美國武器采購合同管理審計分析與評價

夏淑婧 董中超

關鍵詞：國防支出;武器采購合同;管理審計

武器裝備對于國防建設與軍隊建設尤為重要，世界各國對于武器裝備的采購活動多以合同形式進行管理，并由此而產生了武器采購合同審計，對武器裝備合同的訂立、履行等相關管理活動進行監(jiān)督和審查。隨著市場經濟的不斷發(fā)展，我國的武器裝備逐漸向合同化管理轉變，相應的也出現(xiàn)了“武器采購合同審計”的概念，但其發(fā)展歷史較短，仍存在—些不足之處，而西方國家普遍對武器裝備的采購開展監(jiān)督活動，其中尤以美國最為突出，其采用合同形式采購武器已有近百年的歷史，并高度重視武器采購合同審計工作。美國有關武器采購合同的審計中，管理審計占多數(shù)。2017年，經國會要求，美國政府問責局（GAO）對美國國防部所屬部門——美國空軍、美國陸軍、美國國防后勤局和美國海軍進行審查，收集有關授予合同時間的數(shù)據(jù)。GAO審查了美國國防部為確定合同授予需時間所開展的工作、相關武器采購合同的授予時間以及影響合同授予時間的因素。本文擬對GAO的此次管理審計進行分析，以期對我國武器采購合同的審計提供借鑒。

一、審計的目的

GAO是向國會負責的審計、評估和調查機構，旨在監(jiān)督國會履行其憲法責任，并幫助改善聯(lián)邦政府的績效和問責制。GAO負責審查公共資金的使用情況，評估聯(lián)邦政府的計劃和政策，并提供分析、建議和其他幫助。

GAO此次審計的主要目的是對美國國防部武器采購合同進行審查，幫助其更好地使用現(xiàn)有的部門信息或收集評估合同授予時間框架可能需要的其他信息，以使美國國防部能夠持續(xù)全面地跟蹤合同授予時間，評估有助于縮短此時問的因素。GAO需要使用現(xiàn)有信息，分析武器采購合同授予的時間，同時確定可能影響合同授予時間的因素，從而幫助美國國防部有效地使用和收集相關信息，提升與合同授予相關管理活動的效率。

二、GAO的審計過程

（一）了解美國國防部采購合同的授予過程

為了解美國國防部合同授予程序及所需時間，GAO審查了聯(lián)邦采購法規(guī)（FAR）的相關部分。此外，還分析了合同授予流程中美國國防部各級指導、政策、備忘錄和培訓材料，同時審查了聯(lián)邦政府的內部控制標準和以前年度的GAO報告。

為了確定美國國防部各部門（美國空軍、美國陸軍、美國海軍和美國國防后勤局）收集和分析數(shù)據(jù)的程度以及他們對于合同授予時間的管理程序，GAO分析了相關文檔，例如月度或季度管理評審簡報、與授予合同時間相關的資料，同時采訪了美國國防部的采購官員。GAO以合同總數(shù)最高和合同總價值最高為標準選取了目標部門，并討論了資料中包含的合同授予時間框架，以確定選擇目標部門的原因、可能遇到的困難和挑戰(zhàn)以及為應對這些挑戰(zhàn)而采取的措施。

（二）分析合同信息，選取合同樣本

此次審計中，GAO最初選擇了由美國國防部確定的主要防御武器采購合同，并確定了產品服務代碼和北美工業(yè)分類系統(tǒng)代碼。然后將合同清單與聯(lián)邦采購數(shù)據(jù)系統(tǒng)中的合同信息進行比較，以確定包含相同代碼的合同。同時以美國國防部采購計劃所涉及的采購內容為標準，使用聯(lián)邦采購數(shù)據(jù)系統(tǒng)進行篩選，縮小了合同范圍，以識別武器采購合同。GAO排除了基本訂購協(xié)議、全面購買協(xié)議及在特定情況下使用不同采購程序授予的合同，例如根據(jù)簡化采購程序授予的合同。對于特殊情況下的采購合同，GAO也將其排除在外，例如與外國資金或外國軍售有關的無限期合同、聯(lián)邦采購數(shù)據(jù)系統(tǒng)中編碼為彈道導彈防御組織的合同。最后GAO將目標合同限制在選定的軍事部門——美國空軍、美國陸軍、美國海軍和美國國防后勤局，并分別在這些部門中根據(jù)合同數(shù)量和合同總價值確定了具體的下屬部門，包括空軍一空軍裝備司令部、陸軍一陸軍承包司令部、國防后勤局一航空、海軍一海軍航空系統(tǒng)司令部與海軍一海軍海上系統(tǒng)司令部。

