大湄公河次區域合作機制“碎片化”問題研究

趙祺 徐羅卿

[摘要]隨著大湄公河次區域合作機制的增多，該區域合作機制出現“碎片化”問題。分析表明大湄公河次區域合作機制“碎片化”表現為：合作機制的多元化、合作機制間的重疊以及各種合作機制間相互競爭的關系。“碎片化”問題的原因是權力競爭、利益分化和認同缺失。為了推進“一帶一路”建設和打造周邊命運共體，我國應以共同利益為基礎、以公共產品為切入點和以制度建設為核心路徑，謹慎應對和處理該區域機制“碎片化”問題。

[關鍵詞]大湄公河次區域;合作機制;碎片化

[中圖分類號]D815.5? [文獻標識碼]A ? [文章編號]1009—0274（2019）04—0064—05

從地緣政治的視角來看，加強與湄公河次區域國家的合作對維護周邊地區穩定、推進“一帶一路”倡議建設，打造“中國—東盟”命運共同體具有重要的現實意義。自1992年，在亞洲開發銀行的倡議下，中、柬、老、緬、泰、越六國共同參與大湄公河次區域經濟合作以來，一系列合作機制應運而生。雖然湄公河地區多種合作機制并存反映了各方的不同利益和關注，有利于滿足地區發展的多層次需要，但是各機制之間缺乏明顯的聯系和統一。[1]近年來，域外大國對大湄公河次區域的介入不斷加強，導致該區域原本復雜的合作機制呈現出“碎片化”問題。因此，能否處理好大湄公河次區域合作機制“碎片化”問題，不僅關系到我國與次區域各國的經濟發展，而且關系到我國周邊地區的穩定。目前，大湄公河次區域合作的國內研究主要以經濟路徑為主，涵蓋諸多議題。國外研究則主要圍繞大湄公河次區域的水資源安全、生態環境保護、區域治理三個議題開展。[2]本文以國際機制的有效性為研究路徑，在探析大湄公河次區域合作機制“碎片化”原因的基礎上，為我國提出應對之策。

一、大湄公河次區域合作機制“碎片化”的主要特點

“碎片化”概念已廣泛出現在國際關系。但目前，國際關系學對“碎片化”概念的界定并不統一。李開盛指出，“碎片化原意為完整的東西分裂成碎片或碎塊，也可以引申為一個機體內部的各要素或各部分之間缺乏有機聯系和統一性”[3]。李慧明認為，碎片化是指在國際關系特定領域的權力流散化、制度分散化與行為體多元化的趨勢，亦即出現多個治理中心并行的趨勢和狀態。[4]韋紅、尹楠楠認為，合作機制碎片化是指，地區合作領域形成多元化的合作機制，各種合作機制間相互平行、套嵌或者重疊，從而模糊了合作機制的邊界，使得不同的合作機制之間形成了一種競爭的關系，形成了“復合碎片化”。[5] 本文基于韋紅關于合作機制“碎片化”的界定。認為大湄公河次區域合作機制“碎片化”的特點如下：

（一）各種合作機制的多元化

隨著區域化的發展，大湄公河次區域業已存在多元化的地區合作機制，分別是該區域內國家間的合作機制、域外大國主導的合作機制以及以國際組織推動的合作機制。首先，大湄公河次區域內國家間的合作機制主要包括：由泰國、老撾、柬埔寨和越南在1957年成立的湄公河下游調查協調委員會（老湄公河委員會）的基礎上產生的新湄公河委員會（MRC）;由中國、老撾、緬甸和泰國在1993年成立的黃金四角合作機制（QEC）;由中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南在2015年成立的瀾滄江—湄公河合作機制（LMC）;由東盟國家和湄公河區域國家在1995年成立的東盟—湄公河流域開發合作機制（AMBDC）。其次，域外大國主導的合作機制主要包括：由美國、泰國、越南、老撾、柬埔寨在2010年成立的湄公河下游倡議（LMI），以及由此衍生出來的美國—湄公河下游國家外長會議（FMI）;由印度、柬埔寨、老撾、緬甸、泰國和越南在2000年成立的恒河—湄公河流域合作（HMC）;由印度、孟加拉國、緬甸、斯里蘭卡、泰國、尼泊爾和不丹等7個國家在1997年組成的環孟加拉灣經濟合作組織（BIMSTEC）;由日本和湄公河五國召開的日本—湄公河外長會議。最后，國際組織推動的合作機制主要包括：大湄公河次區域（GMS）和東南亞河流網絡（LRS），前者由亞洲開發銀行在1992年發起，目前范圍包括緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南和中國的云南省和廣西壯族自治區。后者由泰國學者和非政府組織活動者在1999年建立，主要致力于解決由水資源管理而引發的環境和社會問題。由此可見，大湄公河次區域的合作機制呈現出多中心和多樣化的特點。

