脫貧攻堅面臨的難點問題及對策研究

劉學敏　孫巖　劉琨

摘要：脫貧攻堅戰是當前我國正在進行的三大攻堅戰之一，各地進行了富有成效的工作并取得了積極的成果，完成了脫貧摘帽的階段性目標。但脫貧攻堅中也存在許多難點問題，影響著各個貧困縣脫貧摘帽的質量，需要高度關注。本文基于實地調研，就當前脫貧攻堅中存在的貧困村產業發展和產業扶貧、農民專業合作社、村集體經濟、村際發展不平衡和農戶之間不平衡、建立基層干部激勵機制諸方面存在的問題進行分析并提出對策建議。

關鍵詞：產業發展?產業扶貧?合作社?集體經濟

脫貧攻堅戰是當前我國正在進行的三大攻堅戰之一。到2020年全國832個貧困縣將要全部如期脫貧摘帽，任務艱巨。2017年，全國有28個縣脫貧摘帽，這是共和國自有貧困縣以來首次數量的減少;2018年，全國脫貧摘帽125個貧困縣;2019年，全國將有280多個縣如期脫貧摘帽。為了如期實現脫貧，各地投入了大量的精力，進行了富有成效的工作并取得了積極的成果，尤其是針對各貧困縣已經確定了退出的時間表和路線圖，完成了脫貧摘帽的階段性目標。近年來，筆者參與主持了山西、內蒙古、黑龍江、重慶等地貧困縣退出的第三方評估工作，在廣西、甘肅、陜西、云南等地就脫貧攻堅相關問題進行了多次調研。從脫貧攻堅實踐中看到，這確實是一部可歌可泣的壯麗史詩，涌現出許多經驗和模式，這將在共和國的歷史上寫下濃墨重彩的一筆。然而，在脫貧攻堅中，還存在著許多難點問題，這些問題有些直接影響著各個貧困縣脫貧摘帽的質量，因此需要高度關注。

一、貧困村產業發展和產業扶貧問題

近年來，隨著精準扶貧精準脫貧工作的順利推進，全國各地貧困縣經濟發展迅速，都培育了適合縣域發展的特色產業，使農戶的收入持續增加。產業發展通常能夠覆蓋各縣50%～80%的貧困戶，通過產業發展使部分建檔立卡貧困戶順利脫貧出列，取得了良好的效果。為充分發揮產業扶貧的引領作用，引導和鼓勵農戶發展特色產業，鞏固擴大產業扶貧成果，加快產業發展，激發貧困群眾內生動力，促進農村產業興旺和貧困人口穩定增收有效結合，全面提高貧困人口脫貧質量，許多地方都出臺了“產業獎補”政策。通常情況下， “產業獎補”是采取先干后補、以獎代補、不干不補的方式鼓勵貧困戶發展產業。通過“產業獎補”使約50%的貧困戶實現穩定增收脫貧，有些地方甚至高達80%。然而，從實地調研的情況看，目前很多貧困村在產業發展方面存在的最大問題就是思路不清晰，對于發展什么類型的產業和怎么發展產業沒有明確的方向和規劃。

（一）主要問題

第一，容易盲目跟風。產業選擇極其重要，很大程度上決定著今后發展的走勢，所以必須因地制宜，根據自身特點選擇合適的產業。但在調研中發現，很多貧困村在這方面做得并不好，這些村不知道要發展什么產業，方向是什么，風險有多大，沒有基本的產業發展規劃和發展思路。有些貧困村在產業規劃方面是走一步看一步，但這種做法所承擔的風險較大。不少貧困村盲目跟風，放棄自己傳統的優勢產業，當看到其他村發展某產業獲得了比較可觀的收益，自己便也決定發展同樣的產業，而這通常是在沒有考慮該產業是否適合本村的實際，是否有條件，是否有技術支撐，對于可能存在的風險也沒有應對的措施等。例如，我們調研的某村其產業發展思路非常模糊，對于產業選擇沒有清晰的認識，盲目發展食用菌產業，既缺經驗也缺技術，同時也沒有深入調研以及制定合理的產業規劃，使得產業發展面臨極大的風險。

第二，缺乏專業技術人才，就是基本的勞動力也缺乏。由于存在大量外出務工現象，勞動力嚴重外流，農村的“空心化”問題非常嚴重，青壯年勞力大部分外出務工（有的村甚至達到60%～70%），大部分家庭都是由老人帶孫兒留守在家，在家務農的勞動力大多年齡偏大、文化層次偏低、女性較多，他們接受科技的能力差，這成為制約貧困村產業發展的重要因素。

第三，缺乏產業發展的長效機制。許多貧困村的產業發展是在幫扶單位的“扶持”下發展起來的，依靠幫扶單位的不斷“輸血”才得以維持，一旦2020年貧困縣脫貧摘帽后幫扶單位的撤離，這些產業很有可能面臨無法繼續維持下去的風險。

