泉州市構建多元化勞動爭議解決機制的探索與思考

孫明陽

摘要：當前，我國正處于經濟發展新常態，勞動關系矛盾更趨劇烈、復雜、多變，化解勞動爭議更需要多部門、多元化處理手段。本文通過對泉州市多元化解決勞動矛盾糾紛予以闡述，分析存在的問題并提出相關意見建議，旨在拋磚引玉，以對構建多元化勞動爭議解決機制提供有益的參考和借鑒。

關鍵詞：泉州市;多元化;勞動爭議;解決機制

協商、調解、仲裁、訴訟作為勞動爭議解決的主要手段，在依法公正及時處理勞動爭議、維護當事人合法權益、促進勞動關系和諧穩定發揮了主要作用。本文旨在對泉州市整合上述四種爭議解決方法、構建多元化勞動爭議解決機制的經驗做法予以總結，分析存在的問題并提出相關建議，力求為構建多元化勞資糾紛解決機制提供有益的借鑒。

一、泉州市多元化勞動爭議解決機制的基本情況和舉措

泉州市立足該市民營經濟“五分天下有其四” 的市情，以調解為主線建立健全“五級聯調”工作體系，以預防為本、以調解為基、以仲裁為度打造“和諧仲裁”工作模式，依法及時處理了我市勞動人事爭議案件，有力維護了勞動者合法權益和社會和諧穩定。2018年，全市共處理勞動爭議案件11292件，涉及人數27856人，涉及標的2.64億元;調解成功率達80.82%、仲裁結案率達95.19%，居全省前列。

（一）五橫五縱，建立健全“五級聯調”工作體系

突出調解結網功能，橫向構筑人民調解、司法調解、行政調解、行業調解、企業調解五元社會化調解格局，縱向編制市、縣、鄉鎮（街道）、村（社區）、企業五級區域勞動人事爭議調解網絡，形成“五橫五縱”調解網格，推動勞動人事爭議處理工作重心下移，關口前移，實現從單方疲于應對向各級分工協作、從群眾越級申訴向就地解決、從被動處理向主動預防“三個轉變”。

1.橫向協作，構筑“五橫”無縫銜接的同心圓。一是加強與人民調解的銜接。各地先后建立調解協議仲裁審查確認機制。德化縣在全省率先建立該項工作機制，出臺《關于規范勞動人事爭議調解協議仲裁審查確認程序的實施意見》，被省人社廳以文件形式轉發，向全省各設區市推廣;《實施意見》明確仲裁審查確認程序規則18項，經仲裁審查確認后的調解協議將直接具備申請法院強制執行的法律效力;調解協議審查確認一般期限為5天，案情復雜的可延至10天，實現勞動爭議案件“快援、快調、快審、快結”。二是加強與司法調解的銜接。強化重大集體性案件集中協調，推行裁審工作緊密握手。市人社局、市中級法院等九部門聯合構建市企業重大集體性勞動爭議處理協調機制，為因企業克扣、拖欠勞動者工資、企業關閉破產等原因引發的重大集體性勞動爭議案件的處理提供新的解決路徑。晉江市人社局與法院聯合出臺《關于加強勞動爭議調解與司法調解有效銜接的工作意見》，在各鎮街道設立了由人民法庭與勞動保障事務所、勞動爭議調解委員會組成的勞動爭議“多元調解室”，每年調解處理的案件占75%以上。洛江區仲裁委與人民法院互派工作室，在信息共享、調解介入、裁審銜接等方面緊密互通。三是加強與行政調解的銜接。建立勞動仲裁與勞動監察聯動和調解機制，出臺《建立健全勞動關系領域風險防控機制》，建立健全“四項制度”（勞動關系監測、勞動關系預警、掛鉤幫扶、部門聯動）。德化縣出臺《德化縣勞動人事爭議仲裁與勞動保障監察工作銜接機制》，明確勞動仲裁優先受理案件范圍12項和勞動監察優先受理案件范圍5項，進一步優化立案受理、調解辦案流程，協調勞動監察部門提前介入集體爭議案件的調處。四是加強與企業調解的銜接。泉州市先后通過下發文件部署工作、以點帶面示范先行、規范制度檢查驗收等措施，在全市持續推進企業勞動爭議調委會的建設。豐澤區、德化縣等地推行面向基層，深入企業，實行帶案下訪、上門調解的一線工作法。五是加強與行業調解的銜接。在全省率先啟動行業勞動爭議調解工作，出臺《推進泉州市行業性勞動爭議調解組織建設指導意見》《泉州市行業勞動人事爭議調解工作規則》《泉州市勞動人事爭議仲裁調解與行業組織調解銜接工作意見》等文件，以市包袋同業商會為試點組建市包袋行業勞動爭議調委會，被列入省級專業性勞動爭議調解組織示范點，在全市行業內企業建立自行化解勞資矛盾工作機制。建立駐泉異地商會代表參與調解勞動人事爭議案件機制，與市工商聯聯合開展培訓，培訓合格人員聘任為調解員，參與該戶籍地務工人員勞動爭議案件調處。

