市場監管70年：在變革中奮進前行

文｜本刊記者 武志軍

回溯新中國成立70年以來市場監管改革的探索，我們可以清晰地看到市場監管理念則經歷了從最初的限制市場，這一演進的邏輯實際上反映了政府、市場和社會之間角色和定位的轉變，到有序競爭，再到寬準入嚴監管的變遷，反映了中國對市場監管的探索和創新

2018年4月10日，我國市場監管改革進程迎來一個里程碑式的時刻。上午9時30分，在熱烈的掌聲中，新組建的國家市場監督管理總局揭牌亮相。

新起點，新征程，新格局，展現在市場監管隊伍面前。光陰荏苒，彈指之間。一年多來，市場監管總局持續推進市場監管改革創新，為釋放市場活力和社會創造力、推動經濟高質量發展作出了新貢獻。

2019年，共和國迎來了70華誕，市場監管事業也走過了70個年頭。對歷史的最好紀念，就是創造新的歷史。70年市場監管，砥礪奮進，成就斐然。70年監管市場，除舊布新，久久為功。

從計劃到市場

從新中國成立至今，我國對什么是市場，相應的什么是市場監管的理解經歷了一個不斷的發展和更新的過程，這一點可以從國務院機構的改革和變遷中管窺一斑。在國務院機構中，與市場有關的監管機構在不同階段的形式不同，監管的內涵也在不斷變化。

建國初期，為鞏固新生政權和加快恢復國民經濟，國家對私人資本主義經濟持放寬發展的態度，市場呈現相對自由化的發展狀態。在隨后的階段，市場被視為是資本主義的尾巴，資本主義私營企業遭到打擊。由此，我國進入到以政府為主導的計劃經濟時期。計劃經濟時期，市場的概念還未得到發展，也沒有現代意義上的監管部門，市場監管實質是對產業主體行為的經濟管理。為保障供需平衡，經濟管理部門通常采用指導、命令和限制等政策，直接決定著生產、分配、供給和銷售等環節，政企合一的管理風格逐漸形成。國有企業的經營目標和資源配置皆由政府主管部門控制，企業的領導者也是由政府直接任命，按照國家的意愿下達經營和生產決策，企業普遍缺乏提高生產利潤和質量的驅動力。管理手段上，主要采用思想政治教育和評比等方式。位列國務院部委機構的主管部門嚴格掌握經濟的管理權，集權式的產業監管風格明顯，計劃色彩濃郁。

從經濟發展角度來看，計劃經濟時期市場監管模式的優勢在于保障專業監管能力。政企合一的方式下，主管部門具備實施一竿子插到底的管理，對企業的方方面面都很熟悉，可在中央大方向的規劃下快速、直接地制定生產計劃，集中力量推動計劃的實施。但是，這種管理體制也存在許多問題，如對國企的監管行為本身缺乏有效的監督和問責機制，公私邊界不清晰，僅靠領導干部個人的道德自律以維系。更重要的是，企業缺乏足夠的激勵，往往運營效率低下。國有企業只需按部就班式地執行指令即可，以致企業喪失自主經營權和創造的活力，工人的生產積極性也受到嚴重抑制。企業更沒有動機為了追求更高的市場利潤和提升企業競爭力而自發地變革經營管理模式。因此，計劃經濟時期縱然經濟秩序非常穩定，但經濟發展猶如一潭死水。政府迫切地需要培育市場，以激活經濟發展的動力。

1978年改革開放后，我國逐步進入市場經濟時代，工商行政管理機構一直帶頭辦市場，彼時的監管工作幾乎等同于對集貿市場的管理，工商部門既是運動員，也是裁判員。強化了市場監督和行政執法的職能。

從獨立到統籌

隨著市場在資源配置中發揮的作用日益重大，市場監管的理念隨之發生根本性轉變，從市場監管機構屬性來看，監管逐漸與西方接軌，以一批獨立型監管機構依據專業知識針對市場的失靈開展專業化的管理，監管的專業化體現為市場進一步被細分，不同監管部門被賦予不同的市場準入的監管權，共同維護市場的有序競爭。

這一時期我國開始學習西方獨立型監管經驗，在1993年國務院機構改革后，中央政府通過分權下放的形式放松對市場的管控，在食品、醫藥等一些社會性領域陸續建立起了相關的獨立型監管機構，按照生產、加工、銷售、消費等不同的產業鏈環節，授予農業部門、質檢部門、工商部門等多部門的準入控制權。

獨立型監管模式改變了我國傳統的行業主導監管格局，一定程度上以中立的態度維持市場經濟秩序，但也帶來了一些新問題。首先，監管機構固然獨立，但相比行業主管部門，它們更像是個外行，對本行業的情況缺乏深入的了解和認識，這往往加大了監管的難度，更不用說有針對性地解決行業內部的問題了；其次，在監管制度設計上，往往由多個監管部門對某一產業進行監管。多重監管帶來了嚴重的協調問題。政出多門，規則之間甚至相互矛盾，被監管企業往往無所適從，也極大地增加了被監管企業的服從成本。三聚氰胺奶粉事件是壓在分段多重監管體制上的最后一根稻草。

