基于政府職責(zé)的農(nóng)村養(yǎng)老保障社會(huì)支持變遷

賀書霞 冀濤

[摘要]隨著中國(guó)人口老齡化時(shí)代的到來、政府職能的轉(zhuǎn)變和責(zé)任意識(shí)的顯現(xiàn)，作為社會(huì)保障體系中最為薄弱的農(nóng)村養(yǎng)老保障在傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老不斷弱化的背景下，其發(fā)展和完善對(duì)于中國(guó)社會(huì)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展具有重要作用。政府作為公民權(quán)利讓渡的產(chǎn)物，政府責(zé)任落實(shí)不僅是重要的社會(huì)支持因素的基礎(chǔ)，而且對(duì)社會(huì)支持因素和體系發(fā)育具有重要影響。農(nóng)民保障從“家庭保障”向“社會(huì)保障”轉(zhuǎn)型過程有賴于政府責(zé)任的歸位和加強(qiáng)，同時(shí)有賴于社會(huì)保障集體責(zé)任的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)支持系統(tǒng)的融合統(tǒng)一，而且對(duì)政府和市場(chǎng)責(zé)任從自發(fā)存在到艱難剝離的變遷和可持續(xù)協(xié)調(diào)成長(zhǎng)具有重要的引導(dǎo)和支持作用。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老保障;社會(huì)支持;農(nóng)民權(quán)益

[中圖分類號(hào)]F323.89 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009—0274（2019）04—0084—06

根據(jù)2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2014年末我國(guó)60歲及以上老年人口已達(dá)總?cè)丝诘?5.5%，其中65周歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤哌_(dá)10.1%。[1]預(yù)計(jì)在2025年突破3億，2034年突破4億。中國(guó)農(nóng)村與城鎮(zhèn)地區(qū)老年人口撫養(yǎng)比差距預(yù)計(jì)將從2008年的4.5個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大到2030年的13個(gè)百分點(diǎn)。屆時(shí)，農(nóng)村地區(qū)的老年人口撫養(yǎng)比會(huì)達(dá)到34.4%，而城鎮(zhèn)地區(qū)則為21.1%，[2]農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的外流實(shí)際上加劇農(nóng)村老齡化和老年人口撫養(yǎng)比率，農(nóng)村老齡化問題日益突出，農(nóng)村老年配套服務(wù)嚴(yán)重短缺，老年人社會(huì)保障嚴(yán)重滯后。根據(jù)西方國(guó)家社會(huì)保障制度的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)保障作為一種增進(jìn)福利的制度安排，既是一種制度實(shí)體，更體現(xiàn)了一種“制度化的集體責(zé)任”[3]。隨著社會(huì)的發(fā)展政府逐漸成為社會(huì)保障的責(zé)任主體。2013年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中對(duì)于我國(guó)養(yǎng)老保障提出“統(tǒng)籌城市和農(nóng)村養(yǎng)老資源，促進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)均衡發(fā)展”的要求，充分體現(xiàn)了政府對(duì)作為我國(guó)社會(huì)保障體系重要組成部分的農(nóng)村養(yǎng)老保障薄弱現(xiàn)狀的重視。雖然政府職能本身作為社會(huì)支持要素的一個(gè)方面，[4]但政府職能的定位和責(zé)任落實(shí)情況對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障社會(huì)支持系統(tǒng)的發(fā)展及水平具有不同程度的制約作用，如政策安排、財(cái)政投入、社會(huì)導(dǎo)向、支持社會(huì)參與的氛圍營(yíng)造、專業(yè)體系培育、家庭及社區(qū)支持系統(tǒng)構(gòu)建等。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老相對(duì)于不斷增大的農(nóng)村老齡化和養(yǎng)老保障需求已經(jīng)獨(dú)木難支，農(nóng)村養(yǎng)老保障的改革和發(fā)展需要在重視傳統(tǒng)農(nóng)村保障的同時(shí)，強(qiáng)化政府職責(zé)和職能的回歸及外部社會(huì)的廣泛支持。

