PPP模式項目政府風險管理研究

吳超楠 陳宜升

摘要：當前是社會經濟發展的重要階段，同時也是城市建設的重要階段，在此階段中，為滿足城市發展等要求，國家和地方政府加大了公共設施的建設投入，但是在建設過程中，由于其使用資金較多，所以政府無法保證所有項目的實施。因此在當前的社會發展過程中，以廣泛使用 PPP模式，通過 PPP模式融資，可以暫時緩解政府的資金問題，完成相應的公共設施建設。政府牽頭與社會資本合作的PPP項目，深度配合，互相彌補不足，在資源配置、經濟和社會效益上雙贏，這種合作模式近年來呈“井噴式”發展。

關鍵詞：PPP融資模式;項目風險管理;優勢;風險

引言：PPP模式，是指政府和社會資本為提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，形成的一種伙伴式合作關系，政府與社會資本利益共享、風險共擔。2014年以來，我國PPP模式快速發展，為地方乃至國家基礎設施的改善、GDP的增長起到了積極的作用。同時，由于PPP模式處于前期探索階段，風險分配不合理、政府變相舉債、重建設輕運營、社會資本杠桿倍數高等問題，隱性風險增加。2017年以來，國家部委相繼出臺多項相關文件，加強PPP項目的監管，防控風險，整改、退庫不合規PPP項目，PPP模式項目運作更加規范。現階段，經濟形勢L型預期筑底，PPP模式的規范運作能充分盤活社會資本，緩解地方政府基礎設施建設資金壓力，帶動社會經濟發展。然而，純公益PPP項目由于其自身特點的限制，要么變相舉債違規包裝，要么無人問津，這需要政府和社會資本方創新融資合作模式，改善其尷尬現狀。

一、PPP模式的優勢

（一）節約政府資源

PPP模式政府部門和社會資本分工合作，使政府部門和社會資本最大限度的發揮自身優勢，更好的完成項目建設，發展經濟，改善民生。社會資本成立項目公司（spv公司）將主要負責項目融資后的建設過程，這將大大節省政府的資金投入、管理投入，使政府部門可以節省部分投入來管理其他事務。

（二）全生命周期控制成本

工程項目的全生命周期涉及項目的前期手續辦理、設計、建設、運營等。在PPP項目中實施過程中，政府部門和社會資本將關注項目建設的全生命周期，以降低施工期間的各項成本。為獲得更多利潤將盡可能縮短生命周期。這樣，PPP項目將在一定程度上提升項目建設的效率，增加項目建設可以帶來的經濟和社會效益。

（三）風險轉移和分擔

在PPP項目中，政府部門和社會資本不僅分工不同，而且合作目的也不同。政府部門吸引社會資本，為帶動基礎設施建設，緩解財政壓力，而社會資本則是為了能夠參與項目，通過風險管理來獲得更多的利潤。因為他們具有各自的風險承擔能力，為了各自的目的，通過合同約束共同努力實現雙贏。

（四）有效的激勵創新

PPP項目合作方式的特殊性要求項目實施過程有更嚴格，這就需要政府部門和社會資本改革創新，以便滿足項目建設要求，比如政府的“放、管、服”改革，社會資本的基金參與，技術創新。

二、PPP項目風險概述

PPP項目風險貫穿其全生命周期，政府部門包裝PPP項目應從項目生命周期的角度通盤考慮PPP項目的運營風險。在實際操作中，結合不同類型項目的具體情況，利用動態風險分擔框架合理分擔操作風險。在PPP項目的利益相關者之間找到權力、責任和利潤之間的平衡。在純公益項目領域（市政公路、園林綠化等）以債務方式引入社會資本的做法屢見不鮮，保底承諾、回購安排、明股實債等非規范模式觸及退庫風險。探索創新純公益性PPP項目合作模式，以改變社會資本“想進的進不去，進去的對回報率也不盡滿意”的現狀。

（一）項目風險的定義

項目風險是指在一定時間內，一個項目工程在建設過程中可能出現的各項結果的變動，這是由于一些不確定性因素所造成的實際結果與預期結果之間的差異，風險主要指的是造成的損失。這種差異指的方面比較廣，可以是成本、質量等，也可能是安全問題等，但是就是這些差異導致了損失，也就是所謂的項目風險。

（二）PPP項目前期風險

1、設計風險

PPP項目公益性和盈利性是政府部門和社會合作的基礎，合理的設計任務計劃、設計方案影響著項目正常建設、運營收益。設計要同時兼顧公益性和盈利性，還要精準把握兩者所占比重。設計不合理風險，在已實施的PPP項目中已暴露出來，既出現過“鳥巢”過度商業而導致失敗的PPP準經營性項目，也出現過“重慶市奧體中心”因為商業設施不足引起的失敗案例。