多重監管體制普遍存在著重復執法和碎片化的弊端，為了更好地實現市場的全過程高質量監管，市場監管改革開始更新其監管理念。2013年國務院機構改革進一步整合市場監管機構和隊伍，取消工商、質監、食藥監等大量監管機構省以下垂直管理體制，強化屬地責任，將問責和激勵并重作為地方各級政府的考核指標。黨的十八屆三中全會進一步明確市場在資源配置中起決定性作用，從國家頂層設計上突出了市場的主體地位，2017年國務院印發《“十三五”市場監管規劃》，明確要求形成綜合監管、行業專業監管和社會協同相互促進的統一大市場監管格局，最終統籌組建國家市場監督管理總局。

統籌監管階段的市場監管強調綜合執法能力建設，進一步放寬準入門檻，強化事中、事后環節的嚴格問責，形成了“寬準入、嚴監管”的統一大市場監管模式。

統籌監管模式的優勢主要體現在監管手段上，為了規范監管的執法手段，采取“雙隨機、一公開”等一系列新的監管策略，以常態化的監管取代以往的隨意檢查和任性執法。相較于計劃經濟時期的內部軟性監管考核，以及獨立監管機構階段的市場導向的監管激勵機制，這一階段更為強調的是責任約束的監管機制，將監管問責納入領導干部的考核中，以確保監管執行的有效落實。

此外，綜合執法的大市場監管模式還在原有基礎上強化了統籌協調的能力，要求發揮政府、市場和社會等多元主體的聯動力量，形成監管合力，不僅發揮了政府“有為”監管，還充分發揮了社會監督和行業自律的作用。

這種立足我國國情，經過不斷探索和實踐，形成的綜合監管、行業監管和社會協同監管相互促進的統一大市場監管模式。盡管仍存在監管專業分工、監管利益協調、監管執法人員的問責和激勵等問題，在相當大程度已探索出了一條中國式市場監管路徑，其內在的演變邏輯與政府、社會與市場的相互作用密不可分。

推進“放管服”改革

改革開放以來，中國市場監管與改革開放同頻，與時代發展共振，見證了市場繁榮、價格放開、法治規范、公平競爭、質量強國、品牌崛起、夯實標準、計量精細、認證統一、安全消費、信用約束、社會共治的歷史進程。

在放開、放活與管住、管好的改革探索中，市場釋放了巨大的活力和創造力，中國重新回到世界舞臺中央。

掛牌運行一年多來，市場監管總局深化商事制度改革，進一步推動“證照分離”，大幅壓縮企業開辦時間，簡化企業注銷流程，減環節、壓時間、降成本，努力打造更加優質的營商環境。市場監管總局副局長馬正其表示，今年將積極穩妥推進“證照分離”改革全覆蓋，并在全國自貿試驗區推行“證照分離”第三批試點。

商事制度改革有效激發了市場活力。去年，我國新增市場主體2100萬，增長11%。2018年度我國營商環境世界排名上升至46位，比上年度提升32位，其中開辦企業便利度排名28位，比上年度提高65位，是商事制度改革以來提升幅度最大的一年。

近年來市場監管職能轉變的一個重要方向，就是從過去直接干預經濟、配置資源，轉向加強市場監管、規范市場秩序、營造公平競爭的市場環境上來。市場監管總局的成立，實現了對我國市場監管格局的重塑。

“新形勢下市場監管不同于高度集中計劃體制下的市場管理，需要創新監管方式、分類實施。”2018年9月11日下午，李克強總理在市場監管總局主持召開座談會時指出。

自組建以來，市場監管總局在拓展“寬進”的同時，著力抓好事中事后監管，構建完善了以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。

作為“雙隨機、一公開”監管的平臺，國家企業信用信息公示系統在去年得到廣泛應用，各地通過該平臺建立檢查對象名錄庫和執法檢查人員名錄庫，可以隨機搖號、抽查計劃公示、檢查結果公示。今年1月，國務院印發意見，提出到2019年底，市場監管部門完成雙隨機抽查全流程整合，實現“雙隨機、一公開”監管全覆蓋、常態化。

維護公平競爭，亟需改革完善公平競爭審查制度。2018年，市場監管總局督促指導部門和地方建立健全審查機制，全國對31萬份新制訂文件進行公平競爭審查，清理涉及地方保護、指定交易、市場壁壘的文件2萬余份，促進公平競爭審查取得重大進展。

“把市場管活而不是管死，管優而不是管亂。”去年9月在市場監管總局考察時，李克強總理用一個形象的比喻對監管工作提出要求：爭當“金哨”，不吹“黑哨”，盡最大可能減少“誤哨”。

民以食為天，食品安全是市場監管的重中之重。從市場監管總局機關設置看，不僅有專門機構分別負責食品生產安全、食品經營安全、特殊食品安全以及食品安全抽檢監測，還協調承辦國務院食品安全委員會日常工作。

在2019年一季度例行新聞發布會上，市場監管總局有關負責人透露，該局在2018年完成24.9萬批次國家監督抽檢任務，覆蓋全部33大類食品。對于校園食品安全問題，該局聯合教育部、國家衛生健康委排查學生集體用餐配送單位風險隱患，進一步規范學校食品安全管理。

今年1月，市場監管總局與相關部門開展整治“保健”市場亂象百日行動。張茅要求，要把整治“保健”市場亂象作為關系群眾健康安全的重大民生問題、維護市場秩序的重要經濟問題以及踐行執法為民理念的行動落實到位。

七十年江海潮涌，九萬里風鵬正舉。不忘初心，牢記使命，在一代又一代市場監管人的努力下，在新的歷史坐標上將有更多亮點工作綻放在市場監管的“中國答卷”上。