關于功能區設立人大機構合理性的探討

于學農 盧征

摘要：人民代表大會制度是我國的根本政治制度，面對當前我國多數功能區人大功能缺失的現狀，探索建立功能區人大機構，健全功能區人大工作機制，是推動我國人民代表大會制度在新時代背景下與時俱進的重要內容。本文通過調查研究和綜合分析，對功能區人大機構設立的合理性從權力來源的合法性、堅持和完善人民代表大會制度、現代民主政治實踐客觀規律三個維度進行分析，論證在功能區設立人大機構的合理性，對新時期功能區人大工作的發展提出合理建議。

關鍵詞：人民代表大會制度;功能區;人大工作機構

功能區一般是指國家或地區為了達成某種特定的經濟社會功能，從而在一定的區域空間內，集約高效利用有關資源，實施相對特殊政策和管理手段的特定區域。自1984年國家設立首批沿海經濟技術功能區以來，我國已建立起各類各級功能區2萬多個。近年來，我國現代化、城市化程度不斷加深，城市空間形態和治理體系不斷變化，多數功能區已經由相對單一功能園區向城市綜合區升級轉變。在城市治理體系中，功能區管委會一般是上一級政府的派出機構，卻實際上行使著地方一級政府的權力和職能。由于功能區缺少一級國家權力機關，行政權力的行使缺乏有效的監督，區內公民合法權利的行使也受到了影響。

在功能區探索建立健全人大工作機制，推動我國人民代表大會制度在新時代背景下與時俱進，是推進我國國家治理體系現代化、國家治理能力現代化，推進中國特色社會主義民主政治建設的重要舉措。本文就功能區設立人大機構的合理性分析從權力的合法性、堅持和完善人民代表大會制度以及現代民主政治實踐客觀規律三個維度進行了分析。

一、從權力來源的合法性維度

人大機關是重要的政治機關，我國憲法規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”人民代表大會是我國根本政治制度，為我國國家權力的來源及行使提供了合法性基礎。近年來，功能區轉型發展，從原先相對單一的職能區向城市綜合區轉型，相應的功能區管理部門的權能職責從相對單一的、被授予的權力向綜合性權力轉變。目前，以功能區管委會為代表的管理機構其權力結構分為了兩部分：一部分是從上級機關授予的權力，另一部分是在功能區治理實踐中“獲得”的權力。在功能區人大機構缺位的情況下，管委會“擁有”的非被授予權力不具備合法性資格。因此，建立與現行發展階段相適應的功能區人大制度和人大機構，讓功能區各項權力擁有合法性來源是十分必要的。

（二）從堅持和完善人民代表大會制度維度

人民代表大會制度是踐行人民當家作主原則最好的組織形式，地方各級人民代表大會的人大代表在我國人民代表大會制度中具有基礎作用，也是推進我國基層民主建設，進一步落實人民當家作主原則的體現。在人民代表大會制度和機構設置缺位的功能區，功能區人民的政治權利難以得到有效保障。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推動人民代表大會制度與時俱進。堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。”堅持和完善人民代表大會制度，尤其是在基層的具體制度設計和體制機制運行模式，實現人民民主從形式到內容上的全覆蓋，是我國社會主義民主政治建設的必然要求。在功能區探索建設與時代發展相適應的人大運行制度和機構，作為我國人民代表大會在基層民主法治建設中的有效補充，是堅持和完善人民代表大會制度的必然要求。

（三）從現代民主政治實踐客觀規律維度

民主集中制是我國國家機構的基本原則，人民代表大會制度是民主集中制的具體體現。國家最高權力機關是全國人民代表大會，地方各級國家權力機關是地方各級人民代表大會，由各級權力機關產生各級行政機關、司法機關、監察機關，行政機關、司法機關、監察機關受權力機關監督并對其負責。根據現代民主政治的客觀規律，人民代表大會制度規范和保證了國家權力的有效運行和不同權力部門之間的關系，是國家和地方治理穩定有序的保障。長期以來，功能區的運行發展主要依靠強大的行政權力實現了快速發展，但各個功能區不同程度地存在權力過度集中的風險，缺少人民代表大會制度和權力制約機制，功能區的穩定可持續發展缺少有效的制度供給;監督機制的缺失也使得行政權力決策的科學性難以保證。將人大制度創新性地逐步覆蓋到各個功能區，通過功能區人民代表大會制度機制的建立，貫徹民主集中制原則，切實發揮人民代表大會的作用，能夠有效地對地方行政、司法、監察權力形成約束，進一步優化功能區政治環境和發展環境，實現功能區建設發展的長治久安。

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