2.縱向織網，打造“五縱”調解主線的立方體。一是市級調解注重試點先行。編織市、縣、鄉鎮、村（居）、企業（行業）（“五級聯調”）勞動人事爭議調解網絡，進一步建立健全 “五級聯調”工作體系，這項工作納入了泉州市2018年綜治創新項目。以市高級技工學校、市第一醫院為試點在全省率先啟動教育、衛計系統事業單位勞動人事調解工作，在試點單位成立勞動人事爭議調委會、建立健全調解工作制度，建立試點單位與市仲裁委的工作聯系和重大集體勞動人事爭議報告制度。推動市國資委成立所出資企業勞動爭議協調小組。二是縣級調解突出體系構建?？h級仲裁院作為泉州市仲裁案件處理的主力軍，全面構建案外調解、庭前調解、庭中調解、庭后調解“四位一體”的調解體系，形成先行調解、全程調解、全員調解、調裁結合的調解格局。晉江、石獅等地設立勞動爭議調解仲裁接待區、多元調解室和仲裁庭，設立茶座調解室、圓桌調解室等柔性調解方式。德化縣案件調解率達90%以上。三是鎮級調解主抓爭議化解。全市鄉鎮（街道）勞動人事爭議調委會實現全覆蓋，各級勞動人事爭議調解組織共配備調解員3000多人。以市政府名義下發《泉州市鄉鎮（街道）、村（居）勞動爭議調解工作規則》，主要涉及調解辦案期限、經費來源、調解書效力、調解員辦案補貼等11條內容。制定《泉州市鄉鎮（街道）、村（居）、行業（系統）勞動爭議調解組織評價標準》，規范各類調解組織設立標準、工作制度和運行流程。晉江市陳埭鎮勞動保障事務所被列入全國專業性勞動爭議調解示范點，在國際鞋紡城、電商城以及江頭村設置3個勞動爭議調解中心，發揮行業協會地域近、情況熟、協調強作用，就近就地解決勞動爭議。四是村級調解立足設點鋪面。全市村（社區）調解小組（勞動保障工作站）792個，占全市村（社區）總數的32%。豐澤區78個社區居委會均成立勞動人事爭議調解小組，各社區按照調解室標準化要求建設勞動爭議調解室，建立調解工作臺賬、規范調解用語、使用統一調解文書格式。晉江市陳埭鎮25個行政村（社區），全部選派律師進村（社區）擔任法律顧問工作，調處村級企業中勞動爭議案件，實現爭議不出村。五是企業調解力求抓大促小。全市建立調委會的大中型企業有835家，實現普遍覆蓋，帶動小微企業提升爭議調處水平;其中三六一度（中國）有限公司被評為省級非公有制企業勞動爭議預防調解示范單位。德化縣完善18個鄉鎮、212個村（居）、32家國有企業、87家大中型非公企業、陶瓷同業公會、電商協會、水電水利協會、礦產同業公會、旅游協會等領域調委會網絡體系及相關配套設施，形成立體式調解網絡，發揮調解 “第一道防線”功能。

（二）構建機制，全力打造“和諧仲裁”工作模式

樹立溫情仲裁理念，以預防為本、以調解為基、以仲裁為度，構建預防協調、調解先行、規范仲裁工作機制，打造“和諧仲裁”工作模式，依法及時妥善處理了泉州市勞動人事爭議案件，達到法律效益、社會效益和經濟效益三者的有機統一。

