淺議糧食流通體制改革與產業發展

楊世清 張偉

摘要：糧食流通體制經過40年的改革，雖然已經基本建立了以中央和地方儲備糧為主的糧食宏觀調控體系，以國有、民營、混合、個體等多種所有制共同參與的糧食流通市場體系。但在糧食事業發展中新出現的糧食產后服務體系不適應，糧食物流體系不完整、糧食質量安全保障體系健全、糧食收購政策未真正保護農民利益、糧食庫存結構不合理、糧食倉儲設施投入不足、糧食應急網絡和糧食信息系統不健全等制約糧食事業持續健康發展的矛盾和問題，仍然需要我們以改革永遠在路上的精神不斷探索和完善。

關鍵詞：糧食流通 改革完善 產業發展

改革促發展、改革提效率、改革讓國人生活得更好，這些在糧食流通改革中均得到了充分體現。回顧40年前或更早些時候，糧食實行并延續著統購統銷的既有政策，高度的計劃經濟體制，糧食按計劃憑證供應，糧票也可與人民幣等同，糧食供給關系影響著每一個國人的生老病死、讀書就業和身份地位，是關系國計民生的特殊商品。糧食流通體制的變革，伴隨著經濟體制的改革而不斷發展，上世紀80年代初，得益于土地承包政策的實行和糧食產量的增加，曾經牢不可破的糧食統購統銷政策就此開始出現市場經濟的萌芽，特別是議購議銷這一新生事物的出現，有效地補充了糧食流通統的弊端，大多數人吃飯的問題開始變得不再那么困難，中央對地方政府實行糧食購銷包干，取消征購改為合同定購等改革政策的實施，雖然顯得比較溫和，但它實實在在地說明，糧食流通體制已經在發生著適應市場經濟發展的深刻變化。進入90年代，糧食流通體制改革更是波瀾起伏，從1992年的擴大糧食購銷體制改革試點、放開糧食購銷價格，到1993年下半年的糧食價格大幅波動，故1994年年中又將糧食銷售價格由放開調整為國家定價，并實施憑證定量供應;從1995年的深化改革、實行兩條線運行，到1998年實施的“三項政策、一項改革”等，既為糧食流通體制改革作了有益探索，也為糧食流通體制的徹底變革吹響了沖鋒號。進入21世紀，如火如荼的以取消糧食定購、實行農民自主經營，放開糧食市場、實行經營主體多元化，放開糧食價格、實行隨行就市，建立和完善糧食儲備制度、增強調控能力為主要內容的糧食購銷市場化改革在全國先后實施，從而徹底宣告舊的以統購統銷為主的糧食流通體制徹底退出歷史舞臺。此后，雖然經歷了糧食流通新舊體制的交替和陣痛，但糧食產量的穩步增長、糧食市場價格的相對平穩、糧食供應的日漸充裕、糧食商品的豐富多彩、財政負擔的大量減輕等，均足以說明，糧食流通體制改革取得了很大成功。

習近平總書記指出，改革開放只有進行時、沒有完成時。黨的十九大報告中，改革、發展也是出現頻率最高的熱詞。我國糧食流通體制改革雖然取得了成功，在改革后的10多年間，以中央和地方儲備糧為主的宏觀調控體系雖然已經初步建立，國有、民營、混合、個體等多種所有制共同參與的糧食流通市場主體雖然也初步形成，但事物運行中必然會出現的一些深層次問題，仍需要我們契而不舍地探索解決。

一、推進糧食供給側改革，著力解決糧食產業發展滯后問題

習近平總書記提出“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率”以來，供給側結構性改革已經實施了3年時間。供給側結構性改革在糧食部門改什么？筆者認為，首先要深化對整個糧食產業的改革。

（一）構建多元化的糧食產后服務體系

糧食購銷市場化改革以后，原有的糧食產后服務體系被完全打破，雖然經歷了近20多年的重新構建，但糧食產后服務體系一直未引起足夠的重視，其不適應糧食產業發展、不適應種糧農民需要的矛盾也比較突出。主要表現在糧食專業合作社發揮作用不明顯、代農服務體系基本未建立、基礎設施配置不合理、企業和農戶參與積極性均不高等。隨著糧食供給側結構性改革的深入特別是國家實施的鄉村振興戰略，為構建多元化的糧食產后服務體系提供了難得的歷史機遇。糧食產后服務體系的理想模式是整合國有糧食企業、糧食專合組織和糧食加工企業的倉儲、渠道、人才、設備等資源，因地制宜為農戶提供糧食清理、干燥、儲存、加工、銷售等一條龍服務，其難點是如何才能讓實施主體得效益、有干頭？如何讓農戶得實惠、有好處？除了實施規模化經營、市場化運作之外，各級政府在其中起著舉足輕重的作用。