第四，不少貧困村產業選擇多以種植業和養殖業為主，由于生產周期比較長，市場波動的風險很大，存在“蛛網效應”。這類農產品往往是：上年產量決定上年價格，而上年價格決定今年產量進而決定今年價格。這種農業生產的周期性使農業生產隱含著極大的市場風險。

第五，產業扶貧資金的使用存在問題。一些地方的財政扶貧資金主要是簡單投入企業使貧困戶取得固定分紅。小額信貸通常存在的問題是許多農戶不了解情況，有些了解情況的農戶因自己沒有能力發展產業而被迫放棄。還有一種情況就是戶貸企用（或者稱委托經營），就是以貧困戶為貸款主體、承擔還款責任、貸款交由企業使用。這種模式中，貧困戶并未實際參與生產經營，而是坐享分紅，發放的小額扶貧貸款并未起到“造血”的作用，難以增強貧困戶自我發展的能力。另外，這種模式也容易將企業經營風險轉嫁給貧困戶。這些企業中，有的有擔保，有的沒有擔保，得到貸款的企業均無抵押，甚至有的企業明顯沒有償貸能力。從調研和座談中了解到，有些企業（合作社）已經資不抵債，甚至已經事實上破產了，不僅不能帶動農戶脫貧致富，原來的本金收回也無望了。

第六，發展產業項目質量不高。從調研中發現，不少貧困村在選擇產業發展項目時往往“千挑萬選”，但因受視野和知識所限，往往選擇出一些非常大眾化的項目，發展方向不明確，產業特色不鮮明，優勢重點不突出，質量不高，多是粗放經營，受市場波動影響大，而且又缺乏市場競爭力，使政府和幫扶單位無法支持和注入資金。有的項目沒有緊緊依托自身的優勢，對市場研判和風險評估分析不夠，存在一定的災害風險;有的項目利益連接機制標準過低，帶動貧困戶較少，產業扶貧效益明顯不足。

第七，產業發展受基礎設施落后制約。不少貧困村農田水利設施落后;一些深度貧困村網絡覆蓋極差，無法及時獲得市場信息和資訊;還有就是地處偏遠、交通不便等，貧困村的產品不能及時地運出或運出的物流成本過高。由于基礎薄弱、信息阻隔、物流不暢、人流不通，使資源優勢無法充分發揮，更無法實現商業價值，嚴重制約了貧困村的產業發展。

第八，龍頭企業發展規模太小，帶動性不強。貧困村產業基礎薄弱，一個重要原因就是缺少有實力的企業。對于農戶來說，因為分散不僅缺乏市場信息、商業資源，直接面對市場也面臨巨大的交易成本。調研中發現，農業企業規模小，產品科技含量低，與農戶的利益聯結不緊密。企業的初級加工多，精深加工少，產品檔次低、批量小，市場開拓能力不足。

（二）對策建議

一是貧困村都要謀劃自己的產業發展，要有清晰的發展思路。產業的發展需要謀劃，除了選擇合適的產業，還需要把握產業的發展方向，制定合理的產業規劃。這就必須深入調查研究，摸清產業的發展特點。對于貧困村進行幫扶時，駐村工作隊與村“兩委”要認真謀劃產業發展，即使已經有了一定規模的產業的貧困村也要厘清未來的發展思路。

二是針對發展產業缺勞動力的問題，一個可行的思路是，吸引外出務工農民回鄉就業。許多在外闖蕩多年的農民工，手里有較為充裕的資金，也不乏懂市場、善經營者，如果他們能夠參與到村里扶貧產業的發展中，將會收到事半功倍的效果。事實上，近來各媒體曾經多次報道過貧困縣不少外出務工人員返鄉創業的事跡。關鍵是政府要打好“政策牌”，著力引導回鄉勞動力發展市場前景好、產品附加值高的產業。

三是針對缺乏產業發展長效機制的情況，建議把扶貧作為鄉村振興戰略實施的前奏來看待。產業的發展不是一朝一夕的事情，一個優勢產業的形成往往需要很長時間，有些地方優勢產業歷經幾十年才得以形成。須知，脫貧攻堅僅僅是一個階段性目標，鄉村振興才是長遠的發展目標。在脫貧攻堅階段形成的產業實屬不易，有些還在萌芽階段，還很脆弱，它是在各種幫扶和很多投入下才形成的，一旦離開扶持，費盡千辛萬苦發展起來的產業就可能萎縮。因此，必須建立產業扶持的長效機制，完善產業扶持體系，與鄉村振興戰略銜接，使貧困村的產業成為鄉村振興的重要支撐。

