失業保險制度促進就業問題研究

摘 要：在當前經濟發展進入新常態的經濟發展背景下，就業壓力是接下來一段時間內國家、社會、企業和勞動者個人都要面臨的問題，而失業保險作為與就業緊密相關的一項制度，如何在保證失業人員基本生活水平的基礎上發揮其促進就業的功能，是本文試圖通過分析失業保險制度在促進就業方面的乏力問題現狀，研究失業保險基金無法推進失業人員再就業工作問題的原因，從而針對性地提出通過對覆蓋面的擴大、調整失業保險金的給付期限和給付標準等措施，解決新形勢下失業保險制度在促進就業方面后勁不足問題的對策。

關鍵詞：失業保險;促進就業;給付期限;給付標準

一、失業保險制度執行現狀

失業保險制度從1986年時還被稱為待業保險的時代發展到現在，頒布了《失業保險條例》、《社會保險法》和2018年《國務院關于做好當前和今后一個時期促進就業工作的若干意見》等若干法律和法規，但在執行的過程中仍存在著許多的問題，其中當前最亟待解決的就是各個有代表性的問題中都多少會有涉及到的促進就業乏力的問題。

（一）失業保險基金收支結構不合理且結余過多

第一是收入與支出結構不合理，2017年全年失業保險基金收入1113億元，比上年下降9.5%，支出894億元，比上年下降8.4%，年末失業保險基金累計結余5552億元。全年失業保險金月均水平1111元，比上年增長5.7%，共為458萬名失業人員發放了不同期限的失業保險金，共計318.48億元，占總支出的35.6%。

第二是支出的內部結構不合理，全年共為領取失業保險金人員代繳基本醫療保險費85億元;全年共向45萬戶參保企業發放穩崗補貼198億元;共向11萬參保職工發放技能提升補貼3億元，主要用于促進就業，高技能人才基礎工作建設等人力資源和社會保障管理事務中就業管理事務項的財政撥款支出7038.15萬元，就業補助758.72萬元。

第三是統籌度不高，未能形成全國性甚至是全省范圍內統籌聯動的失業保險體系，廣東省2017年失業保險基金收入116億元，基金支出74億元，當期結余42億元，累計結余683億元，其中，失業保險金支出24億元、職業培訓和職業介紹補貼支出0.1億元。而廣州市2017年失業保險基金總收入26.82億元，總支出22.40億元，當期結余4.42億元，累計結余242.4億元。但湖北省2017年失業保險基金收入5億元，支出4.4億元，社會保障與就業財政撥款支出僅為308萬元。

由此可見，首先，全國范圍內2017年失業保險基金支出下降，但結余數額巨大。失業保險金水平雖在上漲但仍舊偏低，失業保險金支出占總支出比例偏高，894億支出中僅有3億元是用于技能提升的補貼，促進就業支出也僅有不到7800萬。其次，在省省和省市間的層面上失業保險的收支額差距較大，但均有促進就業支出占失業保險基金總支出比例過小的問題存在。因此，我國當前失業保險制度的執行總體可以概括為收支結構不合理，結余過多，未形成統籌聯動的失業保險體系，且失業保險基金中用于促進就業的資金過少。

（二）失業保險制度對不同收入群體失業后再就業的促進作用不同

2017年年末城鎮登記失業人數為972萬人，年末全國領取失業保險金人數為220萬人，全年共為458萬名失業人員發放了不同期限的失業保險金。可見年末仍有220萬失業人員未能在領取失業保險金并且在職業介紹機構進行登記的情況下找到工作，先不評價其是不是失業保險制度造成的“養懶漢”現象，但不能排除的一種情況是，失業人員拿著全國月均水平1111元的失業保險金，因為種種因素而無法就業，例如經就業技能培訓后仍不符合職業介紹機構所介紹的工作的要求、不愿意從事一些工資水平與失業保險金水平差不多的“臟活累活”、已經“隱性就業”但未及時報告社會保險經辦機構等等。

另一方面，經濟新常態下互聯網公司高速發展，在互聯網公司工作的員工工資也隨著市場水漲船高，很多互聯網公司的員工基于對近年來大環境發展和自己薪資不斷提升的事實，對自己的職業前景和市場前景產生誤判，在一線城市貸款買房，而現實情況是，近兩年互聯網公司面對經濟不景氣和風口的變化，會以各種理由而進行的大批裁員，許多在一線城市公工作的互聯網從業人員在裁員潮下，想依靠著不高于最低工資標準領取的失業保險金來度過背著房貸的求職期是不可能的。2018年最低工資全國排名前三的分別是上海、北京和深圳，但均不高于2450元，而這三個城市的房貸是失業保險金翻個番都無法支付的。因此失業保險制度在失業前高收入水平的失業人員的再就業的促進上勉強可以說形成了一種倒逼推動力，但這種高技術人才的再就業是失業保險制度中促進就業措施中例如基礎技能培訓和普通職業介紹等無法給予幫助的。

