自身帶來(lái)許多問(wèn)題，其中比較顯著的是注意力分配及服務(wù)成本問(wèn)題。首先，作為稀缺資源的注意力，應(yīng)當(dāng)放在最為緊要、事關(guān)國(guó)家發(fā)展的大政方針上，而不應(yīng)放在瑣碎的社會(huì)具體事務(wù)上。國(guó)家過(guò)度介入社會(huì)服務(wù)事務(wù)必定會(huì)消耗有限的注意力，導(dǎo)致其在重要事務(wù)上注意力分配不足。而在強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)下，政府過(guò)度地介入微觀服務(wù)領(lǐng)域的事務(wù)，導(dǎo)致注意力過(guò)度消耗，影響其對(duì)宏觀事務(wù)的處理。其次，服務(wù)成本是當(dāng)前政府大包大攬式基本公共服務(wù)供給方式面臨的又一個(gè)重大問(wèn)題。科斯早在1937年便指出了管理成本的問(wèn)題，提醒我們要注意在交易成本和管理成本之間平衡。當(dāng)管理成本過(guò)高時(shí)，我們顯然應(yīng)當(dāng)用其他替代性方式來(lái)實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。政府對(duì)社會(huì)服務(wù)的過(guò)度介入必然導(dǎo)致管理成本上升，而這顯然不利于打造高效政府之目標(biāo)，長(zhǎng)此以往必然會(huì)在財(cái)政方面面臨巨大成本壓力。

（二）權(quán)威體制與有效治理問(wèn)題

周雪光曾探討過(guò)權(quán)威體制與有效治理之間的關(guān)系，指出權(quán)威體制與有效治理通常難以同時(shí)實(shí)現(xiàn)。

周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開(kāi)放時(shí)代》2011年第4期。權(quán)威體制通常導(dǎo)致服從與僵化，這種情況下無(wú)論如何都不可能實(shí)現(xiàn)有效治理，因?yàn)橛行е卫淼膶?shí)現(xiàn)需要打破權(quán)威體制的壟斷地位，讓下屬部門具有更多自主性并允許下屬部門進(jìn)行多元探索才有可能實(shí)現(xiàn)有效治理。周雪光的分析邏輯對(duì)于基本公共服務(wù)供給同樣適用，中國(guó)政府通過(guò)建設(shè)權(quán)威體制控制了包括社會(huì)組織在內(nèi)的社會(huì)領(lǐng)域及其管理事務(wù)，這導(dǎo)致社會(huì)組織的“準(zhǔn)政府部門化”，使它們變得與政府部門一樣循規(guī)蹈矩失去活力，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)領(lǐng)域在基本公共服務(wù)供給上低度參與。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)在基本公共服務(wù)供給方面的有效參與，必須控制權(quán)威體制的伸展程度，限制權(quán)威體制的作用邊界，給予社會(huì)領(lǐng)域更多自主性和靈活性。

（三）有效控制與適度發(fā)展問(wèn)題

政府部門提供基本公共服務(wù)的根本目的在于通過(guò)滿足人民的基本需求來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的控制，最終形成穩(wěn)定的秩序。通過(guò)建立權(quán)威體制，并由權(quán)威體制來(lái)提供基本公共服務(wù)，我們便能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效控制，并在變化的社會(huì)中提供秩序，但是如果權(quán)威體制完全壟斷了基本公共服務(wù)的供給，對(duì)社會(huì)實(shí)施嚴(yán)厲的控制，社會(huì)的發(fā)展便會(huì)受到影響。田凱在研究中國(guó)政府管理社會(huì)組織的策略演變時(shí)發(fā)現(xiàn)，政府部門采取何種策略來(lái)管理社會(huì)組織通常取決于政府偏好結(jié)構(gòu)中發(fā)展需求與控制需求之間的博弈。