經過篩選與分析，GAO最終確定了129份與武器采購有關的合同，這些合同每份價值超過500萬美元，主要在2014至2016財政年度簽訂。

（三）確定合同階段，進行網絡調查

GAO對60份合同的合同官員進行了網絡調查，主要目的是收集有關合同授予時間影響因素方面的信息。在調查中，GAO確定了4個合同階段，分別為：征集、初始評估、討論或談判和合同授予，見圖1。

針對調查的有關內容和格式，GAO與空軍裝備司令部、陸軍承包司令部、海軍航空系統(tǒng)司令部和海軍海上系統(tǒng)司令部的官員共進行了8次電話預測試。根據(jù)預測試的結果，GAO對調查內容進行了完善，于2017年10月19日通過電子郵件向合同官員發(fā)送調查問卷。根據(jù)合同官員的回復，GAO排除了18份不符合選擇標準的合同，包括使用密封投標程序的合同、包含外國資金或外國軍事銷售的合同等。在剩余的42份合同中，有37份收到了回復，總回復率為88%。

（四）開展案例研究

GAO從調查中選擇了7份合同進行案例研究，其中有4份是使用非全面和公開競爭授予的合同，3份是使用全面和公開競爭授予的合同。案例研究的合同數(shù)量及來源見表1。

對于這7份合同，GAO審查了調查結果，分析了合同文件，并與現(xiàn)有的合同官員、項目辦公室官員以及承包商代表進行了面談，以了解他們對影響合同授予時間因素的看法。

（五）審計證據(jù)的來源

在內部審計證據(jù)方面，GAO審查了聯(lián)邦法規(guī)的相關部分、美國國防部各級政策、備忘錄等。在選取合同樣本時，使用的主要是聯(lián)邦采購數(shù)據(jù)系統(tǒng)下一代，并獲取合同清單，將清單中的信息與系統(tǒng)中的信息進行比較。

在外部審計證據(jù)方面，GAO通過開展網絡調查收集信息。GAO選擇了60份合同，向合同官員發(fā)送調查問卷，收集各個合同階段的信息，以確定影響合同授予時間的因素。

三、GAO的審計結果及相關建議

（一）調宣結果

在GAO所調查的37份合同中，有23位合同官員稱，合同授予時間往往超過他們的預期。關于調查中受訪者所描述的預期合同授予日期與實際日期之間的差異，見表2。

根據(jù)調查回復，GAO總結了各階段影響合同授予時間的因素。

1.征集階段

合同官員稱這一階段所需時間與招標質量及政府是否需要改變要求有關，同時，使用非全面和公開競爭授予合同的合同官員指出，若承包商無法提供及時的建議，將會延長這一階段所用時間。另外，對于美國陸軍的飛機維護合同，從招標發(fā)布到承包商提交提案的時間超過了10個月。據(jù)承包商稱，在招標發(fā)布后政府對項目數(shù)量及其他要求進行了一些修改，導致人工費率發(fā)生了變化，從而增加了完成提案所需的時間。

2.評估階段

影響這一階段的因素主要與承包商對附加信息的響應性、提案質量、收購人員、執(zhí)行評估或批準分析的員工有關。技術和價格評估需要確保要約人的提案符合招標中列出的要求，并確定價格公平合理。GAO所調查的合同官員根據(jù)價格評估、技術評估以及競爭程度分別列舉了有關影響因素。

全面和公開競爭授予合同的合同官員提出提案的數(shù)量和質量會影響完成技術評估所需的時間。對于價格評估，他們認為影響因素為提案的數(shù)量、承包商提供信息的完整性。其他合同官員認為，要求審計機構提供審計協(xié)助會延長價格評估所需時間。在審計機構和承包商就定價數(shù)據(jù)和成本結構進行溝通時，如果沒有分包商的數(shù)據(jù)，則無法完成審計。