（三）促進就業機制存在不完善

首先，職業技能提升補貼缺乏統一標準。根據《失業保險條例》的規定，勞動者在失業期間獲得再就業職業培訓補貼的標準由省級政府另行制定具體的規則，《廣東省勞動力職業技能提升補貼申領管理辦法》中僅規定了執行補貼標準應當公布，而并沒有明確標準。而湖北省則作出明確規定，對取得初、中、高級職業資格證書或職業技能等級證書的企業職工按照1000、1500、2000元的標準給予補貼。這種無統一標準的做法不利于失業保險促進再就業功能的發揮，容易在實施過程中使不同地區的勞動者享受失業保險制度促進就業福利的不公平。

其次，有關再就業培訓的具體方式和培訓程序都沒有明確的操作規范，而且失業人員參加再就業培訓的審批期限過長、環節過多，導致再就業培訓工作的開展容易出現混亂。再就業培訓工作沒有創新，跟不上就業市場的要求，很多地區的再就業培訓工作僅僅是對失業人員進行最最基礎的職業技能培訓，甚至在該領域連可考取的職業技能證書都沒有，這樣既不利于提升失業人員的職業技能，也不利于失業人員依靠提升職業技能并獲取職業技能證書申請提高職業技能培訓補貼。

二、失業保險促進就業乏力的原因

（一）失業保險制度覆蓋面窄，失業保險金無用武之地

第一，失業風險高的的無法被保。《失業保險條例》規定城鎮企業事業單位失業人員依照條例的規定，享受失業保險待遇，但卻沒有包括“畢業即失業”2018年的820萬應屆畢業生，沒有包括逐步推進聘用制的公務員們，也沒有包2017年全國數量達到28652萬，而實踐中參加到失業保險中的4897萬農民工人，農民工因為其工作的不穩定性、季節性等特點，面臨較大的失業風險，同時由于失地農民自身科技文化水平較低、非農就業能力不足以及就業形勢較為嚴峻等因素的影響，失地農民難以在短時間內順利找到合適的工作，造成大多數失地農民處于失業或半失業狀態，且缺乏失業保險保障機制。即使已經有了近5000萬的農民工人入保，但還有85%的農民工在失業保險的覆蓋范圍之外，無法得到失業保險制度的保護和幫助。

第二，失業風險低的群體和地區對失業保險金的使用需求不大。由于全國各省市經濟發展水平不同，有些省份的企業和單位經濟效益好，就業機會多且穩定，該地區的失業率就偏低，對失業保險基金的使用需求就不大，同時在失業保險基金促進就業功能方面，因為沒有全國統一的促進就業措施的實施細則、補貼標準以及規程，有些地區的領導在“多做多錯”潛規則下都更愿意不犯錯地“不作為”，在原有的保障失業人員基本生活水平的工作和維持原有促進就業措施的基礎上，守著結余進行穩定投資防止貶值，使在任期間政績數字更可觀。

（二）失業保險金給付期限過長

根據《失業保險條例》的規定，勞動者與所在企業按規定繳納社會保險費1年，非因本人意愿而失業的失業人員在失業保險經辦機構登記失業且要求經辦機構介紹工作或申請職業技能培訓的，可按累計繳費時間向失業保險經辦機構申領最長為24個月的失業保險金。

我國失業保險的給付期限最長可達24個月，世界主要國家的給付期限一般都在一年以內，例如美國失業保險金的給付期限僅有26周。我國的失業保險給付期限明顯過長，而過長的期限可能會給失業人員的再就業造成阻力，造成失業保險“養懶漢”現象。因為在時限較長的保險給付期限中，享受失業保險的失業者會可預見地在長期內獲得失業保險收益，這就使失業者基于長期受益而選擇依靠長期領取失業保險金去嘗試尋找或等待更好的工作，這使得失業價值增加，從而提高了保留工資水平，降低了工作搜尋強度。所以說，長時期的失業保險給付會對享受失業保險者的再就業積極性產生更大的負激勵效應。隨著失業保險給付期限逐漸接近到期，越往后期持續失業所帶來的收益會越小，相應地尋找工作的緊迫感和強度會上升，這就使失業保險基金促進就業的功能在此時作用明顯化，這就是長給付期限在期末對失業者尋求再就業的正激勵效應。因此，可以看出由于我國現行的失業保險金發放適用的給付期限過長，導致了許多就業能力較低的失業者的長期失業，整體上看不利于失業保險制度促進就業功能的發揮。

（三）失業保險給付標準恒定

2017年全國失業保險金月均水平為1111元，金額最高的地區為上海市，給付標準為每月2420元，根據規定，失業保險金的數額不得高于當地社會最低工資，且給付的標準在給付期限內恒定不變，可以看出給付標準的額度過低。

