傳統農業鄉村社會治理的探索與創新

摘 要：根據地理環境、文化傳統、經濟發展等條件的不同，鄉村治理應當堅持因地制宜、因時制宜，堅持問題導向。傳統農業鄉村社會，經濟發展、婚姻家庭關系維持等治理事務繼續存在，工業化和信息化又帶來了征遷矛盾、網絡信息安全等新問題，這些都需要整體性、綜合性地處理和解決。作為傳統農業鄉村社會的典型，費縣近些年來著力構建“3+4”農村治理保障體系，建立了農村基層班子建設長效機制、農村“三資”有效監管機制、農村基層社會綜合治理機制等三項社會治理機制，構建了農村基層班子運轉保障線、城鄉一體化保障線、農村公益事業和基礎設施建設投入保障線、重點民生實事保障線等四條民生保障線，取得了良好的社會效果。

關鍵詞：鄉村治理;保障體系;創新

中圖分類號：C911

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2019）04-0114-08

Exploration and Innovation of Traditional Agricultural and Rural Social

Governance： Taking the “3+4” Rural Governance Security System

in Feixian County， Shandong Province as an Example

CHI Jianhua1，2

（1.China Institute for Rural Studies， Tsinghua University， Beijing， 100084， China;

2. School of Public Policy & Management， Tsinghua University， Beijing， 100084， China）

Abstract：According to different geographical conditions， cultural traditions， economic development and other conditions， rural governance should adhere to local conditions， adapt to the circumstances， and adhere to the problem-oriented. Traditional governance work like the pressure of economic development， and the maintenance of marriage and family relations continue to exist in traditional agricultural and rural societies whist Industrialization and informatization have brought about new problems such as conflicts in land requisition， relocation and network information security. These need to be handled and solved in a holistic and comprehensive manner. As a typical example of traditional agricultural and rural society， Feixian County has made efforts to build a “3+4” rural governance security system in recent years， established a long-term mechanism for rural grassroots construction， an effective “capital-property-resource” supervision mechanism for rural areas， and a comprehensive governance mechanism for rural grassroots society. And three social governance mechanisms have established people’s livelihood guarantee lines of rural grassroots team operation support line， urban and rural integration support line， rural public welfare undertakings and infrastructure construction input support line， and key livelihood and social security support lines， achieving positive social effects.

Key words：rural governance; rural governance security system; innovation

鄉村治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，然而當代中國鄉村治理首先面對的是各地政治、經濟、社會、文化等環境的差異，因此不同地區的鄉村治理需要解決的問題可能有所不同。在我國許多鄉村地區，農業在產業結構中所占比重雖然不大，但農民在總人口中的比重、農村區域面積在總面積中的比重依然較大，這些鄉村地區的鄉村治理有其特殊的社會背景，在具體舉措方面也需要有針對性。山東省費縣是傳統農業鄉村社會的代表，近些年來在鄉村治理方面進行了探索和創新，并取得了較好的社會效果。

費縣隸屬山東臨沂，地處山東省中南部，面積1660.11平方公里。截至2018年12月14日，全縣共轄381個行政村，人口約90萬，其中農村人口占70%以上?？傮w而言，費縣的經濟、社會、文化等環境使得費縣的鄉村仍然具有傳統農業鄉村社會的特質。同時，費縣鄉村社會也發生著許多變化，外出務工收入已經是農民的主要收入來源，種植業、養殖業等傳統農業形態所占比重較小?？傮w來說，經濟社會發展轉型帶來諸多治理問題，需要相應的探索和創新，以適應新的要求。經濟發展壓力、婚姻家庭關系維持等傳統治理事務繼續存在，工業化和信息化又帶來了征遷矛盾、網絡信息安全等新問題。近年來，費縣堅持以五大發展理念為引領，以打造經濟轉型引領區、一體發展樣板區、生態文明示范區、全域旅游先行區、社會治理試驗區“五個先行示范區”為目標，加快推進富裕和諧美麗幸福新費縣建設，全縣經濟社會呈現出大投入、大跨越、大發展的良好態勢。其中，“社會治理試驗區”的體現主要是“3+4”農村治理保障體系的構建。作為農業大縣，山東省費縣自2014年起，從解決影響農村發展穩定的源頭性、根本性、瓶頸性問題入手，積極推進農村社會治理方式改革創新，探索實施了“3+4”農村治理保障體系，推動農村社會治理向精細化、制度化、系統化轉變。

一、傳統農業鄉村社會治理面臨的問題

“3+4”農村治理保障體系的探索和實施，以鄉村治理中的具體問題為導向，解決的是鄉村社會面臨的現實的、緊迫的問題，這與費縣農村社會自身的發展情況密切相關。費縣鄉村治理中出現的問題與農業大縣的縣情、與農村發展不平衡不充分的現實有直接關系，突出體現在“三難兩多兩少”，因此需要綜合性、系統性的治理方式創新。