3.談判階段

合同官員指出，在這一階段的影響因素包括合同審批權限級別、審批機構的響應性以及費用的確定。

使用全面和公開競爭授予合同的官員認為授予前的抗議活動將會延長討論階段所需的時間。例如一位提議者的提案被評估為缺乏技術上的可行性，這引起了該提議者的抗議。但抗議遭到了拒絕，因為對于該提案的評估是合理的，并且與招標條款一致。

另有合同官員指出利潤或費用協(xié)議的確定會影響談判階段所需的時間。例如在美國陸軍的機場備件維護和大修合同中，政府和承包商對利潤率持不同意見，一份價值大約5400萬美元合同的談判陷入停滯。

（二）分析結果

對于129份武器采購合同，授予時間從不到一個月到超過4年不等，中位數(shù)約為9個月。據(jù)GAO的分析，有88份合同在不到一年的時問內獲得，38份在1至2年內獲得，其余3份的授予時問則超過2年。美國國防部的官員和承包商代表確定了可能影響合同授予時間的三個因素，分別為合同價值、競爭程度和合同類型，GAO的分析結果如下。

1.合同價值

GAO所審查的129份合同中，所需授予時間最長與最短的合同價值皆低于5000萬美元。在20天內授予的兩份合同中，有一份與商業(yè)軟件服務有關，該合同價值約為700萬美元。有關合同授予時間的詳細信息，見圖2。

2.范圍競爭

美國國防部合同官員和行業(yè)代表指出，由于需要評估多個要約方的提案，使用全面和公開競爭授予的合同可能比使用非全面和公開競爭授予的合同需要花費更長時間。在審查中，129份合同中有27份使用了全面和公開的競爭，其余102份合同使用了非全面和公開的競爭。根據(jù)GAO的分析，在全面和公開競爭授予的27份合同中，有18份在招標發(fā)布后一年內獲得，其余9份在1至2年內獲得。另外102份合同中有70份在一年內獲得，29份在1至2年內獲得。

3.合同類型

美國國防部簽約官員和行業(yè)代表稱，固定價格的合同需要的授予時間通常較短。美國海軍合同官員表示，對于其余的合同，政府需要與承包商協(xié)商費用結構，因此可能需要更長時間。根據(jù)GAO的調查，無論合同類型如何，在129份合同中約有三分之二在不到一年的時間內獲得，其中53份固定價格的合同中有38份是在招標發(fā)出后一年內簽訂的，76份合同中有50份是在招標發(fā)出后一年內簽訂的。

（三）行政行動建議

美國國防部已提議縮短合同授予時間，并且為了衡量其目標的進展情況，國防部正在收集與合同授予時間相關的信息，但是沒有全面的策略來使用現(xiàn)有部門的信息或收集評估合同授予時間可能需要的其他信息。GAO認為擁有一個全局的戰(zhàn)略有助于國防部持續(xù)全面地跟蹤合同授予時間，評估有助于縮短此時問的因素，同時根據(jù)各部門所采取的措施，確定最佳實踐方法，衡量所制定的各種目標的進度。因此GAO建議國防部制定有關合同授予時間的戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略需要確定部門需要收集的信息以及將如何使用這些信息來評估授予合同所需的時間，同時該戰(zhàn)略應傳達各部門與合同授予時間相關的目標。

四、啟示與借鑒

該次審計是管理審計，GAO通過選取合同樣本、分析合同階段、調查影響因素及案例研究，對美國國防部與武器采購合同有關的管理活動及成果進行了審查，并提出了相關建議，幫助國防部完善管理活動，提高管理效益。

（一）啟示

1.管理審計內涵方面

針對于政府的管理審計是指對政府的財政及相關管理活動進行監(jiān)督、檢查及評價，并深入剖析的一種活動。具體來說，它需要就政府的目標、計劃、程序和方針提出意見，并對管理業(yè)績發(fā)表意見，以改進管理工作，使政府的資源配置具有更高的效率。