田凱：《發(fā)展與控制之間：中國(guó)政府部門管理社會(huì)組織的策略變革》，《河北學(xué)刊》2016年第2期。政府部門到底應(yīng)當(dāng)采取何種策略來(lái)提供基本公共服務(wù)并最終控制社會(huì)和形成秩序，同樣要在有效控制和適度發(fā)展之間進(jìn)行平衡。顯然，完全控制社會(huì)和完全讓社會(huì)自由發(fā)展均不是政府想要的，政府部門需要的是社會(huì)在符合政府預(yù)期的情況下實(shí)現(xiàn)適度發(fā)展，這一方面能夠減輕政府的管理負(fù)擔(dān)，另一方面也能夠滿足人民的多元發(fā)展需求。在當(dāng)前的中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，受強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)基本結(jié)構(gòu)影響，基本公共服務(wù)的供給基本上由權(quán)威體制完成，通過(guò)權(quán)威體制提供基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的有效控制，卻也抑制了社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展。在由統(tǒng)一的權(quán)威體制提供基本公共服務(wù)的情形下，社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展受到抑制，人民群眾的多樣化需求難以滿足，這種需求既包括對(duì)服務(wù)的需求，也包括參與提供服務(wù)的需求。要滿足人民日益增長(zhǎng)的生活需要，必須適度發(fā)展社會(huì)領(lǐng)域，讓社會(huì)參與到基本公共服務(wù)供給事務(wù)當(dāng)中去。

三、“找回社會(huì)”：基本公共服務(wù)多元供給體系的建構(gòu)

通過(guò)上文分析，我們可以看到，在強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)下，中國(guó)的基本公共服務(wù)基本上由國(guó)家的代表政府來(lái)提供，這導(dǎo)致了一系列問(wèn)題。為了應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，我們必須建立多元化的基本公共服務(wù)供給體系。建立基本公共服務(wù)多元供給體系，我們必須“找回社會(huì)”，讓國(guó)家與社會(huì)一道為基本公共服務(wù)的供給貢獻(xiàn)力量。就基本公共服務(wù)多元供給體系的內(nèi)容而言，本文認(rèn)為至少應(yīng)包括制度多元、機(jī)制多元及主體多元等三個(gè)層面，如圖1所示。

（一）服務(wù)制度多元化

1.層級(jí)制。層級(jí)制的核心特點(diǎn)是權(quán)威與服從，上級(jí)意圖可以通過(guò)自上而下的命令鏈條得到貫徹。在這種制度框架中，上級(jí)部門通常負(fù)責(zé)戰(zhàn)略目標(biāo)的制定，無(wú)須考慮戰(zhàn)略目標(biāo)的執(zhí)行，而下級(jí)部門則主要負(fù)責(zé)戰(zhàn)略目標(biāo)的執(zhí)行，無(wú)須考慮戰(zhàn)略目標(biāo)的制定。具體到基本公共服務(wù)的供給而言，在這種制度框架下，提供何種公共服務(wù)以及提供多少公共服務(wù)由作為供給者的層級(jí)制領(lǐng)導(dǎo)層決定，需求端的情況難以影響供給端的決策，基本公共服務(wù)的供給和需求之間的不匹配問(wèn)題較為突出。

2.市場(chǎng)制。市場(chǎng)制的核心特點(diǎn)是自愿與互惠，在市場(chǎng)制中，主體之間的溝通一般不能像層級(jí)制那樣通過(guò)權(quán)威和命令鏈條來(lái)實(shí)現(xiàn)，必須通過(guò)基于互惠原則的自愿參與來(lái)實(shí)現(xiàn)。在這種制度框架中，理性選擇是支配行為主體行為的根本內(nèi)因，一切行為均是行為主體在理性地計(jì)算利弊得失之后的自愿參與行為，如此一來(lái)便產(chǎn)生了大量成本，包括溝通成本、時(shí)間成本和信息搜尋成本。因此，在這種制度框架下的行為是一種選擇性行為。具體到基本公共服務(wù)的供給而言，市場(chǎng)制框架下的行為主體通常會(huì)選擇性地供給部分對(duì)其而言能夠獲利的物品或服務(wù)，對(duì)于公共屬性較強(qiáng)的物品或服務(wù)則較少有動(dòng)力參與供給。