“三難”指的是村級組織建設難、村集體經濟發展難和增收難、農民群眾辦事難，基本上這也是傳統農業大縣面臨的普遍性問題，直接制約鄉村治理的社會效果。村級組織建設難主要是村黨支部和村民委員會這兩個重要組織運行不能保持長期有效，不能在鄉村治理中發揮自己的積極作用，具體表現為后進村級組織“整治難”、先進村級組織“保持難”、村干部“人選難”、合并村“融合難”、黨員作用“發揮難”五個方面。村黨組織是鄉村治理和鄉村各項事業建設的領導核心，《中國共產黨農村基層組織工作條例》對村黨組織的主要職責進行了明確規定，其中有一項直接關于鄉村治理，第10條第六款規定：“領導本村的社會治理，做好本村的社會主義精神文明建設、法治宣傳教育、社會治安綜合治理、生態環保、美麗村莊建設、民生保障、脫貧致富、民族宗教等工作”。根據《村民委員會組織法》第2條，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村黨組織和村民委員會在鄉村社會治理中的重要性不言而喻，但費縣鄉村的實際情況是，村級組織建設面臨上述五方面的困難，亟需采取有效措施。村集體經濟發展難、增收難，這與費縣傳統農業大縣的發展現狀有關，大多數村的集體經濟非常薄弱，村集體產業支撐明顯不足。村集體經濟薄弱，導致許多村莊公共事務不能順利開展，村民自治也就很難有效實現。費縣是山東省省定20個脫貧攻堅重點縣之一，重點貧困村124個，建檔立卡貧困人口5.12萬戶、10.5萬人，而獨立核算的村集體經濟組織有894個。這主要是以自然村或者村民小組為單位，本身的自然資源條件、資本等生產要素就很分散、缺乏，發展集體經濟的條件不足。村集體經濟組織與村民委員會、村黨組織的關系也需要明確和梳理。農村集體經濟組織也“承載鄉村治理創新的政治功能”[1]，國家應當加快研究制定農村經濟組織立法，為村集體經濟發展提供立法保障。農民群眾辦事難也是當前某些鄉村地區存在的問題，特別是在傳統農業鄉村地區，受交通條件、網絡通信等制約，農民群眾對辦事程序本身就了解不多，不清楚去哪一個部門或者去找哪一位工作人員辦理，更不清楚需要哪些材料。其次，當農民群眾去辦事時，有的經辦人員也不能耐心接待，認真解答相關問題，嚴重損害農民群眾對政府行政的滿意度。

“兩多”指的是村干部違法違紀多和村級矛盾糾紛多，這是鄉村治理面臨和需要重點解決的兩大主要問題。作為一個傳統農業大縣，國家給予費縣的支農惠農政策也比較多，在利益誘使之下，村干部的權力可能存在一定的尋租空間，難以保證各項鄉村事務的公平公正公開。村干部的貪污腐敗問題就可能嚴重損害民眾對于政府的公信力和信任感，這對于傳統農業縣的鄉村治理無疑是極其不利的因素。另一方面，傳統農業大縣在發展過程中可能會涉及土地征收或征用、房屋征遷等事項，村民之間可能存在利益分化現象，也會有矛盾糾紛產生。傳統農業鄉村社會，村民之間的聯系較為緊密，村民之間的交往頻繁也可能產生一些摩擦或者沖突，如果得不到妥善處理，也可能變成較大的糾紛，影響農村社會穩定。

“兩少”則主要是基礎設施和社會保障方面，這也是當前制約農業農村優先發展的巨大短板。具體來說，表現在農村基礎設施方面，傳統農業大縣的村民大多是分散居住，自然村或者村民小組數量眾多，道路修建及維護成本比較高。雖然在國家基礎設施相關政策的支持下，大部分鄉村都已經基本實現了道路硬化，但與經濟社會發展需要相比，仍然有一定的差距。在水電氣等基礎設施方面，農村也是短板，費縣農村地區亦是如此。由于費縣村集體經濟薄弱，更是加劇了鄉村在基礎設施、公益事業方面的投入不足問題。在社會保障方面，傳統農業大縣每年的財政收入有限，直接用于農村群眾特別是困難群體的社會保障支出與農村群眾的巨大需求相比，顯得入不敷出。

費縣面臨的這些問題是綜合性的、整體性的，與政治、經濟、文化、社會、生態等都存在著密切關聯，其解決之道自然也應當是綜合性的，費縣構建的“3+4”農村治理保障體系便是一種探索和實踐。