（二）各種合作機制的相互重疊

大湄公河次區域存在著大量的重疊機制。重疊機制是指在一個問題領域內存在多重機制，但協議彼此并不相互排斥或附屬。[6]比如，在大湄公河次區域的合作機制中，以水資源和環境治理為議題的機制，同時存在著新湄公河委員會（MRC）、湄公河下游倡議（LMI）東南亞河流網絡（LRS）等，以互聯互通為議題的機制，同時存在瀾滄江—湄公河合作機制（LMC）、日本—湄公河外長會議以及大湄公河次區域（GMS）等。此外，在大湄公河次區域的合作機制中，圍繞經濟合作、農業和減貧等議題也存在著相互重疊的機制。盡管從表面上看這些重疊的國際機制可以相互補充和促進，但實際上由于大湄公河區域內國家的發展水平、需求不同，以及各機制的參加對象，作用和目標的不同，加之近年來域外大國的不斷介入，各種機制的有效性不僅不會增強、反而阻礙該區域的治理進程。

（三）各種合作機制間存在競爭關系

從歷史的發展來看，國際機制的創立離不開大國的支持和倡議。羅伯特·基歐漢指出，國際機制的創立離不開大國的支持，并主要反映了大國的利益訴求。[7]因此，由于域外大國在湄公河區域的戰略利益博弈，導致各種合作機制之間表現出明顯的競爭關系。首先，美國想要成為該地區合作的主導性力量，美國擔心中國在該地區影響力的增長會威脅到美國的霸權地位，因而試圖通過加強與中國以外的湄公河次區域國家的合作來抑制中國的崛起。比如，2009年，希拉里與泰、越、老、柬共同召開五國會議，建立“湄公河下游倡議”合作機制。2011年，美國邀請緬甸以觀察員身份加入該機制。由于該框架刻意排除中國，顯示出美國擴大其影響力和遏制中國崛起的戰略意圖。此外，美國指責中國大湄公河區域的礦業開采和林業采伐引發嚴重的環保問題，接著是要求中國停止在湄公河上游地區（瀾滄江）的水電工程項目，與此同時，極力宣傳“中國威脅論”。[8]其次，湄公河地區是日本追求其“政治大國”的戰略實驗場。日本通過“日本—湄公河首腦會議”以確保日本在該地區的主導權，并利用“湄公河地區開發”援助項目，抵制中國建設的“南北走廊”，大力援建“東西經濟走廊”，但忽略了相互合作以達到更好的資源整合以及更高的經濟效益。[9]最后，印度為了提高其在亞太地區的影響力，除了積極推進“東向政策”外，還利用“恒河—湄公河流域合作”與中國以外的大湄公河次區域五國的政治、經濟、安全得到明顯改善，其牽制中國的意圖明顯。隨著域外大國的介入，大湄公河次區域各種合作機制的競爭性將更加凸顯。

總體而言，大湄公河次區域各種合作機制缺乏有機聯系和統一性，呈現出多元化、相互重疊以及彼此競爭的特點。近年來，隨著域外大國的介入，導致各種合作機制在地區合作主導權、合作方式以及合作觀念等方面相互對立和競爭，一定程度上阻礙了地區的發展和穩定。