3.自組織制。自組織制的核心特點(diǎn)是規(guī)范與合作，共同體中的共享規(guī)范和參與者的合作意愿對(duì)于這種制度框架下的互動(dòng)行為非常重要。在這種制度框架中，合作的形成既非由權(quán)威中心的單向命令來(lái)實(shí)現(xiàn)，也非由行為主體理性計(jì)算利弊得失而實(shí)現(xiàn)，而是由共享規(guī)范約束下的共同體利益最大化動(dòng)機(jī)來(lái)實(shí)現(xiàn)。自組織制下的行動(dòng)者充分認(rèn)識(shí)到，個(gè)體的理性自利行為將會(huì)導(dǎo)致“集體行動(dòng)困境”的產(chǎn)生和“公地悲劇”現(xiàn)象的出現(xiàn);自組織制下的行動(dòng)者亦充分認(rèn)識(shí)到，在制度供給充分、承諾可信及監(jiān)督有力等一系列條件的約束下，自主治理公共事務(wù)是能夠?qū)崿F(xiàn)的，當(dāng)然，這一切都必須以存在強(qiáng)有力的共同體規(guī)范和合作意愿為前提。具體到基本公共服務(wù)的供給而言，自組織制較為適用于共享規(guī)范較成熟的地區(qū)，對(duì)于共享規(guī)范缺失的地區(qū)作用不大。

（二）服務(wù)機(jī)制多元化

1.政府購(gòu)買。政府是基本公共服務(wù)的最重要供給者，除了傳統(tǒng)的政府親自生產(chǎn)和提供基本公共服務(wù)的形式之外，政府還可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式來(lái)提供基本公共服務(wù)。政府購(gòu)買服務(wù)益處多，一方面，政府購(gòu)買公共服務(wù)能夠讓政府從具體而瑣碎的微觀行政事務(wù)上解放出來(lái)，讓政府把有限的注意力資源集中到更為緊要的宏觀公共事務(wù)上;另一方面，政府購(gòu)買公共服務(wù)還能夠切實(shí)提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，一般而言，相較于公共部門，市場(chǎng)部門在服務(wù)生產(chǎn)的效率和質(zhì)量方面具有天然優(yōu)勢(shì)，由具有盈利導(dǎo)向的市場(chǎng)部門來(lái)提供公共服務(wù)能夠在一定程度上提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，政府在推進(jìn)購(gòu)買公共服務(wù)的同時(shí)，需同步推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)指導(dǎo)性目錄制定工作，明確服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容，強(qiáng)化監(jiān)管和評(píng)估，為政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)施提供切實(shí)的制度保障。

2.政社合作。政府購(gòu)買公共服務(wù)是政府主導(dǎo)的服務(wù)供給模式，政府在其中毫無(wú)疑問(wèn)地處于主導(dǎo)地位，服務(wù)供給方則處于從屬地位。政社合作則是一種平等主體間的合作供給方式，在合作中政府和社會(huì)力量具有同等的地位。政社合作具有多方面的優(yōu)勢(shì)：一方面，能夠較好地調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，吸引社會(huì)資本參與公共服務(wù)供給，促進(jìn)社會(huì)力量對(duì)公共事務(wù)的參與，培育政社伙伴關(guān)系，形成良好社會(huì)合作氛圍;另一方面，政社合作能夠切實(shí)地?cái)U(kuò)大公共服務(wù)供給總量并提升供給質(zhì)量，改變公共服務(wù)供給總量不足、分布不均的現(xiàn)狀，更好地保障和改善民生。政府在政社合作中的主要職責(zé)有兩方面：一是要做好合作制度的供給工作，切實(shí)保障政社合作持續(xù)健康運(yùn)作;二是要做好合作項(xiàng)目的監(jiān)督、管理和評(píng)估工作，切實(shí)提高政社合作項(xiàng)目的質(zhì)量。