二、

“3+4”農村治理保障體系的具體內容

“3+4”農村治理保障體系中的“3+4”“體系”等詞語或者表達，意味著鄉村治理的綜合性、整體性，著眼點不只是治理領域某一個具體方面，而重視從鄉村社會整體出發解決突出性、集中性問題?！?+4”農村治理保障體系，“3”指的是三項社會治理機制，包括農村基層班子建設長效機制，農村“三資”有效監管機制，農村基層社會綜合治理機制;“4”指的是四條民生保障線，包括農村基層班子運轉保障線，城鄉一體化保障線，農村公益事業和基礎設施建設投入保障線，重點民生實事保障線?！?+4”農村治理保障體系，將社會治理和民生保障結合在一起，不是僅僅局限于鄉村治理的狹義概念，而是從治理有效這一基礎出發，保障農民群眾的基本生活需要，增強農民的獲得感、幸福感。

（一）構建有效的社會治理機制

黨的十九大報告提出，實施鄉村振興戰略。治理有效是鄉村振興戰略五方面總要求的重要組成部分，鄉村振興，治理有效是基礎。費縣自2014年起，就開始著力鄉村社會治理機制的構建，從村級組織建設、農村“三資”管理、村務公開、基層矛盾糾紛解決等方面統籌推進。

1.農村基層班子建設長效機制

“村級組織是聯接國家與農村社會的中介，也是國家治理體系在農村的基本環節。”[2]針對村級組織建設難問題，費縣構建農村基層班子建設長效機制，打造有戰斗力、有活力的基層組織。黨建引領是鄉村治理的政治保證，農村黨組織和農村黨員在鄉村治理中的積極作用應當予以強化。此外，作為法定基層群眾性自治組織，村民委員會的功能也應當予以充分發揮。當前，村“兩委”沒有國家法律規定的工資性收入，只有以補貼形式發放的補貼或者報酬，部分集體經濟組織比較強的村莊也會根據內部會議決定給予適當補貼。除了這兩項主要補貼性質收入之外，村“兩委”成員的任職收入幾乎沒有，有些村干部需要兼職從事其他工作。政府的補貼報酬與村民自治并不是絕對對立的，有學者認為這是向“類”地方自治的一種適度轉型。[3]傳統農業大縣，鄉村公共事務眾多，如何激發村“兩委”班子活力是需要著重考慮的問題。

鄉村社會特別是傳統農業地區仍然是一個熟人社會形態，村干部的示范引領作用是鄉村治理的重要因素。“村級民主發生的重點在于是否任命了代表村民利益的村干部，村干部能否關心和回應村民的利益訴求。”[4]在村級組織建設方面，費縣歸納為前文中的五種難題。根據《關于進一步規范村級工作運行機制的指導意見》（2015年3月27日印發）和《全縣村級班子分類施治工作方案》（2015年5月21日印發），費縣首先對全縣村級班子進行分類施治，了解村級組織的實際運行情況，并劃分為三大類：對一類班子強化全程監管，實現長青創業;對二類班子強化幫促引導，推動達標升級;對三類班子強化精準動態整治，確保2015年年底銷號。第三類班子主要是前文中“后進村”的村級班子，是需要重點關注和整治的對象。2016年3月14日，費縣又專門發布《關于做好2016年度后進村班子集中整治工作的通知》，總結2015年開展的整治工作經驗，進一步提升全縣農村基層組織建設整體水平。關于村級組織設置，費縣強化村黨組織、村民委員會和村務監督委員會的地位和功能。村黨組織（含黨總支、黨支部）是村級各類組織和各項工作的領導核心。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，在村黨組織領導下開展工作。村務監督委員會是2010年《村民委員會組織法》修訂時新增加的村級組織，設立民主理財、紀檢監督和村務公開小組等，專門發揮監督功能。村級組織的設置是前提，而村級組織的運轉高效則是鄉村治理有效的組織保障。為提升村級組織運行保障能力，費縣建立了任期目標承諾制度、崗位培訓制度、集中辦公制度、重大事項報告制度、年度述職評議制度、村干部經濟責任審計制度、廉潔履職制度、村級組織運轉經費保障制度等制度體系，增強了鄉村治理的制度化、規范化。2016年費縣又進一步推進實施“六個一”工程，打造一批服務型基層班子、建強一批服務型黨員隊伍、創新一批服務型活動載體、建設一批服務型活動場所、完善一批服務型制度機制、強化一批服務型保障措施，將農村基層組織建設推向深入。