四是針對農產品的市場波動風險，建議政府要主動關注市場變化，及時對產業發展和市場變化趨勢做出研判，提供決策服務。

由于做好市場選擇需要一定的專業知識，鑒于大多數農民的文化程度不高，憑他們的自身能力很難完成，農業、科技、物價等部門應組織科研、技術部門人員定期上門服務，全程跟蹤指導，及時解決產業開發中的技術難題;幫扶單位要充分發揮自身優勢，擴大市場信息收集渠道，幫助貧困村因地制宜探索促進經濟發展、貧困戶真正脫貧的長期發展路徑。

五是財政扶貧資金應用于支持村集體和貧困戶自主創業發展產業。建議已投入企業的扶貧資金應在村集體賬上記“長期投資”等資產科目，同時應登記村集體資產臺賬，每年嚴格按照協議約定清收分紅資金，并及時入賬，防止扶貧資金流失及損失。扶貧小額貸款資金應投放給貧困戶用于自主經營發展，“戶貸戶用”。已經“戶貸企用”存量貸款一定要做好風險防控工作，確保貧困戶、金融機構的利益不受損失。

六是針對產業項目質量不高的情況，駐村工作隊和村“兩委”要立足本村本戶的優勢資源，論證發展見效快、能持續增收的好項目。基于往往存在相鄰幾個村產業基礎相同的情形，也可以聯合起來發展某一產業，政府給予一定的資金支持，改變項目分散、不成規模的狀態。當然，政府也要定期開展對扶貧產業項目建設和資金使用進行檢查，確保資金使用安全，同時關注項目建設進度、質量和效益。

七是加大力度補齊基礎設施短板，全力解決脫貧攻堅“最后一公里”問題。基礎設施補齊短板的目標是，使各貧困村的比較優勢能夠發揮出來，與外部能夠形成信息流、物流、人流、資金流順暢流動和順暢交流的局面。針對不同貧困村（縣域內的不同片區）的特殊情況如道路、水、電、網絡等短板，基礎設施建設也應各有側重。

八是增強龍頭企業對于貧困村、貧困戶的帶動作用。通過培育或引入龍頭企業，由龍頭企業將分散的農戶組織起來參與商品生產、進行市場交易。龍頭企業既可以由農民組建行業協會、合作社等農村集體經濟組織，也可以直接引入外部具有較大規模的企業投資設廠或組織采購，形成“公司+基地+農戶”“公司+專業合作社+基地+農戶”等多種形式的生產組織方式。

二、農民專業合作社的發展問題

在脫貧攻堅中，農民專業合作社成為各貧困縣帶動農戶脫貧致富的重要組織形式，它在脫貧攻堅中扮演極其重要的角色。從調研的情況看，幾乎每個縣都有上百家甚至幾百家的各類合作社，類型有種植業、養殖業、服務業、種養結合等。然而，農民專業合作社存在很多的問題。

（一）主要問題

一是合作社運作不規范，管理制度不健全。在調研中和訪談中發現各貧困縣的合作社運作不規范、制度不健全的情況比較普遍，嚴重影響和阻礙了合作社的健康發展。在多數合作社的運作過程中，農戶并沒有真正參與到合作機制中。很多農民專業合作社由于主客觀條件的限制，如成員文化程度低、小農意識強、民主決策意識缺失、管理水平差;同時，合作社的資金管理混亂，沒有相應的資金管理制度，甚至沒有專門的財務人員;還有合作社拖欠農戶分紅、合作社瀕于破產導致農戶投入的股金很難收回等情況。調研中發現的普遍問題是，雖然專業合作社眾多，但相當多的合作社徒有其名，有的合作社早就不再運行了，即使還在運行的合作社也沒有完全把農戶真正帶動起來。且不說這些專業合作社自身運行不規范（這些合作社本身是一個私人企業或者是私人作坊等），許多農戶加入這樣的合作社也僅僅是獲得一定的分紅，因為政府給予了這些合作社入社農戶“產業獎補”的資金甚至是“戶貸企用”的小額貸款，有些合作社甚至早就已經資不抵債了。

二是即使是正常運行的合作社規模也普遍偏小，整體實力偏弱，輻射帶動能力有限。從調研的很多縣看，幾乎每個貧困村都有專業合作社，但普遍是質量不高。規模大、實力強、帶動能力強的合作社少之又少。由于缺乏龍頭企業帶動，很多合作社“單打獨斗”，規模小，收益少，應對市場風險的能力弱，自身的發展前景都很渺茫。