3.志愿慈善。隨著公民社會(huì)逐步形成，民眾的結(jié)社意識(shí)日益強(qiáng)烈，形形色色的社會(huì)組織如雨后春筍般涌現(xiàn)，其中包括大量慈善組織。慈善組織以促進(jìn)公共利益為其主要目標(biāo)，能夠且有意在基本公共服務(wù)供給方面貢獻(xiàn)力量，是基本公共服務(wù)供給的重要主體之一。志愿慈善則可以成為基本公共服務(wù)供給的重要方式，志愿慈善作為公共服務(wù)的供給方式，具有突出的優(yōu)點(diǎn)。一方面，志愿慈善組織參與提供公共服務(wù)能夠減輕政府供給負(fù)擔(dān);另一方面，志愿慈善組織對(duì)公共事務(wù)的參與無(wú)形中促進(jìn)了社會(huì)整合，可減少社會(huì)不穩(wěn)定因素。政府部門應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)志愿慈善組織參與公共事務(wù)，鼓勵(lì)志愿慈善組織參與基本公共服務(wù)供給事務(wù)，發(fā)揮志愿慈善組織在公共服務(wù)供給中的重要補(bǔ)充作用。同時(shí)，政府部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)志愿慈善組織的監(jiān)督和管理，確保慈善組織在既定框架內(nèi)發(fā)展。

4.合資合作。如果說(shuō)政社合作指的是政府和社會(huì)力量合作的話，那么合資合作指的便是政府和外國(guó)力量合作，合資合作是公共服務(wù)供給的重要機(jī)制之一。西方發(fā)達(dá)國(guó)家比我國(guó)更早進(jìn)入現(xiàn)代化階段，在政府管理和公共服務(wù)供給等方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，值得我們?cè)诂F(xiàn)代化進(jìn)程中學(xué)習(xí)借鑒。政府部門應(yīng)當(dāng)高度重視公共服務(wù)供給方面的合資合作，在公共教育、公共醫(yī)療及公共文化、體育等領(lǐng)域強(qiáng)化與國(guó)外先進(jìn)服務(wù)供應(yīng)主體的交流與合作，全面推進(jìn)合資合作在公共服務(wù)供給中的應(yīng)用，全面提升公共服務(wù)供給水平。

（三）服務(wù)主體多元化

1.公共組織。公共組織是公共服務(wù)供給的天然主體，在市場(chǎng)不愿主動(dòng)參與供給的公共物品和公共服務(wù)供給方面具有不可推卸的責(zé)任。在我國(guó)，事業(yè)單位是提供基本公共服務(wù)供給的重要公共組織，其提供的服務(wù)涵蓋了從教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生和體育到醫(yī)療、住房保障等民眾生活的方方面面，是我國(guó)公共服務(wù)供給的中堅(jiān)力量。要充分發(fā)揮包括事業(yè)單位在內(nèi)的公共組織在我國(guó)公共服務(wù)供給中的重要作用，明確公共組織基本公共服務(wù)供應(yīng)的主體責(zé)任，確保公共組織在公共服務(wù)供給中扮演主要角色。

2.經(jīng)濟(jì)組織。經(jīng)濟(jì)組織是基本公共服務(wù)供給的重要主體之一，在一定的條件下能夠且愿意為社會(huì)生產(chǎn)并提供公共服務(wù)。經(jīng)濟(jì)組織以效率和質(zhì)量著稱，在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中，效率和質(zhì)量是經(jīng)濟(jì)組織的制勝法寶，把經(jīng)濟(jì)組織引入公共服務(wù)供給事務(wù)中，能夠在提升公共服務(wù)總體供給總量的同時(shí)，也提升公共服務(wù)供給的效率并改善公共服務(wù)供給的質(zhì)量。政府部門應(yīng)積極鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)組織參與公共服務(wù)供給事務(wù)，給予適當(dāng)?shù)募?lì)，制定切實(shí)的配套制度，促進(jìn)市場(chǎng)力量積極參與公共服務(wù)供給事務(wù)。