村級班子自身領導力和組織建設是一方面，另一方面也要給予村干部一定的生活保障。根據《關于加強農村黨組織書記示范群體建設的意見》（2015年7月22日印發）和《費縣村干部補貼報酬管理辦法》（2015年12月28日印發），費縣在榮譽獎勵和補貼報酬方面給予村干部重點關注，并在幫帶扶持、教育培訓、示范引領和激勵保障等方面上給予優秀村黨支部書記及其所在村專門支持，這也體現了農村治理的綜合性。在基本經濟保障方面，在職黨組織書記補貼報酬按不低于全縣前年農民人均純收入的2倍確定，其他在職村干部補貼報酬按規定比例確定。納入市級備案的“示范書記”，基本報酬在原基礎上上浮100%，上浮部分由市、縣財政承擔;納入縣級備案的“示范書記”，基本報酬在原基礎上上浮60%，上浮部分由縣、鄉財政承擔。在政治獎勵方面，除了給予“示范書記”榮譽稱號之外，費縣還特別規定鼓勵適時采取競爭性選拔方式確定部分符合條件的“示范書記”掛任鄉鎮（街道）黨政副職或中層干部，掛任期間享受掛任職位的相關待遇，參與鄉鎮（街道）有關工作討論和決策，但工作職責上可不作具體分工。這一具有探索意義的舉措，在一定程度上提升村干部的工作積極性，也是促進農業農村優先發展的重要體現。

2. 農村“三資”有效監管機制

“三資”指的是農村集體經濟中的資金、資產、資源，是村集體經濟發展的基礎，屬于村集體經濟所有，村集體經濟組織成員共同擁有法律規定的占有、使用、收益和處分權能。農村集體資產是“發展農村經濟、凝聚成員關系、促進鄉村振興的重要物質基礎”。[5]但是法律規定的這些權能在實踐中卻遇到了問題，普通村民與農村“三資”之間的關系有些疏離?！稗r村要素市場化程度低”“政府政策與法律法規滯后”是導致農村集體產權不完善的兩個重要原因，[6]村民對農村“三資”的利用和監管也很缺乏。由于監管不當，傳統農業大縣的農村“三資”很容易成為監管盲區，進而損害村集體經濟組織成員的權益。費縣探索實施“123”固基工程，強化農村“三資”管理，這項工作為費縣2016年、2017年農村集體產權制度改革試點奠定了良好基礎。

“1”指的是縣集體“三資”監管平臺，即農廉網監管平臺，加強“三資”管理的信息化、智能化，推動陽光村務。“2”指的是經管和審計兩支隊伍，在縣級層面設立縣農村經濟經營管理局，在各鄉鎮設立村居干部經濟責任審計辦公室，在縣審計局設立村居干部審計辦公室?！?”指的是落實村務財務公開、民主理財、責任倒查“三項措施”。農村“三資”監管，重點是做好規范資金代管、民主理財、賬前會審、財務公開和監督檢查五項管理關口，提升人員管理、監督平臺、公共資源交易、招待費控制和票據管用五個方面的工作水平。

在現有村級組織組成人員體系中，村一級并沒有法定會計人員，但事實上，村一級又有“村會計”這一重要辦事人員，在財務、文書檔案等事項中發揮關鍵作用。為此，費縣全面建立農村會計職業化管理體制，健全農村會計隊伍，提升農村“三資”管理的職業化、規范化。根據《關于建立農村會計職業化管理體制強化農村“三資”監管的意見》（2015年3月27日印發），每個行政村設置一名會計，一個行政村內有兩個以上村集體組織的，由行政村會計兼任一個村報賬員，其他村集體組織各設置一名報賬員，村會計負責監督、指導報賬員開展工作。村集體組織人口規模較小、經濟業務較少或有其他情況的村組，由鄉鎮（含街道，下同）批準后，可不單設報賬員，由村會計或其他村報賬員代理或兼任。農村會計（報賬員）實行縣考鄉聘村用制度，對現任會計進行培訓考試、考核，考試考核合格的，繼續留用，由縣農業局（現為縣農業農村局，下同）頒發《農村會計（報賬員）上崗證》，考試不合格及離職、調職的，重新進行選拔，選拔采取公開考選的形式，面向社會，公平競爭，擇優錄用，空缺會計考選由縣農業局統一組織筆試，鄉鎮組織面試和村民主評議，由鄉鎮、村確定的會計人選，填寫《農村會計任職資格審批表》，經鄉鎮人民政府審查同意，報縣農業局備案，頒發《農村會計上崗證》。新任會計試用三個月后，經考核合格，由鄉鎮人民政府聘用，聘期三年。鼓勵農村會計（報賬員）異村交流任職，由鄉鎮根據交流任職村實際情況及交流會計的業務工作水平確定，一般交流任職時間不超過3年。農村會計（報賬員）一經聘用任何單位和個人不得擅自調換、更換、撤換，確需調換、更換、撤換的，必須由鄉鎮人民政府寫出申請，并填寫《農村會計（報賬員）任免申報表》，報縣農業局審查批準后方可進行，否則視為無效。當前費縣行政村一般包含幾個村民小組，村集體經濟組織大多數是以村民小組為單位，這就要求在村民小組層面設立農村會計人員，這是符合當前鄉村治理實際和鄉村發展需要的制度安排。