三是合作社缺乏人才，整體素質偏低。由于農村大多數年輕人外出務工，勞動力和各類人才流失嚴重，使得合作社大部分沒有專業人才，雖然都是種植養殖多年的大戶，有一定的實踐經驗，但缺乏新科技知識的支持。同時，由于參與者大多是貧困戶，他們只關心合作社的分紅，對于合作社的其他事務幾乎不聞不問，社員與專業合作社之間聯系不夠緊密，沒有形成真正的利益共同體。還有就是，農民的文化程度低、思想保守，對合作社的認識有偏差，市場化意識、合作意識不強，經常出現農民不理解合作社、不愿意配合合作社的現象。而合作社的負責人通常是由所在村組負責人或當地的種養大戶擔任，靠長久積累的經驗做事，難以適應現代農業規模化生產的要求，而且大部分合作社由于領導人自身認知的局限，對如何將產業做大做強以及對合作社和產品的定位都模糊不清，甘于滿足現狀的小農意識也進一步制約了專業合作社的發展壯大。

四是合作社產業層次低，市場競爭力弱。除一些規模較大的合作社之外，規模較小的合作社多數都停留在第一產業（種植業和養殖業）等一些低層次服務上，合作層次不高，缺乏完整的產業鏈和深加工，在標準化生產、產品深加工、市場開拓等方面很少涉足，很難適應越來越激烈的市場競爭。僅僅依靠簡單的種植或養殖獲得收益，利潤較低，抵御市場風險能力和市場競爭力不強。

（二）對策建議

一是規范合作社的運行。一般來說，農民專業合作社是以農村家庭經營為基礎，通過提供農產品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農業生產經營有關的技術、信息等服務來實現成員互助目的的組織，從成立開始就具有經濟互助性。農民專業合作社擁有一定的組織架構，成員享有一定權利，同時負有一定責任。合作社的性質是合作制，其運作模式不同于股份制，股份制的特點是按照股份大小分配權利，股份越多，權利也就越大。建議借此次脫貧攻堅之機，農業及相關部門要進一步規范現有農民專業合作社的組織章程，做到有章可循。各貧困縣政府也要加快推進完善農民專業合作社運行機制，幫助專業合作社建立企業化管理制度和規模化管理模式，建立健全組織機構和內部管理制度，增強專業合作社的吸引力，增加農民加入合作社的積極性。

二是鑒于很多扶貧資金尤其是“產業獎補”資金進入合作社，而貧困戶獲得分紅是其收入增加實現脫貧出列的主要途徑之一，因此建議各個貧困縣對于每個涉及到貧困戶的合作社都派駐專門的財務人員（通常情況下，因每個合作社的規模都不大，資金往來流量都不多，一個專門的財務人員可以同時兼顧多家合作社）。通過嚴格執行規范的財務管理流程和制度，使財務管理規范化，保障國家扶貧資金不致流失，也保障貧困戶的利益，使其順利脫貧出列。

三是充分發揮龍頭、大戶示范作用，促進合作社規模化。千家萬戶的小作坊，難以應對千變萬化的大市場。只有把一家一戶的農民聯合起來，才能形成規模、增加效益、做響品牌、占領市場。要做大做強龍頭專業合作社，增強其對農業產業的帶動作用。同時，良性發展的農民專業合作社能起帶頭作用，而帶頭人就是農業生產經營較好的農戶，這些農戶是農民專業合作社的核心，核心農戶往往是懂技術、善經營的農村“能人”。因此，政府應對這些核心農戶進行扶持，使其盡快地成為農民專業合作社發展的“領頭羊”。

四是各貧困縣應對于現有的合作社進行梳理和研判，對于那些確實已經瀕于資不抵債的合作社要下決心清理。而對于那些經營前景好的合作社，鑒于其缺乏各種專業人才的實際情況，一方面可以加大培訓力度，不再僅僅是局限于貧困戶的就業培訓和技能培訓，建議統籌培訓資源，建立培訓制度，使合作社專業人才培訓工作經常化、固定化。同時，政府還可以撥付專項資金，開展合作社專業人才培訓，培訓以理事長為主的經營管理人才、以會計為主的理財能手、以生產技術為主的種養能人等。另一方面，為了使合作社能夠做大，政府還應支持農民專業合作社發展農業經紀人隊伍，支持合作社積極吸納物流、信息、營銷等農村經紀人加盟，也培養自己的經紀人隊伍，解決貧困村小生產與大市場的對接問題，促進本地區的生產融入到整個區域市場和全國市場中。

三、村集體經濟的發展問題

發展壯大農村集體經濟是實現貧困村摘帽、打贏脫貧攻堅戰的重要內容，其具體的內容就是集體經濟獲得發展，村集體經濟收入“破零”。從實地調研的情況看，各貧困縣都在積極扶持貧困村集體經濟發展，但村級集體經濟呈現出幾個特點：一是貧困村集體經濟發展情況要明顯好于非貧困村;二是非貧困村普遍缺乏集體經濟發展資金，產生了許多集體經濟“空殼村”;三是貧困村集體經濟主要通過入股合作社獲取分紅的方式獲得收益，而非貧困村更多通過出租閑置資產來獲得集體經濟收益。