2、政府決策風險

政府決策流程繁雜或者由于工作人員業務不熟悉，信息不對稱，前期準備不足，論證不充分造成項目決策過程不規范甚至出現錯誤。這就要求PPP項目的包裝更加嚴謹、可靠。委托具有相應資質及經驗的咨詢機構，充分論證PPP項目的合規性、合理性、可控性，依據事實、民意基礎編制合理的“兩案一評”，嚴格資格預審程序，選擇信用好、實力強的社會資本聯合體。

/3、信用風險

政府因合同簽訂時考慮欠周全，發生無法承擔過高的履行合同成本、合同條款不符合社會環境利益等情況，導致無法履行簽訂的合同條款，造成政府違約。由于審批流程過于復雜，關卡層層，或工作人員效率不高造成工期延誤，民意支持率低。政府部門要綜合把控，全面權衡合同簽訂的各項內容，既不能一味退讓求全，也不能過于強勢，把違約風險強加個社會資本。

社會資本通過聯合體合作，提升綜合實力，但是聯合體利益立場多樣，協同能力的不足，造成融資效率低、項目進展緩慢，加劇社會資本的違約風險。另外國家政策影響、土地征收等情況導致不能在規定期限內完成合同約定的內容常有發生。政府在對社會資本資格預審時應綜合考量社會資本及聯合體的實力，以滿足項目融資、建設、運營階段的按合同執行。

（三）PPP項目建設過程中風險

項目進度控制受制于各方面因素，會導致項目無法完工、延期完工或完工后無法達到預期運行標準的情況。PPP項目從包裝到移交時間跨度大，實施過程變數多，建設期材料費上漲，原材料供給不足，設計不完善等因素，造成項目成本控制偏離，超過合同約定總投資浮動范圍。建設單位自身實力不足、預算不合理、環保投入等因素制約，造成項目建設質量和功能無法滿足要求。這就要求政府各部門協同合作，監督建設階段的質量、安全，考核進度，加強溝通、協調，及時掌握建設過程中存在的問題，及時解決，保障項目建設的平穩、快速進行。

（四）PPP項目運營風險

1、運營期風險概述

準經營性項目的特點是有半公益性，惠民性質，收費低，利潤率低，成本高，投資回收期長，所以在特許經營期里收費的小幅變更很可能導致私營機構在特許經營期滿時收益不足甚至沒有收回成本。而經營性項目沒有公益性，有正常利潤，投資回收期短的特點，相比而言，準經營性項目表現出更高的收費變更風險和收益不足風險。再比較純公益性項目，其基本特征是按可用性付費進行結算，如海綿城市、園林景觀等，投入產出比較小，資金鏈斷裂的風險突出，如“PPP第一股”東方園林資金鏈斷裂，引發的債務危機。

/2、PPP項目的運營階段風險分析

PPP項目運營期間的風險管理是項目成敗的決定性因素之一。項目運營階段的風險在PPP項目長周期的變化中尤為突出，比如：不可預測的政策風險，國家PPP規范文件、稅收政策和環保等風險，自然災害等不可抗力風險，市場需求變化、產品或服務價格的調整，工藝設備更新換代的風險。造成運營階段成本增加、收益減少，項目低效運作或項目失敗，導致資源浪費，政府不得不接盤運營，增加政府風險。

（五）項目移交風險

PPP項目是政府部門與社會資本共同修建，建成后由私營機構特許經營一段時間，特許經營期滿后把項目完好的移交給政府的過程。而移交項目時，項目資產的完好程度、磨損程度無界定標準，社會資本在運營期內維護不善、過度使用造成的項目資產磨損度大，完好程度欠佳的情況在移交運營后才能凸顯。這就會出現移交和接收的不可協調性。

三、結語：

PPP項目風險貫穿項目全生命周期，項目各參與方要完善風險分擔機制，建立全過程動態跟蹤和管理機制，防止風險不合理轉移。加強財政支出責任監管機制，嚴守財政支出10%的“紅線”。加強部門監管協同聯控，預防金融財政風險。科學制定項目實施方案，充分利用市場創新發展。把好物有所值評價和財政承受能力論證關，抓好公開公平采購，防止歧視和壟斷。嚴格合同管理，規范項目實施。鼓勵融資創新，提高項目可融性，降低融資成本。實施績效管理，細化績效考核標準，事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制。績效考核與支付掛鉤，優化全生命周期管理。

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