一、“全能家庭”的弱化與農(nóng)村養(yǎng)老保障社會(huì)支持的“覺醒”

20世紀(jì)我國(guó)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，國(guó)家實(shí)施“重點(diǎn)發(fā)展工業(yè)，農(nóng)業(yè)扶助工業(yè)”的發(fā)展政策，農(nóng)業(yè)不但需要解決國(guó)民的糧食問題，而且需要承擔(dān)自身發(fā)展和扶助工業(yè)的重任，農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老等必要的保障由集體承擔(dān)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以后農(nóng)戶作為最小的社會(huì)單元，通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)除了給國(guó)家上交一定的生產(chǎn)提留外，還要承擔(dān)家庭的衣食住行、養(yǎng)老醫(yī)療、子女教育等保障責(zé)任，以小農(nóng)生產(chǎn)為特征的家庭承擔(dān)起了“國(guó)”和“家”的發(fā)展保障重任，這種狀況一直持續(xù)到2005年國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅的政策實(shí)施才開始改善，這一階段受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和國(guó)家政策導(dǎo)向的影響，政府責(zé)任和職能界定不清，[5]農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展由于缺乏政府實(shí)質(zhì)性的支持，幾經(jīng)探索但效果甚微，直至2009年以政府為責(zé)任主體相對(duì)明晰的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（簡(jiǎn)稱“新農(nóng)保”）才逐步建立。

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展與“全能家庭”的功能弱化

改革開放之初，以家庭為單位的農(nóng)民不僅要承擔(dān)農(nóng)民教育、養(yǎng)老和發(fā)展等職責(zé)，而且要實(shí)現(xiàn)“以農(nóng)輔工”的重任，家庭的全能具有制度安排和歷史需要的合理性，農(nóng)村養(yǎng)老保障也被理所當(dāng)然的認(rèn)為是家庭的職責(zé)。改革開放推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，中國(guó)國(guó)力日益強(qiáng)大為農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)，“新農(nóng)保”的實(shí)施標(biāo)志著政府職能在社會(huì)保障事業(yè)方面的回歸和責(zé)任的落實(shí)，政府的職能回歸和責(zé)任落實(shí)即等于農(nóng)村養(yǎng)老保障的社會(huì)支持的顯現(xiàn)，雖然目前水平有限，但對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展具有里程碑意義。

新中國(guó)成立之初我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障除農(nóng)業(yè)合作社和人民公社時(shí)期主要由集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)，改革開放至2009年“新農(nóng)保”建立這一時(shí)期一直是土地保障和家庭保障占據(jù)主導(dǎo)地位。農(nóng)業(yè)合作社和人民公社時(shí)期農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在完成國(guó)家生產(chǎn)提留的同時(shí)承擔(dān)起一定的農(nóng)村養(yǎng)老保障責(zé)任。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施和改革開放使我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力獲得解放和快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展為農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的同時(shí)也使農(nóng)民的生活面臨自然和市場(chǎng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民的養(yǎng)老保障社會(huì)化需求也與日俱增。改革開放后我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索經(jīng)歷了20世紀(jì)90年代建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和2009年建立的“新農(nóng)保”兩個(gè)階段。20世紀(jì)90年代建立的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定資金籌集以個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策支持的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在實(shí)施中由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后集體經(jīng)濟(jì)弱化導(dǎo)致集體的補(bǔ)助難以兌現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上成為了個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老，農(nóng)民參保積極性不高，加上政策和體制變化，制度一度中斷。隨著計(jì)劃生育形成的“4-2-1”家庭的普及和大量青壯年農(nóng)民進(jìn)入城市，農(nóng)民養(yǎng)老問題突顯并成為民生焦點(diǎn)。2009年9月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》標(biāo)志著從國(guó)家層面確定建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施，新農(nóng)保的保障基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼三部分構(gòu)成，在支付模式上分基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國(guó)家財(cái)政全額支付，明確了政府在農(nóng)民養(yǎng)老保障中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。但目前國(guó)家財(cái)政確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元/月左右的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于廣大農(nóng)村老人來說也只是杯水車薪，傳統(tǒng)的土地保障和家庭保障暫時(shí)還難以退出養(yǎng)老保障，社會(huì)養(yǎng)老的保障水平和層次還有待完善。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保障社會(huì)支持的“覺醒”