（一）主要問題

一是集體經濟發展不平衡。經過近幾年的幫扶，絕大部分貧困村都有了集體經濟收入，反倒是許多非貧困村沒有集體經濟收入，兩者之間存在明顯的差距。這種發展差距與本次脫貧攻堅戰以來實施的支持貧困村集體經濟發展的政策高度關聯，因為在很多地方貧困村有集體經濟發展資金，而非貧困村則基本沒有。此外，集體經濟發展不平衡還體現在各貧困村之間發展不平衡、各非貧困村之間發展也不平衡。貧困村之間、非貧困村之間集體經濟發展不平衡的情況與各村的產業發展基礎、資源稟賦有較大聯系。一般情況下，產業發展狀況良好的村，集體經濟通過入股分紅獲取收益，資源稟賦好的村也能通過出租或流轉的方式獲取收益。

二是村集體經濟發展思路不清，即使有思路也是思路不多。與產業發展類似，集體經濟發展也有發展思路不清、思路不多的問題，相當多的村對于發展什么類型的集體經濟和怎樣發展集體經濟沒有明確的方向和規劃，沒有對集體經濟發展的定位選擇、投入實施、經營管理等一系列步驟進行規劃設計，多數情況下都是走一步看一步，缺少明確的方向和目標，很難保證集體經濟的良性發展。目前的情形是，一部分村基本沒有集體經濟，而沒有集體經濟收入的村都是典型的“空殼村”。有集體經濟的村主要通過土地流轉、閑置資產出租、入股分紅等方式獲得收益，發展方式單一，缺乏自主經營性收入，增收渠道窄。

三是村干部思想認識不到位，內生動力不足。部分村干部對村級集體經濟發展有畏難情緒，在實踐中未能有效發揮主觀能動性，基層村干部存在對發展村集體經濟“隨意”不“刻意”、被動不主動的問題。認為如果經營成功了，成果是集體的，如果經營失敗了，群眾要埋怨，債務難化解，責任是自己的。于是不愿意輕易冒風險，思想上有壓力和阻力，由此造成了政策執行力不足、指導引導不夠、發展氛圍不濃等問題，這在一定程度上阻礙了集體經濟發展。還有一個重要的障礙就是“追責”問題，相關規定要求對集體資產“疏于管理”“隨意處置”“造成損失”等問題，要嚴抓不懈、嚴厲追責、嚴懲不貸，使村干部對于有一定基礎可以發展集體經濟也視為畏途。再就是，部分村干部缺乏信心和底氣，認為村級集體經濟基礎差、底子薄、缺資源、無資金，無路可走，操作難度太大，從而不愿涉足。

四是勞動力流失嚴重，農村管理人才匱乏，管理制度缺失。目前，村“兩委”普遍缺乏有領導能力的人才，村集體也缺乏有能力、有經驗的帶頭人，這成為制約村級集體經濟發展的重要因素。其中，有的村“兩委”班子成員大多年齡偏大，思想偏于保守，缺乏干事創業的信心和勇氣，容易安于現狀，不重視集體經濟的發展。也有一些村“兩委”班子成員文化程度不高，缺乏管理村級事務的能力和經驗，難以勝任其職位。目前，貧困地區的年輕人大多外出務工，勞動力流失嚴重，留在村里的人口結構是老人多年輕人少、老黨員多年輕黨員少，這在很大程度上制約了村集體經濟的發展。與管理人才缺乏對應的是管理制度存在問題。村集體經濟主要由村“兩委”管理，但一些村“兩委”缺乏懂得經營管理的人員，無法使集體經濟正常運作。還有就是，部分村執行村集體經濟的制度不到位、管理不科學，集體資金管理、使用不規范。

（二）對策建議

一是加大力度平衡集體經濟發展。目前的問題主要是非貧困村集體經濟發展嚴重滯后，而造成這種非貧困村與貧困村之間發展不平衡的主要原因是政策參數，即貧困村所享受的集體經濟扶持資金量大。基于此，有必要在扶持資金的增量上，重點向集體經濟發展弱的非貧困村傾斜，增加對其扶持力度，以縮小貧困村與非貧困村之間的差距，使所有村的集體經濟都有所發展，集體經濟收入都能夠破“零”，促進貧困村與非貧困村的協調發展。

二是明確各個村集體經濟發展思路。建議貧困村由駐村工作隊和村“兩委”要結合產業發展規劃，分析村情和優勢劣勢、有利條件和制約因素、遵循原則和發展目標、發展重點和內容、政策措施保障和政府扶持等。由于通常情況下非貧困村沒有駐村工作隊，且非貧困村發展集體經濟是目前的重點，建議各貧困縣及縣內鄉鎮政府派專人與村“兩委”一起來籌劃非貧困村集體經濟的發展，共同制定集體經濟發展規劃，探尋非貧困村集體經濟發展的路徑。