二、大湄公河次區域合作機制“碎片化”的原因剖析

國際機制的創立和運行與權力、利益以及觀念息息相關。因此，大湄公河次區域合作機制“碎片化”的主要原因是大國權力競爭、國家利益分化和認同缺失。

（一）權力競爭：域外大國爭奪地區影響力

在國際社會的無政府體系，大國對國際政治格局的影響具有決定性作用。隨著中國的發展，美國認為自己在全球范圍內的影響力正日益受到挑戰，2019年6月，美國最新發布的《印太戰略》報告中，再次將中國定義為“修正主義國家”。從地理位置來看，大湄公河次區域下游國家作為聯通太平洋和印度洋的大陸橋，具有十分重要的戰略位置。因此，美國積極參與大湄公河次區域合作機制的創建。對美國而言，在該區域的主要戰略目標是提升自己的地區影響力以及遏制中國崛起。對中國而言，作為湄公河區域國家，主要目的在于促進周邊國家的發展，維護周邊地區安全與穩定，塑造負責任的大國形象。美國在大湄公河次區域的權力爭奪，導致大湄公河次區域內國家無法完全主導地區合作機制。美國選擇加入和創立不同的合作機制，造成了地區合作機制的多中心、多元化。此外，由于大湄公河五國由于自身實力的局限，根本無法獨自承擔地區合作機制的建設和推進。隨著各種合作機制的自由發展，催生了各種安全機制間緊張和沖突的“碎片化”現象。總之，作為國際格局中的主要行為體，美國在大湄公河次區域具有重要的戰略利益。合作機制作為權力競爭的重要表現形式，美國對該區域的權力爭奪是導致該區域合作機制“碎片化”的重要原因。

（二）利益分化：民族國家不同的利益訴求

民族國家不同的利益訴求直接導致大湄公河地區形成相互制衡的戰略三角，掣肘了地區合作機制的整合。第一，中印緬戰略三角關系。在印度“東向”戰略中，緬甸是其重要的戰略門戶。隨著中緬政治經濟合作不斷提升，印度對中國在緬甸的經濟和政治影響力充滿緊迫感。對于緬甸來講，印度在其大國平衡戰略中具有重要的地位。印度作為正在崛起的大國，與緬甸地緣相鄰，加強與印度關系，可以改變緬甸周邊地緣政治格局，實現中印在緬利益的戰略平衡，因此，印度試圖通過恒河—湄公河流域合作（HMC）、環孟加拉灣經濟合作組織（BIMSTEC）等合作機制提升地區影響力，平衡中國影響力。第二，中美越戰略三角關系。作為大湄公河次區域合作機制的成員國，中越在南海問題上的結構性矛盾及其引發的沖突一定程度上降低了大湄公河次區域的地區性，影響了大湄公河次區域合作機制的成效和次區域合作機制的進一步推進。同時，隨著美越關系不斷加強，使中國在推進次區域合作機制建設面臨著更多的壓力。從外在表現來看，美國等域外大國為了遏制中國的崛起，選擇性的參與、扶持或創立不同的合作機制，進而導致大湄公河地區合作機制的“碎片化”。此外，大湄公河各國為了尋求自身利益最大化，紛紛加入各種合作機制。這必然會分散或動搖大湄公河次區域國家推進該區域合作機制建設的動力。因此，大湄公河地區合作機制呈現“碎片化”現象。

（三）認同缺失：大湄公河各國缺乏共識和認同

由于缺乏地區認同，即集體認同，大湄公河次區域合作機制無法實現從外力驅動型向內生自立型的漸進過渡，進而導致地區合作機制“碎片化”。地區認同就是地區各國從觀念上將自身看作是地區的子集，主要包括文化價值認同、安全觀念認同和政治身份認同。[10]湄公河次區域五國在地區認同上存在著很大問題。首先，從文化價值認同來看，盡管次區域國家間有著深厚的文化淵源，但卻并未構建起文化意識上的認同感;其次，從政治身份認同來看，湄公河各國政治體制的差異卻進一步加重了地區文化價值認同的分歧。[11]最后，從安全觀念認同來看，在“中國威脅論”、臺灣問題、南中國海主權爭端、華人華僑問題等因素的影響下，湄公河次區域一些國家將中國看作是地區的威脅。加之美國、日本、印度等國家對次區域的介入，更加劇了湄公河次區域各國對中國的不信任。盡管中國本是湄公河次區域國家，但是在談及中國與湄公河次區域時，中國經常被排除在外。可見，大湄公河次區域內國家缺乏集體身份認同，這是導致大湄公河次區域合作機制“碎片化”的重要原因。