但縱觀世界各國，失業保險待遇標準不一，多數與參保人失業前的收入水平掛鉤，失業津貼發放比例一般在失業前收入水平的50%～70%之間。國外關于失業保險的規定值得我們借鑒，其科學性在于大部分失業人員在失業后都會自覺地尋找下一份工作以盡量維持其失業前的生活質量水平，而這一求職期根據各人的追求長短不一，失業保險制度的價值就在于使被保險人能夠在失業保險金的幫助下降低一定的生活質量但不失體面地平穩度過這一求職期，它是失業人員通過自己與企業的繳費和國家的補助來實現失業后物質上的補貼和對失業者尊嚴的尊重。同時，在失業前期盡量接近失業前的收入水平，后期逐漸下調失業保險金的數額則也是一種對失業人員在一定期限內找到工作再就業的一種限制與激勵，相對于國內的固定標準發放失業保險金來說更加人性化也更具科學性。因此，可以看出我國當前的失業保險金實行恒定標準發放既沒能起到使失業人員在失業初期盡量維持其原有生活水平的功能，也沒能起到通過發放失業保險金促進失業人員再就業的功能。

可能在當時的國企下崗潮的時期制定該種規定的原因和目的在于依據有限的資金和社會崗位來盡可能地保障最大多數人的基本生活，如果把這個當做一種大體量下無可奈何的管理措施來看是可以理解的，但到了經濟發展新常態的現在，再堅持適用如此“低金額、長期限”的失業保險給付模式則既無法發揮保障失業人員基本生活的功能，更會對失業保險制度的促進就業功能產生掣肘。

三、推進失業保險促進就業功能的對策

（一）在法律的層面擴大失業保險的覆蓋面

根據國內當前經濟形勢和大力促進民營經濟發展政策和現實，市場經濟的進一步發展必然要求一個統一的社會保障制度，必然呼喚一個統一的失業保險規范，以確保勞動力生產要素在地區、企業、城鄉之間合理、自由流動。因此，將包括農民工、大學生甚至是可能遭遇失業的聘用制公務員在內的數量巨大的人群納入失業保險范圍是經濟發展新常態的要求，也是這些未被納入失業保險范圍內的人群對社會保障的期望。

雖然2017年已有近5000萬農民工參加了失業保險，但仍有近2億4千萬農民工不在失業保險制度的保障范圍內，農民工進城務工，有權依法與城鎮職工同等參加失業保險，未來為建設更加公平的社會保障體系，打破城鄉二元化，我國有必要進一步完善失業保險專門立法，保障農民工與城鎮就業員工平等享受失業保障權益。將農民工群體整體納入失業保險的保障范圍內的意義不止于此，更在于，第一，近3億的農民工參加失業保險，農民工和雇傭農民工的企業繳納的失業保險費將將會使失業保險基金更為充盈。第二，使農民工參加失業保險也會促進將失業保險覆蓋面擴大到大學生、公務員等現在及未來都會需要失業保險保障的群體。而只有將農民工、大學生和公務員等納入失業保險的覆蓋范圍才能使農民工在失業時不至于因沒有失業保險的保障而返回農村，才能使大學生不至于在就讀的城市畢業后因無法及時找到工作時而回到生源地，才能使公務員不至于可能因受刑事或行政處罰失業后喪失一切經濟來源，能夠讓他們基于失業保險金而仍在該城市尋找工作再就業，從而保護失業保險實施地的勞動力資源不流失，繼續為城市經濟貢獻勞動力。

（二）借鑒外國成功經驗調整失業保險給付標準和期限

在新就業形勢下現行的失業保險制度在給付標準方面可以借鑒國外對失業保險規定中有利于促進就業的經驗，通過在制度設計上根據實際就業市場的需要進行完善，實現自上而下對促進失業人員再就業工作的推進，真正積極地發揮失業保險制度對經濟環境、勞動者以及失業者的保護功能。

一方面，要根據實際確定合理的失業保險金給付期限，由于過長的失業保險金給付期限會在前期給失業人員尋求工作的積極性帶來負激勵效應，在預見此種現象的情況下，對失業保險金給付期限進行改革既是對經濟環境，也是對勞動者的一種負責。因此，失業保險金最長24個月的給付期限必須進行合理化的縮短，我國可以根據當地的經濟狀況、平均失業周期、平均失業程度確定失業保險領取期限，但是最長應該控制在1年以內。目前我國失業保險的給付期限，根據《失業保險條例》的規定主要是依據失業人員在失業前的繳費時間長短來確定，有一定的科學性，但缺乏條件的多元性，完全還可以根據失業人員失業時的就業市場環境、對尋求再就業的積極性和在特定領域尋找工作的難度和失業者在失業前的繳費年限、繳費金額和工種的特殊性等因素來制定更多具體執行時的操作細則，從而實現國家建立失業保險制度時所期望的通過失業保險幫助失業者更快地找到工作的價值追求。