傳統(tǒng)的政府審計側重于政府的財政收支及相關會計資料，主要是監(jiān)督財政、財務收支的真實性、合法性等方面，其實質是對受托經濟責任履行結果進行獨立的監(jiān)督，一般很少涉及管理方面的問題。但隨著經濟的快速發(fā)展以及相關體制的改革，傳統(tǒng)政府審計的局限性使其無法滿足政府部門提高運作效率的需求，管理審計成為政府轉變職能、提高公共資源管理效率的必然要求。它彌補了傳統(tǒng)政府審計的不足，著眼于長遠目標，通過對政府部門的項目及活動的經濟性、效率性的審查分析，提出具體的改進意見，進而促進政府部門管理效益的提高，使其充分發(fā)揮對國民經濟和社會發(fā)展的推動作用。

2.管理審計方法方面

管理審計的方法多種多樣，有因果分析法、經驗判斷法、調查表法等。在GAO的審計中，首先審查了美國國防部在確定合同授予所需時間方面的工作，例如審查聯(lián)邦法規(guī)、相關文檔、政策、培訓資料等。在審查武器采購合同時采取抽樣法，從聯(lián)邦采購數(shù)據(jù)系統(tǒng)中篩選相關合同，確定合同樣本。在確定影響合同授予時間的因素時，GAO采取了調查表法，以電子郵件的方式向60份合同官員提出問題，根據(jù)所收到的回復，總結影響合同授予時問的因素，并選取7份合同進一步分析，開展案例研究。

3.管理審計評價方面

管理審計的最終結果就是評價政府部門相關管理活動的效率性、經濟性，明確管理方面的缺陷，提出整改的建議。在GAO的審計中，美國國防部由于缺乏全面的戰(zhàn)略，使得各個部門收集的信息缺乏可比性。經過審查，GAO建議美國國防部制定一個全面的戰(zhàn)略，以規(guī)范各部門收集信息與使用信息的方式。同時，有助于各部門明確自身目標，提升數(shù)據(jù)收集工作的效率，從而更有效地評估合同授予時間并確定相關影響因素。對于GAO的建議，美國國防部表示同意，并計劃在2019年第一季度完成該戰(zhàn)略的制定。

管理審計的評價尤為重要，必須基于政府的實際項目和活動，考慮相關法規(guī)、政府部門的規(guī)章制度及內部的組織結構，以充分的審計證據(jù)作支撐，同時靈活運用各種評價指標，將定性分析與定量分析相結合，這樣才能夠得到真正有益的評價結果，促進政府部門不斷完善控制與管理工作，加快廉政建設，提高財政支出的效益，保證國家職能的正常運轉。

（二）借鑒

1.增加審計方法的多樣性

審計方法在一定程度上決定了審計的效率，靈活運用多種審計方法，有助于得出更合理的審計結果。本次審計中，GAO采用了查閱法、抽查法、調查表法等，審計思路清晰，分部門、分階段對合同授予的相關程序進行審查，并且采用調查問卷及采訪等多種形式，獲取與合同授予時間影響因素有關的信息，使得審計證據(jù)的可靠性、真實性得到較大地提升。我國的武器采購合同審計發(fā)展歷史較短，仍然處于不斷探索的階段，應結合具體項目，采用多種審計方法有助于提升審計效率及審計質量，得出更為合理的審計評價，從而提升與武器采購合同相關管理活動的效益。

2.增強審計的時效性

美國國防部對武器采購合同的審計工作開展的較早，具有很強的時效性。在評估階段，對提案價格進行調查審計，為合同官員提供審計協(xié)助;在合同履行過程中，對相關費用結構的變動是否合理進行審計。從我國近年來所審計的武器采購合同來看，多數(shù)是在合同終止后才開展審計工作，時效性不強。有的合同因相關資料缺失、合同變更事項的存在等因素，無法明確相關的經濟責任，導致審計工作不能順利進行。因此要提前開展合同審計工作，在合同授予前對合同價格的合理性、合同內容的合法性進行審查。在合同履行過程中，關注合同履行情況，與相關管理部門進行溝通。牽涉到合同變更的，審查變更內容是否合理，是否符合有關法律規(guī)章的規(guī)定。