3.社會(huì)組織。社會(huì)組織是公共服務(wù)供給的重要主體之一，有力量也有能力在公共服務(wù)的供給中扮演更為積極的角色。社會(huì)組織的特點(diǎn)是專業(yè)性較強(qiáng)，聚焦于某些特定的領(lǐng)域，能夠在政府夠不著的地方充分發(fā)揮作用。另外，社會(huì)組織的相對(duì)獨(dú)立性能夠?yàn)楣卜?wù)的供給帶來(lái)多樣化效果，為公共服務(wù)供給帶來(lái)不同于政府部門的解決方案。因此，政府部門要大力推動(dòng)社會(huì)組織參與公共服務(wù)的供給事務(wù)。作為公共服務(wù)的最主要供給者，政府部門應(yīng)當(dāng)切實(shí)完善制度機(jī)制，為社會(huì)組織進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域提供框架基礎(chǔ)，引導(dǎo)社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中扮演更為積極的角色。

四、構(gòu)建基本公共服務(wù)多元供給體系的路徑

我們應(yīng)當(dāng)如何建立上文所述多元化的基本公共服務(wù)供給體系？本文認(rèn)為，多元化的基本公共服務(wù)供給體系建設(shè)至少需要從以下四個(gè)方面予以推進(jìn)，即制度建設(shè)、機(jī)制建設(shè)、組織建設(shè)和要素建設(shè)，如圖2所示。

（一）以多中心制度發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)制度建設(shè)

帕特南（putnam）對(duì)意大利的研究充分表明，作為社會(huì)資本的規(guī)范、信任及網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)方面對(duì)國(guó)家建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要的推進(jìn)作用。

Putnam，Robert D.，Making Democracy Work：Civic Traditions in Modern Italy， Princeton：Princeton University Press，1993.王旭的研究也表明，國(guó)家對(duì)社會(huì)的賦權(quán)并不必然會(huì)減少國(guó)家本身的權(quán)力，反而能夠增加國(guó)家對(duì)社會(huì)的治理能力。

Wang，Xu，Mutual Empowerment of State and Society：Its Nature，Conditions，Mechanisms，and Limits，Comparatives Politics，Vol.31，1999，No.2.pp 231～249.上述研究給我們呈現(xiàn)了這樣一個(gè)基本事實(shí)，即社會(huì)不僅僅是一個(gè)被治理的對(duì)象，它也可以是一個(gè)有效治理的參與者和合作者，因?yàn)樯鐣?huì)能夠?yàn)閲?guó)家的社會(huì)治理提供重要資源。類似的研究還有很多，例如，Lam研究發(fā)現(xiàn)臺(tái)灣灌溉系統(tǒng)的成功發(fā)展應(yīng)歸功于高度科層化的國(guó)家機(jī)構(gòu)和自組織的地方社區(qū)之間的協(xié)力合作;

Lam，Wai Fung，“Institutional Design of Public Agencies and Coproduction：A Study of Irrigation Association in Taiwan”，in Evans ed.StateSociety Synergy：Government and Social Capital in Development，Berkley：University of Berkley Press，1997，pp11～47.奧斯特羅姆（Ostrom）對(duì)巴西東北部的公寓下水道建設(shè)的研究也發(fā)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成功是國(guó)家官員和市民之間通力合作的結(jié)果。

Ostrom，Elinor，“Crossing the Great Divide：Coproduction，Synergy，and Development”，in Evans ed.StateSociety Synergy：Government and Social Capital in Development，Berkley：University of Berkley Press，1997，pp85～118.這意味著，社會(huì)力量是一股可利用的力量，只要引導(dǎo)得好，它便能協(xié)助國(guó)家促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這種邏輯同樣適用于基本公共服務(wù)制度的創(chuàng)新方面。政府固然是基本公共服務(wù)制度的第一供給主體，但社會(huì)領(lǐng)域或許在基本公共服務(wù)供給問(wèn)題上亦有不錯(cuò)的實(shí)踐或創(chuàng)新，我們有必要讓社會(huì)領(lǐng)域參與基本公共服務(wù)供給制度的建設(shè)，促成國(guó)家與社會(huì)合作，協(xié)同推進(jìn)基本公共服務(wù)制度的供給。因此，我們?cè)诨竟卜?wù)供給體系的制度建設(shè)上，應(yīng)堅(jiān)持多中心的制度發(fā)展戰(zhàn)略，在堅(jiān)持政府作為制度供給中心主體的同時(shí)，允許并鼓勵(lì)包括社會(huì)及市場(chǎng)在內(nèi)的多元主體發(fā)揮積極作用，形成多中心的制度發(fā)展局面。這樣一來(lái)，政府不僅能夠把有限的注意力放在更為重要的事務(wù)上，也能夠降低服務(wù)成本。