1.以預防為本，構建預防協調工作機制。一是打開糾紛警示“報警器”。進一步推進勞動保障誠信體系建設，對因拖欠工人工資被納入失信執行名單的企業實行零容忍;2018年，已通報我市2017年度12起用人單位（或自然人）嚴重違反勞動保障法律法規案件，并評價出泉州市勞動保障守法誠信C級企業26家，泉州市工資支付行為一般失信單位1家，嚴重失信單位21家。二是設置欠薪治理“穩壓器”。全面推進建設領域“無欠薪項目部”創建活動，大力推行農民工實名制登記和工資分賬管理。2018年，晉江市參與“無欠薪項目部”創建活動的101個政府投資項目未發現因拖欠工程款引發的欠薪問題;各類勞動爭議案件同比下降6.18%，其中10人以上群體性案件同比下降13.2%。三是提供業務輪訓“充電器”。建立了選派培訓和下送培訓相結合的調解員培訓機制，形成實地考察調研、專家授課、典型案例研討和庭審觀摩有機結合的培訓模式。每年選派鄉鎮（街道）勞動爭議調解員、企業勞動爭議調解員30人以上參加省廳舉辦的業務知識培訓班;不定期在各地舉辦基層調解員業務培訓班。

2.以調解為基，構建調解先行工作機制。一是調解釋法同步。各地逐步建立縣級一站式勞動人事爭議化解服務平臺，同步做好明法、普法、釋法工作。石獅市仲裁院創新“案前約調、案中普法、案后釋法”制度，專設釋法室，強化調解、促進和諧。二是調解法援同步。各級加強與法律援助中心案前銜接，提前介入調解，打造服務勞動者最后一公里。晉江市在維權中心設置法律援助工作站，由司法局指派一名律師每周三、周五上開展法律援助工作。石獅市和諧勞動關系服務中心聯合司法局引入法律服務亭，為職工提供法律咨詢、普法宣傳、法律援助等免費服務。三是調解聯動同步。建立重大集體性案件協調機制。市人社局與市中院等九部門建立了市企業重大集體性勞動爭議處理協調機制，并成立了領導小組。這個協調機制包括了基層調解、仲裁、訴訟相銜接，有關部門相互聯系、密切配合、協調聯動等內容，為泉州市因企業克扣、拖欠勞動者工資，企業關閉、破產等原因引發的重大集體性勞動爭議案件的處理提供了新的解決機制途徑。

3.以仲裁為度，構建規范仲裁工作機制。一是規范仲裁機構設置。有力推進勞動人事爭議仲裁實體化建設，市、縣行政區域均設立獨立事業編制的仲裁院，共設置編制59個。加強辦案場所建設和基層辦案延伸，我市共有36個仲裁庭，包括標準庭11個、簡易庭25個;其中，鄉鎮（街道）基層仲裁庭共有15個，2018年5月份、12月份分別增設梅嶺街道、西園街道兩個基層仲裁庭。石獅市建立寶蓋鎮職工法律維權一體化基地并派駐仲裁庭，與入駐基地的勞動爭議調解室、石獅市法院勞動法庭、職工維權援助服務團等單位達成工作銜接意見，形成勞動人事爭議調解、仲裁、訴訟、法律援助一體化聯動模式。二是規范仲裁隊伍人員配備。進一步擴大兼職仲裁員聘任范圍，全市各級共聘任專職仲裁員59名、兼職仲裁員181名。推行重大疑難案件合議、會審機制，邀請市總工會、企業與企業家聯合會等仲裁委成員單位以及市政協委員、市法制辦與司法局等單位法律工作者作為兼職仲裁員參與仲裁辦案，采用“三方合議辦案”方法處理，提高案件審理的透明度。出臺《規范市直勞動人事爭議仲裁辦案補貼實施意見》，堅持“以案定補”，對專兼職仲裁員、書記員給予每人每件50-600元標準不等的辦案補貼。三是規范仲裁程序適用標準。召開全市仲裁案件庭審觀摩會，開展勞動人事爭議案件評查工作，制定《泉州市開庭審理勞動爭議案件程序》，規范各地在案件受理、開庭審理、內部審批、文書送達等程序性環節，提高事實認定、法理闡述、法律適用等案件處理質量。強化案件管轄權限劃分，對本市范圍內跨地域的涉及管轄權爭議的案件，指定以勞動合同履行地優先管轄，定紛止爭。四是規范裁審聯動工作機制。與市中院制定《加強勞動人事爭議裁審銜接機制建設的實施意見》，統一裁審受理范圍、法律適用標準，完善聯席會議、信息共享、聯合培訓、聯合調研、多元化解等裁審銜接機制。與市中院舉辦案例研討會，形成《泉州市勞動人事爭議裁審工作研討會會議綜述》下發各地參考執行。