另一方面，根據現實情況借鑒科學的給付方式，提高失業保險金給付標準。由于我國現行的失業保險金的給付標準過低，使得失業保險制度無論是保障失業人員基本生活水平和促進就業兩方面的主要作用都沒有充分的發揮出來，鑒于此我國可以借鑒國外的失業保險金給付方式，例如采用彈性給付級距制：一般來說，失業待遇發放金額為離職前周平均投保薪資的55%，但對低家庭收入的給付替代率較高，為60%。同時還可以針對每個求職者的具體情況，根據其失業之前從事的行業、繳費水平和求職意愿的強烈程度，采取浮動的失業保險金給付機制，失業初期可以申領到相對更接近失業前工資水平的保險金，此后根據其表現逐步調整降低失業保險金給付標準。這樣就可以實現幫助失業者有尊嚴地平穩度過失業后的求職期，實現失業保險制度促進就業的功能。

（三）調整失業保險基金支出結構，加大用于促進就業的比例

第一，根據失業人員的教育程度、專業和工作經驗等，有針對性地進行包括基礎職業技能培訓和進階職業技能培訓等工作。只有如此，才能使失業人員適應需求不斷發展變化的市場中職業崗位的要求，不至于在將失業保險基金投入到以往長期落后甚至是被淘汰的基礎技能培訓，失業人員接受技能培訓后仍無法再就業。因此，世界各主要國家幾乎都將職業培訓作為失業保險基金投入的一個重點。我國也已有這方面的進展，例如《廣東省勞動力職業技能提升補貼申領管理辦法》規定失業人員在獲取職業技能證書后申請提高失業補助標準，但仍有繼續進步的空間，發展更具有針對性，更符合市場需求，更能適應各種專業化需求的職業教育培訓。

第二，加大對職業介紹工作的資金投入，推進職業介紹工作專業化。例如可以借鑒法國經驗，通過全國700多所職業介紹機構為失業人員提供再就業服務幫助，并規定其26%的工作經費由失業保險基金提供。我國也可以在財政層面制定每年度對失業人員職業介紹工作的支出預算，并規定預算執行率和工作執行質量計入政績考核標準;同時在法律的層面完善職業介紹機構市場的準入立法，規范職業介紹市場，實現職業介紹機構之間的信息共享，提升失業介紹信息的質量。再在職業介紹機構工作人員的資質進行具體規定，要求必須具備職業介紹相關專業知識并建立績效考核機制，全方位完善加大資金投入的職業介紹工作。

四、結語

現行關于失業保險制度的相關法律法規和具體規定經過理論探討和實踐檢驗，已經被認為并不符合日益發展的經濟環境、就業市場以及勞動者的要求，通過借鑒和學習國外成功經驗并立足于國內的實際情況，認清失業保險制度的目的，發現制度實施過程中的問題及原因，最后通過對覆蓋面的擴大、調整失業保險金的給付期限和給付標準等措施解決問題僅僅是失業保險制度改革的起步，而真正要實現失業保險制度的價值追求仍是一個需要長期堅持和探索的工程。

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作者簡介：

施翔翼（1994-），男，漢，湖北襄陽人，中南財經政法大學法律碩士教育中心2017級碩士研究生，法律碩士（非法學）專業，研究方向：經濟法。

注釋：

[1]數據來源：《2017年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》

[2]數據來源：《人力資源社會保障部2017年度部門決算》

[3]數據來源：《廣東省2017年省級決算草案》

[4]數據來源：《湖北省財政廳2017年部門決算》

[5]胡珀：《我國失業保險中促進再就業法律制度的完善》，載《江西社會科學》2016年09期，第174頁。

[6]陳天紅：《中國失業保險基金現狀、問題及原因分析》，載《廣西經濟管理干部學院學報》2016年01期，第52頁。

[7]馬馳騁：《失業保險是否會造成長期失業？運用生存模型對青島市失業者的經驗研究》，載《南方經濟》2006年01期，第54頁。

[8]呂丹：《典型國家失業保險制度》，載《中國勞動》2014年10期，第29頁。

[9]唐兵：《中國失業保險制度改革探析》，載《四川行政學院學報》2004年01期，第62頁。

[10]郝君富：《失業保險制度機制設計的國際比較與啟示》，載《蘭州學刊》2018年08期，第182頁。

[11]胡長靜：《我國失業保險制度的發展及反思》，載《特區經濟》2012年03期，第138頁。

[12]譚金可：《從失業保險轉向就業保險的加拿大經驗與啟示》，載《財經問題研究》2016年03期，第83頁。

（作者單位：中南財經政法大學法律碩士教育中心）