三、我國的應對策略

（一）以共同利益為基礎，推進地區高階合作

從歷史和現實來看，地區秩序的建構必須以各國間共同利益為基礎，并通過地區意識的整合實現共同利益的制度化。[12]共同利益可以漸進地塑造國家行為體的行為偏好，促進國家間的相互理解，增進彼此間的認同。大湄公河次區域國家的共同利益不僅指共同的經濟收益，還包括共同政治利益和安全利益。目前，中國是柬埔寨、緬甸、泰國和越南的第一大貿易伙伴，是柬埔寨、老撾、越南的第一大投資國。[12]可見，經濟合作已成為中國與湄公河五國的壓艙石。但共同的經濟收益并沒有很好的外溢到政治、安全等領域。作為區域大國，我國應該積極推動大湄公河次區域合作從低級政治到高級政治的轉向。一方面，共同應對地區非傳統安全問題，從而促進安全合作。當前，大湄公河次區域的非傳統安全問題愈發突出，恐怖主義、毒品問題、非法移民問題、水資源和生態安全等問題需要次區域內各國共同解決。同時，我國必須加強與湄公河各國的信息溝通和交流，共同建立一個有效的、綜合的預防和打擊跨國犯罪的聯合執法機制;另一方面，妥善處理大湄公河次區域成員國之間的爭端，增加國家間的政治互信。

總之，共同利益與國家利益必然會存在一定的矛盾，但各國應積極尋找雙方的利益交匯點，盡可能在此利益分享的基礎上，實現區域內各國共同發展。隨著共同利益匯聚形成的累積效應，必然會增強湄公河次區域國家間的政治互信和認同。

（二）以地區公共產品為切入點，塑造負責任大國形象

地區公共產品有助于提升我國在周邊地區的軟實力和塑造負責任的大國形象，從而推動地區合作的發展。隨著我國實力和影響力的不斷上升，我國應在湄公河次區域地區發展中承擔更多責任，承擔責任的具體表現就是向該區域提供發展所需的公共產品。在地區公共產品供給的過程中，不僅應使其與湄公河次區域國家的實際需求相符合，同時還應使其惠及普通民眾，這有助于進一步改善和塑造中國形象。[13]

鑒于湄公河地區的發展程度，我國應加快湄公河次區域交通基礎設施建設，互聯互通是加強地區合作的基礎條件。重點推進中老、中泰鐵路建設，并將昆曼公路和中老鐵路延長至金邊、西哈努克港，打造中老柬經濟走廊，使中老鐵路和業已建成的昆曼公路發揮更大效應，形成示范和帶動效應;我國應與湄公河次區域各國開展水資源開發和利用的合作，水資源開發利用是地區合作的天然紐帶。由于上下游各國沒有統一的機制安排，導致上下游國家間的矛盾和相互指責。因此，我國應與湄公河國家共商、共建具有廣泛約束力且能夠協調水資源合作的長效機制。此外，建立與湄公河國家關于水資源開發管理和信息交流合作平臺;我國應擴大社會文化領域的交流，民心相通是地區合作的關鍵。我國應鼓勵湄公河各國的媒體、智庫、青年參加青年友好交流項目，通過孔子學院、文化交流中心、文化藝術節等渠道加強多領域、多層次、廣覆蓋的人文交流，為民心相通營造良好的人文社會氛圍。總之，大湄公河次區域的公共產品的供給是一個長期的、艱巨的任務，也是一個需要各國相互交流和溝通的過程。在這個過程中我們要根據次區域實際情況和發展需求，抓好重點項目，扎實推進，以期獲得早期收獲，并盡快產生示范效應。

（三）以瀾湄機制為核心，實現機制“大整合”

國際制度是構建地區秩序的核心要素。國際制度可以提供可靠的信息和信息交流渠道，加快信息流通，解決信息的不確定性;可以制約和規范國家的非理性行為;可以塑造行為體的偏好。因此，國家之間在匯聚共同利益的同時，也應推動地區制度的建立來確保共同利益的匯聚。