關于農村會計的待遇，費縣規定，農村會計（報賬員）的報酬補貼由縣鄉財政統籌安排，標準不低于村主要負責人的80%。兼任報賬員的行政村會計由鄉鎮黨委、政府根據工作量給予一定補助，異村交流任職的報酬補貼上浮10%，由鄉鎮經管站每半年根據村會計（報賬員）工作量及考核情況核定發放。農村會計實際上不屬于當前村級組織組成人員，但事實上承擔重要職責，報酬補貼是對他們工作的肯定，也能夠激發他們工作的積極性，有利于農村“三資”監管。

3. 農村基層社會綜合治理機制

農村基層社會綜合治理機制是及時發現、盡快解決基層矛盾糾紛的基礎。費縣按照“4355”工作思路，健全鄉鎮、工作區、行政村、自然村或村民小組4級社會矛盾排查化解工作網絡，搭建群眾訴求接待服務中心、民調工作站和民調工作室3大服務平臺，組建鄉鎮專職調解員、特邀調解員、法治指導員、調解志愿者、穩定信息員5支調解隊伍，健全完善定期排查、處理報告、會商研判、多調對接、評查聽證5項機制。“4355”工作思路的核心是調解，建立高效調解工作體系，發揮人民調解在基層矛盾糾紛解決過程中的關鍵性作用，把糾紛化解在基層。

“4355”工作思路的核心是早發現、早處理，在4級社會矛盾排查化解工作網絡中，“工作區”是介于鄉鎮和行政村居之間的自設組織，主要解決之前鄉鎮或者行政村合并后帶來的鄉鎮規模過大問題。一級網絡為鄉鎮（街道、開發區），每月召開一次會議，負責處理上級交辦、本級受理及下級報告的重大社會矛盾糾紛;二級網絡為工作區，負責協調處理上級交辦、本級排查及下級報告的矛盾糾紛，做好鄉鎮和村居矛盾糾紛調處銜接工作;三級網絡為行政村居，對一般性社會矛盾糾紛進行調處化解，及時報告重大社會矛盾糾紛;四級網絡為自然村或村民小組，入戶走訪，收集整理群眾訴求，做好政策法規宣傳。

關于調解平臺建設，除了在鄉鎮、工作區、行政村居建立相應組織之外，費縣還在鄉鎮層面建立130個“司法行政工作室”，司法行政工作室負責管理指導人民調解“網格化管理”工作。調解平臺是基礎，更重要的是選用能夠真正解決矛盾糾紛的調解工作人員。因此，根據調解需要，費縣建立了五支隊伍：專職調解員隊伍、特邀調解隊伍、法治指導員隊伍、調解志愿者隊伍、穩定信息員隊伍。專職調解員隊伍又稱鄉村調解專家團，是由縣直政法部門26名綜合素質較高、善于做調解工作的副科級以上干部組成，下沉到鄉村。特邀調解隊伍由人大代表、黨代表、政協委員組成。法治指導員隊由伍綜合素質高、基層經驗豐富的政法干警組成，每一個行政村都有1名，共412名，指導群眾通過法治途徑化解矛盾糾紛。調解志愿者隊伍主要是從農村老干部、老黨員、老模范、老教師、老軍人等“五老”成員選聘，同時也鼓勵以個人名義設立有創意、有個性的調解工作室，建立擴大品牌調解員隊伍。穩定信息員隊伍由全縣招聘的村居便民服務專職代辦員兼任，這是費縣放管服改革的新舉措。

在調解工作流程方面，費縣建立定期排查機制、處理報告機制、會商研判機制、多調對接機制、評查聽證機制等五項機制，確保工作正常運行，實現基層社會矛盾糾紛統一排查、統一報告、統一研判。代辦員負責每天報告矛盾糾紛情況，工作區每周、鄉鎮（街道、開發區）每半月開展一次社會矛盾糾紛集中排查活動。在縣級層面，則是成立縣社會矛盾糾紛排查調處中心，具體負責各司法所上交的重大疑難糾紛和縣信訪局交辦的信訪案件的調處化解工作;在矛盾糾紛易發多發領域，根據行業糾紛的不同情況，依托縣人民調解員協會組建了道路交通事故、婚姻家庭、價格爭議、訴調和醫患糾紛等行業性人民調解委員會。