（二）推進(jìn)層級(jí)市場(chǎng)自組織三位一體機(jī)制建設(shè)

如果說(shuō)政治領(lǐng)域主要通過(guò)官僚制或者層級(jí)制進(jìn)行治理的話，那么經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域則主要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行治理，社會(huì)領(lǐng)域則主要通過(guò)規(guī)范機(jī)制來(lái)進(jìn)行治理。威廉姆森（williamson）把層級(jí)制和市場(chǎng)制均視為是治理結(jié)構(gòu)，并且指出兩種治理機(jī)制的適用條件。

Williamson，Oliver， Markets and Hierarchies：Analysis and Antitrust Implications，New York：The Free Press，1975.本文認(rèn)為，除了威廉姆森辨認(rèn)出的層級(jí)制和市場(chǎng)制以外，還存在一種主要的治理機(jī)制，那就是自組織制，社會(huì)領(lǐng)域的主要作用機(jī)制便是自組織制。層級(jí)制主要通過(guò)命令和控制來(lái)發(fā)揮約束作用，市場(chǎng)制主要通過(guò)自愿交易中的市場(chǎng)主體的理性計(jì)算來(lái)發(fā)揮作用，而自組織制則更多地是通過(guò)規(guī)范機(jī)制來(lái)發(fā)揮作用。我們的社會(huì)中除了政府組織、市場(chǎng)組織之外，還存在大量的社會(huì)自組織，這些組織有其獨(dú)特的組織體系和治理原則，有些治理原則甚至在國(guó)家和市場(chǎng)均不能起作用的地方發(fā)揮了積極的治理作用。例如，奧斯特羅姆在研究公共池塘資源的保護(hù)問(wèn)題時(shí)便發(fā)現(xiàn)，社會(huì)中的有些自組織在治理公共池塘資源的保護(hù)問(wèn)題時(shí)比政府和市場(chǎng)都更有效，因此提出了其多中心治理理論。

Ostrom，Elinor，Governing the Commons：the Evolution of Institutions for Collective Action，Cambridge University Press，1990.我們?cè)谕七M(jìn)基本公共服務(wù)供給體系機(jī)制建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)把層級(jí)制、市場(chǎng)制及自組織制均納入進(jìn)來(lái)，打造三位一體的混合供給機(jī)制。充分把政府要素、市場(chǎng)要素及社會(huì)要素納入基本公共服務(wù)供給體系的機(jī)制建設(shè)，形成超越單個(gè)要素的綜效（synergy），以機(jī)制建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

（三）打造“組織化的無(wú)政府狀態(tài)”式組織間關(guān)系

以多中心的制度發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)推進(jìn)基本公共服務(wù)供給體系建設(shè)，我們有必要在組織建設(shè)方面著力打造“組織化的無(wú)政府狀態(tài)”（organized anarchy）。所謂的“組織化的無(wú)政府狀態(tài)”是科恩和馬奇等人在研究決策模式時(shí)提出的一個(gè)著名概念，他們認(rèn)為決策過(guò)程中的決策問(wèn)題、決策者、決策方案和決策時(shí)機(jī)都是隨機(jī)地組合在一起的，因此提出了決策的“垃圾桶模型”。在“垃圾桶模型”決策狀態(tài)下，決策問(wèn)題、決策者、決策方案等重要的決策要素之間的關(guān)系類似于一種“無(wú)政府主義狀態(tài)”，但這并不意味著它們真的處于無(wú)政府狀態(tài)。因?yàn)椋M管它們像“垃圾”一樣被倒入“垃圾桶”而形成決策結(jié)果，這個(gè)過(guò)程看似隨機(jī)或偶然，但作為“垃圾桶”的決策程序和決策場(chǎng)所起著重要的約束作用，看似無(wú)政府的狀態(tài)背后其實(shí)隱藏著一股組織化的力量。