三是提高思想認識，通過激勵手段推進集體經濟發展。針對村集體經濟薄弱，以及部分村干部不愿發展、不會發展、不敢發展村集體經濟的狀況，各貧困縣要研究思路和舉措，引導基層干部破除“等、靠、要”思想，解決畏難情緒，增強主動擔當、主動發展的意識，在發展村級集體經濟方面不斷創新突破。當然，要發展就可能出現問題，這就要有項目實施各種結果的預案。由于項目的失敗也可能有各種原因，要具體分析原因，而不能不分青紅皂白動輒問責。要建立和完善激勵機制，將集體經濟發展成效與村干部個人績效掛鉤。激勵制度把責任落實到村干部頭上，利用激勵機制鼓勵村干部，通過提高物質待遇、優先提拔任用等方式獎勵有所作為的干部，以此激勵廣大村干部積極主動發展集體經濟。

四是培育和引進管理人才，建立健全和完善集體經濟經營管理制度。發展村集體經濟，關鍵是要有一個好班子，一個好的帶頭人。要鼓勵回鄉創業，堅持本土人才回引，把本村有頭腦、有眼光的外地務工人員請回來，他們有發展潛力、有思路、視野開闊，用他們的理念，影響和帶領群眾致富強村。從本村致富能手、農民經紀人、合作社負責人等優秀人才中選拔培育一批懂經營、善管理、發展集體經濟意識強的能人，作為村書記、主任，提高村級黨組織引領村集體發展的水平。各派出單位和“第一書記”要積極為貧困村集體經濟發展爭項目、跑資金，增加集體經濟薄弱村的原始積累，為加快發展打好基礎;各貧困縣也要高度關注非貧困村，在支持其集體經濟發展規劃的同時，也積極支持好的項目實施。同時，也要高度重視村集體經濟的經營管理，確保發展成果惠及于民。各村都應成立村務監督管理委員會和村民理財小組，完善村級財務公開制度，及時真實地公開相關信息，確保村級財務收支狀況曬在陽光下，充分保障村民的知情權、參與權。確保管好村集體每一分錢，確保村集體資產不致流失。要突出增加群眾福祉，以改善民生為重點，把集體經濟收入花在刀刃上，并且完善集體資金使用的審查制度，防止私用、濫用集體資金的行為發生。不可因為集體經濟的財務不公開、群眾不知情而引發干群矛盾，招致群眾的不滿意、不認可。

四、村際發展不平衡和農戶之間不平衡的問題

經過幾年精準扶貧和精準脫貧，國家各種幫扶政策力度的加大，貧困戶獲得了很多收益，貧困村的基礎設施也得到了明顯改善，集體經濟收入也得到提高，很多貧困戶搭上產業發展的快車，順利實現脫貧摘帽。從一些地方的情況看，非貧困村里的貧困人口已超過貧困村，有的貧困村的貧困發生率甚至明顯低于非貧困村。在幫扶政策上，貧困村能夠享受到多方面的幫扶政策，且幫扶政策覆蓋面廣，要求嚴格。而大部分非貧困村能享受的幫扶政策寥寥無幾。近兩年來，國家開始關注非貧困村的建設，主要是道路建設、水利項目建設、電力設施、公共服務設施等，試圖解決不平衡發展的問題。關于貧困戶與非貧困戶的不平衡問題，貧困戶脫貧摘帽標準各地設定很多，但大體包含：有穩定收入來源且吃穿不愁、有住房保障、有基本醫療保障、有義務教育保障、有安全飲水、年人均純收入穩定超過國家扶貧標準等指標，每項指標下還有更多細化的要求，如“有基本醫療保障”要求貧困戶家庭成員100%參加當年城鄉基本醫療保險，患病（含慢性病、地方病等大病）就醫能得到有效治療等。相比之下，非貧困戶享受的幫扶政策要少得多，雖然生活狀況較差的非貧困戶在一定條件下也能享受到危房改造、醫療保險、就業培訓等幫扶政策，但幫扶力度不足，與貧困戶相比差距較大。村際發展不平衡和農戶之間不平衡產生了許多問題。

（一）主要問題

一是造成貧困村與非貧困村的矛盾。自實施精準扶貧政策以來，由于政策上的不平衡，使貧困村和非貧困村被人為地“撕裂”。貧困村與非貧困村的矛盾主要在于扶貧資金、幫扶人員以及基礎設施建設三個方面。在扶貧資金的安排上，貧困村和非貧困村獲得的扶貧資金差距大。貧困村每年可以享受產業發展、集體經濟發展等多種扶貧資金，而非貧困村的幫扶資金則相對較少。在幫扶隊伍和人員的配備上，貧困村擁有駐村工作隊，幫扶力量充足，而非貧困村的駐村工作隊員較少，幫扶力量相對薄弱。在基礎設施投資和建設上，實施精準扶貧之前，非貧困村的基礎設施建設普遍好于貧困村，經過這幾年的脫貧攻堅工作，由于貧困村享受了多種幫扶政策，基礎設施建設力度加大，反而非貧困村的基礎設施建設要落后于貧困村。其結果是，貧困村的發展快于非貧困村，相比之下，非貧困村反倒落后，甚至成為“不是貧困村的深度貧困村”。