（二）強化民生保障線

建立合理的社會治理機制是農村綜合治理的前提，而靜態的治理機制需要有相應的保障體系，否則也無法實現治理有效。“3+4”農村治理保障體系的優勢在于強化民生保障線，保證或者增加財政投入。為此，費縣具體建立了農村基層班子運轉保障線、城鄉環衛一體化保障線、農村公益事業和基礎設施建設投入保障線、重點民生實事保障線。

1. 農村基層班子運轉保障線

鄉村治理事務繁雜瑣碎，農村基層組織的有效運轉，除了給予組織成員補貼報酬之外，經費保障必不可少。傳統農業大縣，村集體經濟組織收入有限，很大程度上需要依賴上級撥款。費縣縣財政每年拿出當年公共財政預算的2%作為基層組織建設專項資金，鄉鎮按照不低于上年地方財政收入的5%設立村級組織建設工作專項經費，對年集體經濟收入5萬元以下的薄弱村進行專項補助，保障村級組織有錢辦事、正常運轉。建立農村干部待遇正常增長機制，實行縣級統籌、按月發放。2014、2015年，費縣財政每年列支2 000萬元基層黨建工作經費;從2016年起，每年增加1 000萬元，到2018年增加到5 000萬元。

2. 城鄉環衛一體化保障線

通常意義上的鄉村治理，主要是指村民自治，鄉村環衛與鄉村治理沒有直接關系，但人居環境整治本身實際上也是鄉村治理的重要領域，需要廣泛動員農村群眾主動參與，否則不會取得長期效果，很容易淪為形象工程，脫離農民群眾的實際生活。同時，城鄉環衛一體化也是需要大量的資金投入，主要依靠政府的公共投入，費縣大力構建“以公共投入為主、多元化投入為輔、社會積極參與”的資金保障機制。2018年，城鄉環衛一體化工作投入5 000萬元。另一方面，政府也積極發揮市場的作用，通過公開招標，選擇大型實力保潔公司，由政府購買保潔服務的形式，實現農村環衛保潔市場化全覆蓋。

3. 農村公益事業和基礎設施建設投入保障線

生態宜居也是鄉村振興戰略的五項總要求之一，農村公益事業和基礎設施建設是鄉村發展的基礎性條件，涉及農村道路、公田水利、村內道路硬化、人畜飲水、敬老院、文化廣場等眾多工程，這是當前制約農業農村優先發展的一大短板。政府是農村公益事業和基礎設施建設的第一責任主體，既需要政策引導，更需要財政投入。2014年以來，全縣累計下撥專項資金1.5億元，實施項目1 100余項。村莊既是農民群眾最主要的生產和生活空間，又是發展農業、旅游等產業的最基礎資源，對村莊規劃設計都需要考慮到這一功能定位。鄉村振興的出發點和落腳點都是鄉村，因此在村莊建設中也要因地制宜，根據各個村莊的地理環境、風土人情等進行規劃。通過多年建設，費縣已經逐步建成了許家崖鄉村風情休閑型、費城街道奇石觀光型、大田莊鄉山水生態型、薛莊鎮紅綠結合型、馬莊鎮芍藥山特色產業型和朱田鎮田園綜合體六大示范片區，美麗鄉村建設初見成效。

4. 重點民生實事保障線

根據2014年《關于在全縣設立村級便民服務專職代辦員的實施方案》，費縣建立了村級便民服務專職代辦員，這也是采取政府購買服務的形式。同時，全縣在鄉鎮（街道）設立便民服務中心，在村居（社區）設立便民服務代辦點（站）。代辦員從大學畢業生中招聘，部署到每個村，每人服務1-2個村，為老百姓代辦事務。代辦員每周一到周五到服務村坐班，代群眾辦理涉及惠民補貼、低保申請、養老醫療等各類便民服務事項，對行動不便的老年人、殘疾人等特殊群體實行上門代辦。對村級代辦員，既突出代辦服務這一主業，又賦予其事務代辦員、政策宣傳員、穩定信息員、矛盾調解員“四大員”職責任務，發揮和利用代辦員與群眾聯系密切的優勢。