（二）完善多元化的糧食物流體系

當前，我國糧食物流體系尚不完善，與糧食產業健康發展不相適應。成本高，損耗大，耗時長等是糧食物流中長期存在的痼疾仍然沒有得到根本性解決，也與當前四通八達的公路、鐵路、水路網不匹配。條塊分割、各自為政，是導致糧食物流難以形成有效體系的制度障礙，對糧食物流體系建設投入不足，則是導致其與國民經濟發展不同步的主要原因。中國是一個人口大國，糧食物流體系的暢通、高效，對增強國家糧食應急反映能力至關重要。在四川，特別要充分發揮長江等黃金水道的作用，充分利用好瀘州、宜賓兩個全省重要的長江口岸（目前，瀘州市納溪區依托石龍巖碼頭規劃擬建的糧食產業物流園區，區位優勢就十分明顯），發展現代糧食物流項目，創新糧食多式聯運供應鏈物流體系，推廣和實施散儲、散運、散裝、散卸業態，加快糧食物流公共信息平臺建設、糧油運力協調機制建設和糧食運輸統計信息系統建設。完善糧食物流體系建設，國有糧食企業應起主導作用，在政策導向上，應該給社會資本更多的支持和優惠，使其成為糧食物流體系建設的重要力量。

（三）健全多元化的糧食質量安全保障體系

糧食質量安全是民生工程，與提升廣大人民群眾的幸福直接相關。曾經發生的陳化糧、毒大米、地溝油等事件讓人們膽顫心驚、印象深刻。為確保這類事情不再發生，健全多元化的糧食質量安全保障體系是不二選擇。糧食質量安全保障體系建設首先應從法律和制度上給予規范。其次要建立強有力的執法隊伍和監督機制。再次要建立以縣級為基礎的公益性糧食質量安全檢測體系。此外還應建立以所有糧食加工企業為基礎的全覆蓋糧食質量安全檢測網絡。各級政府應加大對糧食質量安全保障體系建設的投入和支持力度，充分整合糧食檢化驗資源，逐步建立橫向互通、上下聯動的糧食質量安全檢測體系，為人民群眾吃得好、吃得安全提供切實保障。

二、完善收購保護價政策，著力解決糧食供求中存在的問題

糧食收購保護價政策的初衷是保護種糧農民利益，解決種糧農民賣糧難問題。2004年以來，國家先后12次出臺了糧食收購保護價政策，這一政策曾經對保護種糧農民利益，解決種糧農民賣糧難發揮了積極作用，對推動我國糧食連續10多年增產也功不可沒。但是，這一政策對增加種糧農民收入的效果呈逐年遞減趨勢，對堆積國家糧食庫存，增加財政支出則呈逐年遞增趨勢。糧食收購保護價政策需作進一步完善，使其能真正保護農民的種植積極性。

（一）改革糧食收購保護價的補貼方式

當下，糧食收購保護價對種糧農民吸引力不大，特別是在中西部地區尤為明顯。隨著種子、農藥、化肥、人工成本的逐年增加，種糧成本高于收入的現象普遍存在，且糧食流通環節過多，種糧農民受益不大。改革糧食收購保護價補貼方式，就是要讓種糧農民得到更多實實在在的好處。如何改，專家和同行們都提出了不少好的建議和方案，關鍵是決策者的決斷和決心。改革的目的是要促進糧食生產，保證糧食安全，減輕財政負擔，讓種糧農民得實惠。

（二）探索實施糧食種植區域性調整戰略

日前，實現農業現代化在糧食種植上體現得還不充分，特別是在西部地區，以人力為主的生產模式還主導著糧食種植，這也是種植糧成本居高不下的重要原因。習近平總書記金山銀山不如綠水青山的重要論斷，為探索實施糧食種植區域性調整戰略提供了理論支持。目前，我國13個糧食主產區糧食產量占全國總產量的76%，其中：冀、內蒙古、遼、吉、黑、魯、豫等7個北方主產區占全國總產量的近五成，而川、云、貴、藏等大量以山地、丘陵為主的省區，糧食產量僅占全國總產量的24%，且付出的成本遠高于上述糧食主產區。擴大適宜糧食種植區的糧食生產能力，壓縮中西部的糧食生產能力，挖掘沿海地區的糧食生產潛力，還不宜耕種地區的綠水青山，并通過日漸完善的水路、陸路交通網絡對中西部糧食需求給予保障，應提上議事日程。第一項南水北調工程已經順利實施，且對改善京、津、冀等地的生態環境效果明顯。第二項到大西北的南水北調或稱南水西調工程數十年前就已有相關專家進行了論證，雖然距離實施還很遙遠，但應該不是夢。屆時，我國糧食種植的區域性調整戰略必將發生并將對保證國家糧食安全起到重要作用。