二是造成貧困戶與非貧困戶的矛盾。由于享受的扶貧政策差距大，導致了貧困戶與非貧困戶之間的矛盾。在初始狀態下，貧困戶與非貧困戶之間的差距并不是很明顯，因為在同一個村里的農戶收入大體呈現“橄欖球”狀，即“兩頭小，中間大”的狀態，大部分家庭的人均收入相差不會很大，而在貧困線臨界值上下的農戶非常集中。位于貧困線以下的農戶被識別為貧困戶，由此而享受多項扶貧政策，并得到多項幫扶措施。經過幾年的幫扶，生活狀況有的已經遠遠好于非貧困戶，這是國家的政策扶持而非家庭和個人努力的結果，更何況還有一些缺乏脫貧致富的內在動力、坐等上門扶貧、坐收扶貧之利的農戶，往往會招致勤勞致富的那部分非貧困戶產生意見和不滿。尤其是易地扶貧搬遷和健康扶貧（大病醫療保障等）對于貧困戶的幫扶數額，在非貧困戶看來往往“特別”巨大，使非貧困戶心生怨言，招致對于扶貧政策的不滿，由此引發群眾矛盾和一系列社會問題。不僅如此，還引發了貧困戶與脫貧戶之間的矛盾。從2014年實施精準扶貧以來特別是2016年以來，各級政府對貧困戶的幫扶力度不斷加大，扶貧政策也越來越多。在2014年和2015年就退出的建檔立卡農戶對此產生了心理上的不平衡，當時國家的幫扶政策和措施少，有些是“當年進當年退”的建檔立卡農戶，抱怨自己當時作為貧困戶享受的扶貧政策太少、獲得太少而過早地退出了，如今的貧困戶能享受更多的扶貧政策，獲得更多，認為國家扶貧政策的實施有失公允，因而心生不滿。

（二）對策建議

基于目前貧困村和非貧困村之間的不平衡、貧困戶與非貧困戶之間的不平衡引起的矛盾（這種現象目前在全國已經非常常見，似是這種幫扶形式的必然結果），因此建議：

一是將幫扶力量和幫扶資金適當向非貧困村傾斜。可以出臺相應政策來調整貧困村和非貧困村之間的幫扶力量分配，使幫扶力量盡可能惠及一些非貧困村，促進村際之間的協調發展。可以考慮，扶貧資金向非貧困村傾斜，向貧困人口集中、基礎設施落后、產業扶貧發展弱、村級集體經濟發展弱的非貧困村增加扶貧資金。采取以整合資金的方式建立非貧困村精準扶貧專項資金，用于貧困戶發展產業實現長期穩定脫貧。在幫扶力量和人員上向非貧困村傾斜，向貧困人口集中的非貧困村增派駐村工作隊，加大幫扶力度。

二是加大對非貧困戶的幫扶力度。目前各地都已經出臺“脫貧不脫政策”的各種規定，脫貧戶可以繼續享受有關扶貧政策。對于非貧困戶尤其是“邊緣戶”，要改變以往扶持政策“一刀切”的情況，即改變貧困戶享受多種幫扶政策而非貧困戶基本享受不到幫扶政策，兩者之間差距明顯，且缺乏中間過渡。由于“邊緣戶”非常脆弱，一旦遇到天災或者家庭成員患大病就很可能滑向貧困戶，形成新的貧困人口，因此各地都應予以足夠的關注，在聚焦幫扶貧困人口的同時，加大對“邊緣戶”的幫扶力度。

五、建立基層干部激勵機制的問題

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《脫貧攻堅責任制實施辦法》（2016）要求：省級黨委和政府要加強對貧困縣的管理，組織落實貧困縣考核機制、約束機制、退出機制;保持貧困縣黨政正職穩定，做到“不脫貧不調整”“不摘帽不調離”。文件的出臺標志著國家進一步強化了貧困縣相關領導的任務和責任。為此，各地建立了一系列問責制度，實施問責機制的目的是加強責任落實，督促基層干部完成扶貧任務。隨著任務強度的逐級自然傳導，廣大基層扶貧干部承受的工作壓力越來越大，很多基層干部因此產生了膽怯、畏難心理，擔心被問責，在工作中放不開手腳，有許多扶貧干部因壓力巨大無法再繼續工作從而挪到其他工作崗位上。從在各地調研中看到，一些優秀的基層扶貧干部未老先衰，有些甚至累倒在工作崗位上。盡管壓力巨大，工作任務繁重，但這些戰斗在脫貧攻堅戰第一線的基層扶貧干部，依舊任勞任怨、日夜奮戰，做出了突出的貢獻。