二、泉州市在多元化爭議解決機制方面存在的突出問題

（一）勞動爭議仲裁機構能力建設有待提升。全市仲裁實體化建設雖取得突破，但目前仍有泉州開發區、泉州臺商投資區未單獨設立仲裁院;市縣兩級仲裁院編制均為事業單位編制，隊伍不穩定，專業化、職業化仍不樂觀;案多人少矛盾比較突出，全市專、兼職仲裁員僅240人，每年需處理勞動爭議超過1萬件。

（二）辦案質量上距質的提升仍有差距。由于仲裁員隊伍未能實現專業化、職業化，而現有仲裁員、記錄人員忙于辦案，缺乏時間加強業務學習，特別是人事政策及其爭議處理方面的知識掌握不熟，致使案件審理質量難以有質的提升。仲裁隊伍、人員素質與法規要求、日益復雜勞動爭議之間的矛盾比較突出。

（三）裁審銜接機制不夠緊密，裁審信息共享機制尚未確立，不服仲裁裁決案件向法院提起訴訟的案件數量難以統計，影響案件質量的分析應用。

（四）仲裁裁決依據與相關法規實施之間存在矛盾，各地執行不一，影響仲裁裁決的公信力。比如，仲裁文書送達難問題突出，停業或者倒閉企業的文書送達問題尤為困難。勞動者與個人承包經營者發生爭議的當事人列明問題，《辦案規則》第七條規定，勞動者與個人承包經營者發生爭議申請仲裁的，應將發包的組織和個人承包經營者作為共同當事人;實務中，建筑行業施工單位將工程非法轉包、分包給個人的現象比較普遍，苛求發包組織、非法承包者列為共同當事人不利于爭議依法快速處理。一裁終局問題，《辦案規則》第五十條規定工作時間、休息休假、社會保險等爭議應適用終局裁決，但人民法院卻將社會保險繳費爭議排除在民事訴訟受理范圍，實務中難以操作。部分裁決、先予執行的操作程序缺乏具體規定。現行女職工生育享受98天生育津貼，但按照《福建省人口與計劃生育條例》女職工產假延長為158天至180天，超過98天的生育津貼部分應由生育保險基金承擔還是用人單位承擔，相關規定尚未明晰。

三、構建多元化爭議解決機制的意見建議

（一）進一步強化仲裁院能力建設?！秳趧尤耸聽幾h仲裁組織規則》第二條規定，仲裁委由人民政府依法設立，專門處理爭議案件。但對仲裁委的獨立性、司法屬性無明確界定。當前，不少地方的勞動人事爭議仲裁機構都遇到機構性質不明確、社會角色不清晰、仲裁行為沒有恰當定性的困擾;如：泉州市現在市、縣兩級仲裁院均為事業單位編制，但仲裁院承擔的是準司法職能。理論上，仲裁審理案件不屬于具體行政行為，應該屬于一種準司法行為;仲裁機構并非執法機構，而是一個中立的準司法機構，但相關法律法規甚至規范性文件上都沒有此類表述。建議人社部加強頂層設計，明確定位，以利于仲裁事業發展。

（二）加強仲裁員能力提升培訓。目前人社部主要組織對新任仲裁員的培訓，對續聘仲裁員的培訓力度不夠，建議人社部自上而下加強對仲裁員、調解員、記錄人員的定期培訓，組織對仲裁員特別是專職仲裁員人事政策及其爭議處理等方面業務知識的全面更新培訓，加強對案件記錄人員的培訓，推動充實資深法官、院校教師、資深律師的師資培訓力量，更好服務于勞動人事爭議案件的調處。

（三）推動建立裁、審有效銜接的新制度。建議上級人社部門協調法院就仲裁委與人民法院之間存在的重大分歧問題提出指導性意見，便于基層工作良性發展。建立健全勞動人事爭議一體化服務平臺，實現裁審銜接機制長效化、受理范圍一致化、審理標準統一化，建立案件信息共享平臺，實行聯合業務培訓、案件定期研討等制度。

（四）明晰勞動人事爭議的法律適用。建議上級人社部門明晰常見法律模糊地帶的法律適用，適時由人社部、最高院出臺裁審銜接的統一適用標準，提高仲裁裁決的公信力。如對突發性群體性勞動爭議案件處理程序予以規定，區分承包性質的合法性，對于個人非法承包經營的，可不將其列為共同當事人。明確一裁終局中工作時間、休息休假、社會保險爭議具體范圍。對部分裁決、先予執行的操作程序作出具體規定，明確部分裁決、先予執行裁決當事人是否有訴權等。超過98天的生育津貼部分明確由生育保險基金承擔。