三、

“3+4”農村治理保障體系與“三治結合”鄉村治理體系的健全

黨的十九大報告提出，加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。自治、法治、德治相結合，這是新時代鄉村治理工作的目標，為鄉村治理工作進一步指明了方向。自2014年開始，費縣也一直積極探索和實施“3+4”農村治理保障體系，強調“治理體系”的重要性，取得了較好的社會效果。鄉村治理既是歷史的，又是現實的。傳統農業鄉村社會面臨著雙重挑戰和機遇，既有歷史延續下的村情、民情，又有隨著時代變遷帶來的信息化、工業化，如何在歷史與現實之間尋找平衡點并能推動鄉村發展，既是理論命題，又需實踐探索。作為傳統農業大縣，費縣探索和實施的“3+4”農村治理保障體系，主要是治理方式的實踐探索，同時也需要相應的理論分析。綜合分析費縣“3+4”農村治理保障體系，它具有許多鮮明的特征，主要體現在以下幾個方面：

（一）鄉村治理與民生保障相結合

這是費縣“3+4”農村治理保障體系最鮮明的特征。傳統鄉村治理多側重于鄉政村治、村民自治等偏政治性的制度層面，很少直接關注到環衛、基礎設施等民生保障領域。費縣農村治理保障體系在鄉村治理層面重視抓住村級組織建設這一關鍵點，強調廉潔性的同時，注重增強為農村群眾服務的責任感和能力。另一方面，傳統農業大縣的基礎設施、公益事業、養老救助等領域又是鄉村振興的短板，卻又與群眾的日常生活息息相關，直接影響民眾對于鄉村治理、鄉村發展的評價。費縣農村治理保障體系在三項社會治理機制之外，又建立四條具體的民生保障線，保證綜合治理的有效性，拓展了鄉村社會治理的深度和廣度。

（二）多元主體合作共治

“多元主體合作共治是健全鄉村治理體系的主體路徑”[7]，綜合治理更需要多元主體共同參與，增強治理的廣泛性。費縣以農村基層組織建設為重點，通過打造高效廉潔村級組織來有效推進鄉村治理。一方面強化村黨組織的領導核心作用，另一方面重視村民委員會、村務監督委員會等法定自治組織的建設，并強化上述組織的積極作為。在農村基層社會綜合治理機制中，費縣通過在縣、鄉鎮、工作區、行政村、村民小組等不同層級建立相應的組織機構，配備相應的工作人員，廣泛吸收專業人員和社會人員，組建了專職調解員隊伍、特邀調解隊伍、法治指導員隊伍、調解志愿者隊伍、穩定信息員隊伍等五支隊伍。傳統農業大縣的農村矛盾糾紛產生，雖然也有隨著社會發展變化產生的涉及經濟領域的糾紛，但總體上還是與人情交往、風俗習慣相關。本地習慣法依然是村民行為的社會規范，因此矛盾糾紛的解決需要當地社會有威望、熟悉本地風俗的人。在法治社會建設框架下，作為糾紛解決的最后一道屏障，法治或者訴訟手段也需要發揮其積極作用。并且，鄉土社會糾紛解決需要法、理、情的結合，[8]這也是當前法治國家、法治社會一體建設的要求。

（三）多重環節系統融治

費縣農村治理保障體系需要多元主體在實際運行中不斷檢驗和完善，明晰各方權利、義務、責任，從制定、實施和監督等方面，推動實現融合治理，形成一個有效治理系統。作為傳統農業大縣，監督在費縣農村治理保障體系中的功能尤其明顯。費縣總結出的“三難兩多兩少”問題中，“三難”“兩多”很大程度上都與村干部恣意作為或者不作為、村務不公開等缺乏監督相關，導致農民群眾對村干部滿意度不高，進而影響鄉村整體發展。費縣在構建“3+4”農村治理保障體系過程中，將規范村干部權力運行作為首要目標，同時又增加村干部報酬補貼，建立激勵機制，促進村干部敢于作為，帶領群眾進行鄉村建設，這既是治理有效的體現，又是綜合治理的路徑。

在新的時代背景下，應當注意到農村治理保障體系與自治、法治、德治相結合鄉村治理體系之間的銜接問題。一方面，農村治理保障體系中的一些內容已經基本符合三治結合鄉村治理體系的要求。在自治層面，費縣強化村黨組織、村民委員會、村務監督委員會等組織的功能，目的是激發鄉村內生自治活力。針對村集體經濟發展難的問題，費縣重視村集體經濟組織的建設，帶動村民發展產業，建立農村會計專門負責財務管理，增強村集體經濟組織運行的規范化、制度化。在法治層面，費縣村干部的權力運行已經基本納入法治軌道，但在具體運行中保持長效是更為關鍵的環節。在德治層面，費縣在農村基層社會綜合治理機制中強調吸納農村“五老”人員參與，體現了對當地民情民俗的積極回應。

長期性和復雜性是鄉村治理的特征，對鄉村治理的探索和實踐永無止境。費縣“3+4”農村治理保障體系取得的成效是顯著的，同時也應當注意到在某些方面還是存在可以進一步繼續思考的空間，需要進一步根據國情和村情變化而進行相應適時調整，以健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。