在傳統(tǒng)“全能家庭”的職能作用下，家庭成為農(nóng)民養(yǎng)老的主要力量和核心要素，政府在農(nóng)村最基本的社會(huì)救濟(jì)實(shí)施過程中成為發(fā)揮作用的唯一的社會(huì)支持力量，但這并不意味著農(nóng)民社會(huì)保障發(fā)展能夠被家庭所支撐，即使在改革開放之前家庭保障相對(duì)強(qiáng)化時(shí)期，家庭對(duì)于農(nóng)民的養(yǎng)老存在的“不能養(yǎng)”和“養(yǎng)不好”等問題。但在這種背景下農(nóng)村養(yǎng)老保障社會(huì)支持因素的社會(huì)基礎(chǔ)較弱，因而除“農(nóng)村五保戶”等救濟(jì)措施具有社會(huì)保障的色彩以外，社會(huì)保障未能在農(nóng)村養(yǎng)老保障中體現(xiàn)其功能和作用。隨著改革開放和中國(guó)家庭的變遷，農(nóng)民的社會(huì)保障需求和農(nóng)村實(shí)際情況等外部環(huán)境在不斷變化，實(shí)際上農(nóng)民社會(huì)保障的社會(huì)支持也在逐漸“覺醒”。

我國(guó)養(yǎng)老保障制度自20世紀(jì)50年代初期始建，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度在1986年開始探索建立，1992年民政部頒布《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》標(biāo)志著農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在全國(guó)推廣。由于農(nóng)村養(yǎng)老保障保險(xiǎn)基金籌資渠道單一且難以實(shí)現(xiàn)保值增值致使傳統(tǒng)制度缺乏可持續(xù)性，政府責(zé)任的缺失、待遇水平偏低及社保基金要維持養(yǎng)老和從業(yè)人員的福利薪資，傳統(tǒng)制度未能產(chǎn)生足夠的吸引力，導(dǎo)致“老農(nóng)保”制度一度中斷，特別是農(nóng)民的城市化流動(dòng)和“老農(nóng)保”區(qū)域碎片化之間的矛盾隨城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展日益突顯，相對(duì)于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政府在農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)上的投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致“老農(nóng)保”制度難以為繼。2009年“新農(nóng)保”的試點(diǎn)推廣，2012年“新農(nóng)保”的全覆蓋標(biāo)志著農(nóng)民養(yǎng)老社會(huì)保障的格局已基本形成。2011年國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》指出政府主導(dǎo)、多方參與，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，打破行業(yè)界限，開放社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，采取公建民營(yíng)、民辦公助、政府購(gòu)買服務(wù)等多種模式，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，農(nóng)村養(yǎng)老保障社會(huì)支持發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期。

由此可見，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展戰(zhàn)略嚴(yán)重影響政府的農(nóng)村養(yǎng)老保障決策，農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展甚至是服從于國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而農(nóng)村養(yǎng)老保障改革和發(fā)展本身所需要的各種政策愿景兌現(xiàn)幾經(jīng)波折卻并不理想。家庭試圖完全承擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老卻難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)村養(yǎng)老保障的社會(huì)支持需求日益強(qiáng)烈，“新農(nóng)保”的實(shí)施雖然由于經(jīng)濟(jì)和體制制約，目前未能有效解決農(nóng)村養(yǎng)老保障的需求和發(fā)展，但政府財(cái)政力量的支持和政治支持的介入標(biāo)志著農(nóng)村養(yǎng)老保障社會(huì)支持力量的真正“覺醒”。