Cohen，Michael D.;March，James G.and Olsen，Johan P.，A Garbage Can Model of Organizational Choice.Administrative Science Quarterly，1972，Vol.17，No.1，pp1～25.我們建設(shè)基本公共服務(wù)供給體系也應(yīng)當(dāng)在組織建設(shè)上采取這種邏輯。這主要有兩個(gè)方面含義：一是在基本公共服務(wù)供給體系實(shí)施機(jī)構(gòu)本身的建設(shè)上，我們可以采取“組織化的無(wú)政府主義”的邏輯，以政府相關(guān)主管部門為核心，把其他供給主體以松散耦聯(lián)的方式與政府主管機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)起來(lái)，在供給實(shí)施機(jī)構(gòu)自身上實(shí)現(xiàn)“組織化的無(wú)政府主義”狀態(tài)以提高供給績(jī)效;二是在對(duì)社會(huì)組織的治理上，我們也可以采取同樣的策略，政府主管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)提供涉及社會(huì)組織登記程序及組織原則等方面的制度設(shè)計(jì)，而對(duì)于社會(huì)組織的具體發(fā)展事務(wù)盡量少干預(yù)，賦予其高度的發(fā)展自主性，形成一種社會(huì)組織高度自主但又不僭越政府治理框架的“組織化的無(wú)政府主義”狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的雙贏。

（四）堅(jiān)持物質(zhì)與觀念“雙軌制”要素建設(shè)

弗里蘭德和阿爾福德（Friedland and Alford）研究指出制度具有物質(zhì)和觀念二重性。

Friedland，Roger and Alford，Robert R.，Bringing Society Back In：Symbols，Practices，and Institutional Contradictions，in Walter W.Powell and Paul J.DiMaggio ed.The New Institutionalism in Organizational Analysis，Chicago：The University of Chicago Press，1991.既然如此，我們?cè)谕七M(jìn)基本公共服務(wù)多元供給體系制度建設(shè)的過(guò)程中必須堅(jiān)持物質(zhì)要素和觀念要素同步推進(jìn)的“雙軌制”策略。事實(shí)上，制度要素的多重性問(wèn)題受到許多學(xué)者的關(guān)注。例如，諾斯區(qū)分了正式制度和非正式制度，

道格拉斯·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，格致出版社2008年版。斯科特則歸納出了制度的規(guī)制性、規(guī)范性及文化認(rèn)知性要素。

W·理查德·斯科特：《制度與組織——思想觀念與物質(zhì)利益》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版。無(wú)論怎么分解，大體上看，制度都涉及物質(zhì)和觀念兩個(gè)層面，物質(zhì)意義上的制度是紙面上的制度，而觀念意義上的制度則是人們對(duì)其的認(rèn)知。如果我們僅僅在紙面意義上制定制度，卻不設(shè)法在人民頭腦中形成制度，制度便發(fā)揮不了應(yīng)該有的作用。因此，我們必須既在物質(zhì)意義上推進(jìn)多元化基本公共服務(wù)供給體系建設(shè)，也要在觀念意義上予以推進(jìn)。換言之，我們不僅要?jiǎng)?chuàng)設(shè)制度，還要引導(dǎo)人們對(duì)制度的感知和預(yù)期，只有在人們把相關(guān)制度內(nèi)化到其內(nèi)心并將其作為規(guī)范行為的重要約束時(shí)，制度才能切實(shí)發(fā)揮作用。在具體實(shí)踐中，在切實(shí)推進(jìn)基本公共服務(wù)多元化供給體系的要素建設(shè)方面，可以從兩個(gè)層面著手切入：一是加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)建設(shè)，強(qiáng)化宣傳力度，讓新的基本公共服務(wù)多元供給體系深入人心;二是加強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，通過(guò)獎(jiǎng)懲手段來(lái)引導(dǎo)并規(guī)范社會(huì)行為主體的行為，使其行為向預(yù)期方向發(fā)展。

責(zé)任編輯：李蕊