其一，鄉村治理雖然是綜合性的公共事務，但歸根結底，“村民是鄉村治理的最直接參與者，也是鄉村治理效果的判斷者”，[9]普通村民在鄉村治理中的這種地位和功能需要得到更加高度的重視。很多情況下，村民不能只是被動的接受者，更應當是參與者、分享者。“政府進行管理”與“村民參與治理”是兩種截然不同的模式，從“管理”到“治理”的轉變，是我國基層民主制度發展過程中思維方式的重大轉變。作為我國的一項基本政治制度，基層群眾自治制度的出發點和落腳點都是發展基層民主，促進村民自我管理、自我教育、自我服務。在“3+4”農村治理保障體系中，村民的主體地位可以進一步凸顯、功能進一步增強。例如，在村級組織建設和考核過程中，村民的滿意度評價應當是具有決定性意義的，鄉村社會的和諧穩定是鄉村發展的前提?！昂筮M村”后進的原因主要是村民的參與積極性不足，對村級事務不關心，村干部又不能起到帶頭引領作用。從鄉村治理參與主體來看，鄉村振興也需要基層政府、鄉村精英、鄉村民眾在復雜的互動中得以實現。[10]

其二，鄉村治理的法治化需要進一步增強，村規民約等社會規范的積極作用需要進一步發揮。法治的保障作用不僅僅體現在打黑除惡、懲治貪腐等方面，還體現在在日常權力運行過程中，常態化的法治保障有利于鄉村社會的長期發展，即時性的懲治打擊是實現法治保障常態化的必要手段。傳統農業鄉村社會，“官本位”思想可能還有殘余，官員為群眾服務的意識可能還有待加強。費縣建立的專職代辦員制度是放管服改革的體現，但有一些具體事務需要通過實踐繼續簡化。此外，村規民約（鄉規民約）、民間習慣等社會規范在當前費縣農村治理保障體系中雖然有一定的體現，但作用體現得并不十分明顯。當代的村規民約是根據法律規定，由村民共同議定的行為規范，規定的是村民身邊的事，涉及人際交往、移風易俗、環境衛生等眾多事項，并能用村民熟悉的話語表達，因而更容易被村民共同遵守。村規民約是社會主義新農村建設的重要手段，是推進城鄉一體化建設的重要途徑，是國家法律在鄉村實施的重要載體，是傳統鄉約制度的當代延續，是習慣法當代傳承與弘揚的重要方式，在一定意義上也是其他社會規范的基礎。[11]“3+4”農村治理保障體系中的許多內容，都可以被寫入村規民約，并能被村民廣泛知悉，增強治理的社會效果。民間習慣更是具有歷史延續性，傳統農業鄉村社會地區的民眾依然保存著一些善良風俗，也可以在鄉村治理中繼續發揮積極作用。

其三，道德教化在農村治理保障體系中的功能可以繼續增強。自治、法治、德治相結合，德治為先，與中國傳統道德教化傳統密切相關。傳統中國逐漸形成了一個以家庭倫理道德為核心、以敬老尊親睦鄰為主要表現形式的思想道德體系，與安身立命、時代延續息息相關。經濟發展突飛猛進，社會面貌日新月異，但人與人之間最基本的交往方式、交往道德依然需要持守。在熟人社會特征依然比較明顯的傳統農業鄉村社會，道德倫理的價值是首先需要得到肯定的，并應當大力弘揚。費縣“3+4”農村治理保障體系中突出民生保障體現了政府的積極作為，同時每一位村民也有應當在生活中踐行尊老愛老、互助互愛等傳統美德，營造良好的道德氛圍。另一方面，傳統農業鄉村社會，農耕文化也是鄉村治理可以充分利用的寶貴文化資源。對于農耕文化傳承，需要做到活態化保護、開發式傳承與整合式創新的統一，以服務于鄉村文化振興。[12] 作為傳統農業大縣，費縣也需要在這一方面有所作為，保持地方歷史特色的同時，也要注意與時代變化發展相協調。

四、結語

鄉村振興，治理有效是前提。傳統農業鄉村社會，存在的治理問題，復雜多元，傳統治理問題繼續存在，工業化和信息化又帶來了新的問題，綜合治理是應有之義。社會穩定和諧是檢驗鄉村治理效果的標準之一，同時也要在推動實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明和生活富裕的過程中繼續予以檢驗和完善。作為傳統農業鄉村社會治理探索和創新的一種模式，費縣“3+4”農村治理保障體系也需要結合健全“三治結合”鄉村治理體系、結合鄉村振興戰略，做進一步地調適。

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