不可否認，大湄公河次區域的各種合作機制為該地區發展提供了主要動力，但大多數合作機制偏重地區經濟發展和環境保護。當前，湄公河各國之間普遍存在政治互信不足，經濟與安全出現相互脫離的“二元結構”，經濟合作并沒有很好地外溢到政治和安全領域。相反，政治和安全領域長期的“赤字”已經開始通過“反向溢出”威脅到次區域經濟合作的進一步深化。[14]因此，我國應深化與湄公河國家的政治與安全合作，為湄公河地區提供更多的政治與安全領域的公共產品，加快“一帶一路”倡議與湄公河各國的發展戰略對接，使區域各國分享中國的經濟紅利。此外，隨著域外大國的介入，各種合作機制應運而生，導致地區合作機制的影響力正日益下降。在此背景下，我國與其在原有的各種相互掣肘的合作機制中謹慎應對，不如積極發揮自身在大湄公河次區域的“引領”作用，在“共商、共建、共享”的原則下，落實和優化“瀾滄江—湄公河合作機制”、進一步提高和創新大湄公河次區域在政治、文化以及安全合作的制度供給，打造更為緊密、團結的瀾湄命運共同體。此外，瀾湄合作機制的建立并不意味著拋棄其他機制，而是與現有次區域合作機制相互補充，相互促進。

四、結論

大湄公河次區域作為中國周邊外交的重點區域，對于“一帶一路”倡議的推進和打造周邊命運共同體至關重要。因此，大湄公河次區域合作機制碎片化問題是大國崛起過程中必須要面對的現實問題。

大湄公河次區域的機制碎片化主要受權力競爭、利益分化以及認同缺失的影響。作為大湄公河次區域的大國，我國應在與次區域國家經濟合作不斷深化的情況下，為次區域在政治和安全方面提供更多的公共產品，塑造我國負責任的大國形象。我國的崛起不應是地區的威脅，而應是地區發展和繁榮的發動機。對于域外大國針對性的介入，我國應在認真分析基礎上，保持定力，積極發揮自身在大湄公河次區域高階合作中的引導作用，落實和優化“瀾滄江—湄公河合作機制”、進一步提高和創新大湄公河次區域合作的制度供給。

參考文獻：

[1]沈銘輝.大湄公河次區域經濟合作：復雜的合作機制與中國的角色[J].亞太經濟.2012（3）：13-18.

[2]郭振雪.大湄公河次區域合作國內外研究：回顧與分析[J].東南亞縱橫，2013（9）：72-78.

[3]李開盛.東北亞地區碎片化的形成與治理——基于分析折中主義的考察[J].世界經濟與政治，2014（4）：21-38，156-157.

[4]李慧明.全球氣候治理制度碎片化時代的國際領導及中國的戰略選擇[J].當代亞太，2015（4）：128-156.

[5]韋紅，尹楠楠.東南亞安全合作機制碎片化問題研究[J].太平洋學報，2018，26（8）：13-25.

[6]成志杰.復合機制模式：金磚機制建設的理論與實踐方向[J].國際關系研究，2018，25（4）：109-129，157-158.

[7]門洪華.聯合國人權機制：一種框架性分析[J].國際政治研究，2000（3）：75-82.

[8]李志華.中國在大湄公河次區域的戰略利益與戰略合作分析[D].暨南大學，2013.

[9]畢世鴻.機制擁堵還是大國協調——區域外大國與湄公河地區開發合作[J].國際安全研究，2013， 31（2）：58-73，156-157.

[10]趙可金.東北亞合作中的中國公共外交[J].當代世界，2010（7）：35-38.

[11]雷珺.區域性安全公共產品供給的“湄公河模式”——以湄公河流域聯合執法安全合作機制為例[J].南洋問題研究，2015（3）：28-38.

[12]何祖坤，馬勇.關于深化瀾滄江—湄公河合作的思考[J].東南亞縱橫，2018（6）：34-39.

[13]門洪華.地區秩序建構的邏輯[J].世界經濟與政治，2014（7）：4-23，156.

[14]鄧涵.大湄公河次區域合作的困境與前途[D].云南大學，2016.