（三）調整糧食庫存結構

中國有13億多人口，吃飯問題是大事，說中國糧食多了，是不客觀的，說中國的糧食庫存結構不合理，是符合實際的。稻谷特別是秈稻、玉米這兩大納入保護價收購的糧食品種，在國家糧食庫存中占距著主導地位，在近10多年來所形成的越是保護價收購種植得就越多庫存就越大的惡性循環中，國家為此付出了較大代價。以四川2013年保護價稻谷為例，每噸收購價2760元，拍賣成交價2000左右，3年倉儲費用300元，利息150元左右，收購費用50元，加上正常損耗，每噸虧損在1200元以上。當年，全國保護價收購稻谷、玉米等各類糧食8245萬噸，不說每噸虧損1200元，就是虧損少一點，財政負擔之重可想而知。再說玉米，直到2017年底才基本消化完2013年以前庫存，政策性庫存比歷史最高點也僅下降28%，壓力仍然十分巨大。保護價收購的初衷是保護種糧農民利益，但真正的好處則在中間環節，結果就是國家財政承擔大額補貼，種糧農民得到的好處有限，對糧食生產的保護和推動作用也在逐漸減弱。因此，適時對保護價收購制度進行完善，調整糧食庫存結構，把稻谷、玉米等過高的不合理的糧食庫存降下來，意義重大。

三、構建糧食基礎設施網絡，著力解決應急能力不足的問題

應該說，改革開放40年來，國家對糧食基礎設施進行了巨大投入，特別是實施糧食購銷市場化改革以來的10多年間，糧食基礎設施更是經歷了失而復得和重新構建的過程。隨著市場化、智能化、信息化對糧食基礎設施提出的新要求，糧食基礎設施的重新構建還遠沒有結束。

（一）加快構建功能齊全的糧食倉儲設施

在層次上，構建以國有糧食企業為主，民營糧食企業為輔，農戶科學儲糧小糧倉為補充的多渠道糧食倉儲設施網絡。在功能上，注重糧食倉儲設施機械化、智能化、現代化建設，加快低溫倉儲設施項目建設和應用，逐步構建多元化、多形式、多層次的綠色糧食倉儲體系和綠色低溫儲糧體系。在資金上，除國家應繼續加大對糧食倉儲設施建設的投入外，應加大對民間資本在糧食倉儲設施建設上的扶持力度，鼓勵和支持其參與糧食倉儲設施建設，共同構建適應保障糧食安全和應急需要的糧食倉儲設施網絡體系。

（二）加快構建立體便民的糧食應急網絡

糧食購銷市場化改革前以國有糧食企業為主的糧食購銷網點已不復存在，隨著新的糧食購銷體系的建立而誕生的大量糧食購銷網點，則多以民營或其他所有制形式存在。如何把已經占主導地位的符合條件的非國有性質的糧食購銷網點納入糧食應急網點范圍，既考驗我們的智惠，也很有必要。同時，要繼續加大國家對糧食應急網點建設的投入，通過建設集中收購銷售、倉儲物流、加工貿易、質檢配送為一休的多功能糧食產業園區，通過實施和推動“電商+社區店”等新模式新業態，通過放心糧油便民店的持續實施，促進和推動糧食應急網點跨越式發展，為應對突發事件下的糧食安全提供保障。

（三）加快構建快捷高效的糧食信息系統

糧食流通行業的信息化、網絡化建設明顯落后于時代，設備陳舊，信息收集、處理、分析能力較低，信息傳遞速率不高，信息質量較差，各地糧食信息不能及時、可靠地傳遞和共享，已經在一定程度上制約了糧食流通的效率和糧食產業發展。以當前的技術和條件，建設快捷高效的以大數據為主要內容的糧食信息系統，將不是問題，也應該被提上議事日程。我國地域千差萬別，糧食生產也各有特色，高效的糧食信息系統的建立，既可以解決糧食品種、產量、質量、供求、價格等信息的互通和交流，也可以解決糧食流通中零無序重復運輸的高成本、低效率，還可以為廣大人民群眾提供更多的消費信息選擇，以滿足其對優質糧油的需求，最關鍵的是快捷高效的糧食信息系統可以為決策者提供更加快捷準確的數據資料。

結 語

改革與發展是永恒的主題。自改革開放以來逐步實施的糧食流通體制改革，是保證糧食事業持續健康發展的內在動力，改革推動了糧食產量的穩步增長、糧食市場價格的相對平穩、糧食供應的日漸充裕、糧食商品的豐富多彩，對滿足人民群眾日益增長的對優質安全的糧食商品的需要更是功不可沒。改革永無止境，對新出現的制約糧食事業持續健康發展的矛盾和問題，我們必須結合實際地持續推進和實施，不斷推動糧食產業的健康發展。

（作者單位：瀘州市納溪區糧食局）