當然，畢竟基層扶貧干部隊伍龐大，出現這樣或者那樣的問題在所難免，有些問題甚至非常嚴重。雖然可能只是個別現象，但經媒體披露甚至渲染、放大之后，會在社會上造成極大的負面影響，嚴重損害基層扶貧干部的形象，也在一定程度上傷害他們投身工作的干勁和積極性。

（一）基層扶貧干部面臨的問題

一是物質待遇不足。為了改善駐村工作隊員的駐村生活條件，各地出臺了相關措施，如駐村工作隊員實際駐村期間，享受伙食補貼、鄉鎮工作補貼、通信補貼及單位駐地到派駐地往返的公共交通費用等。一些地方還為幫扶干部購買團體人身意外保險，為幫扶干部在幫扶工作中保駕護航。但這些措施只是解決了駐村工作隊員的基本生活和工作保障，尚沒有真正起到從物質待遇上進行激勵的作用。

二是缺乏基層干部提拔任用的機制。在各地提拔任用的過往歷史中，縣級、鄉鎮黨政主要領導和扶貧分管領導獲得提拔的機會較多，而基層扶貧干部獲得的提拔機會相對較少。有些地方對于基層扶貧干部提拔問題關心太少，而在機關工作的干部因為近水樓臺得以更快提拔，這就寒了基層扶貧干部的心。很多基層干部對此有抱怨情緒，認為這種只有付出沒有回報的情況是不公平的，嚴重打擊了他們的工作積極性。

（二）對策建議

基于脫貧攻堅的階段性目標和鄉村振興的戰略任務，需要基層干部長期在一線工作，這就迫切需要建立一種能夠激勵基層扶貧干部的機制，使他們沒有后顧之憂，安心工作。因此建議：

一是要真心關愛基層扶貧干部。關心與愛護基層扶貧干部，讓他們出行有安全、吃住有著落、病累可休息，通過切實的保障解決他們最基本最迫切的需求。關愛基層扶貧干部一個重要方面，就是讓他們從繁瑣的迎檢資料準備中抽身出來，投入實際工作;要注重人文關懷，既要噓寒問暖也要讓基層扶貧干部有更多的獲得感與幸福感;要加強輿論宣傳引導，營造全社會尊重、關心、愛護基層扶貧干部的良好社會風氣。

二是要增加提拔任用基層扶貧干部，把脫貧攻堅實績作為提拔干部的重要依據。要在脫貧攻堅第一線考察識別干部，對那些長期在脫貧攻堅一線默默奉獻、有突出貢獻的干部優先提拔任用，建立脫貧攻堅第一線考察和推薦優秀基層扶貧干部機制，要求派駐單位和鄉鎮黨委定期走訪駐村干部、黨員群眾，了解他們的工作表現、群眾基礎、民意反映等，對綜合表現優秀、能力素質突出、工作成效明顯、群眾普遍公認的優秀干部，各單位要及時向上級黨組織推薦。要通過制定相關措施，增加優秀基層干部的提拔任用機會，對實績突出、群眾公認的干部，在崗位調整、提拔任用、交流重用時優先考慮，特別優秀或因工作特殊需要的可破格提拔，對特別優秀的村“兩委”主要負責人，直接提拔進入鄉（鎮、街道）黨政班子任職等。

三是提高基層扶貧干部的物質待遇。這是最基本的激勵手段，在改善基層扶貧干部生活條件的基礎上，還需要進一步提高工資待遇和獎勵資金。要通過物質利益的刺激，使收入的天平傾斜到基層扶貧工作中，使他們在同等條件下能夠獲得更多的收入。可以通過多種方式適當提高基層扶貧干部的工資待遇，建立“基本報酬+任期報酬+績效報酬”工資模式，將工資報酬與個人績效掛鉤，保證“多勞多得，少勞少得”，體現按勞分配。同時，鼓勵各村明確將集體經濟發展收益的某個比例用于基層扶貧干部績效分配，提高基層扶貧干部的積極性。

參考文獻：

1.習近平：《2015：脫貧攻堅戰沖鋒號已經吹響，全黨全國咬定目標苦干實干》，新華網，2015年11月28日。

2.中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》，中國政府網，2016年2月16日。

3.中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關于建立貧困退出機制的意見》，中國政府網，2016年4月28日。

4.中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《脫貧攻堅責任制實施辦法》，中國政府網，2016年10月17日。

5.劉學敏：《國家精準扶貧政策的實地調研與思考》，《全球化》2017年第2期。