二、“官民博弈”：政府職能轉(zhuǎn)變及責(zé)任加強(qiáng)與農(nóng)村養(yǎng)老保障支持的分化

20世紀(jì)隨著改革開放的實(shí)施，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所替代，市場(chǎng)成為資源配置的主要機(jī)制，政府由原來對(duì)微觀主體的指令性管理轉(zhuǎn)換為為市場(chǎng)主體服務(wù)為主，政府職能的回歸為農(nóng)村養(yǎng)老保障社會(huì)支持的獲得和分化提供了條件。

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保障環(huán)境的變遷

第一，農(nóng)村養(yǎng)老嵌入其中的政治制度和政策環(huán)境發(fā)生了變化。在1956—1978年由于集體經(jīng)濟(jì)的存在使大多數(shù)農(nóng)民的養(yǎng)老得到保障;隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，以村為單位的集體經(jīng)濟(jì)迅速弱化，我國(guó)自20世紀(jì)80年代開始探索農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)，1986年江蘇沙洲“全國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)保障工作座談會(huì)”，1991年《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》頒布，1998年由于政府機(jī)構(gòu)改革農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)由民政部門移交勞動(dòng)與社會(huì)保障部門，1999年7月國(guó)務(wù)院決定對(duì)原有的業(yè)務(wù)暫停并進(jìn)行清理整頓，2003年《關(guān)于當(dāng)前做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》和《關(guān)于認(rèn)真做好當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》等文件頒布，[6]隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村養(yǎng)老保障曲折的發(fā)展歷程直到2009年國(guó)務(wù)院“新農(nóng)保”政策出臺(tái)，2012年“新農(nóng)保”實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍的全覆蓋。“新農(nóng)保”不僅是農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)、里程碑，而且也說明一旦國(guó)家支持力度衰落，農(nóng)村養(yǎng)老保障便一蹶不振。2013年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》提出到2020年，將全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品更加豐富，市場(chǎng)機(jī)制不斷完善，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。這體現(xiàn)了農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)化的環(huán)境正在逐步優(yōu)化。

第二，農(nóng)村養(yǎng)老保障的組織和承擔(dān)主體發(fā)生了變化。1978年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，一個(gè)實(shí)施全能性社會(huì)經(jīng)濟(jì)控制的人民公社不復(fù)存在，[7]村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的迅速弱化使集體養(yǎng)老喪失了組織載體和承擔(dān)基礎(chǔ)。雖然在2002年之前村鎮(zhèn)可以通過“鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留”等方式承擔(dān)“五保”老人的晚年生活，在2002年稅費(fèi)改革以后“五保”老人供養(yǎng)的集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也不復(fù)存在，“五保”老人供養(yǎng)轉(zhuǎn)而成為國(guó)家承擔(dān)的國(guó)家福利。一般農(nóng)村老人則通過家庭收入內(nèi)部的代際轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障，即家庭養(yǎng)老成為了農(nóng)村養(yǎng)老保障的主要方式。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)民子女的日益頻繁的城鎮(zhèn)化流動(dòng)在城鎮(zhèn)生活方式的沖擊下，傳統(tǒng)的“孝”文化逐漸淡化，農(nóng)村輿論監(jiān)督功能也隨著生活方式的改變?nèi)找嫒趸恋叵鄬?duì)收益的降低也導(dǎo)致土地保障功能趨于弱化，隨著計(jì)劃生育實(shí)施中“4-2-1”家庭模式的普及，家庭養(yǎng)老受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老保障方式日益突出的問題成為我國(guó)新時(shí)期社會(huì)發(fā)展和諧的重要問題。

第三，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展起到了推波助瀾作用。首先，改革開放后中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)使國(guó)家的財(cái)力不斷增強(qiáng)，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入和生活水平也不斷改善，這為農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展提供了必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。其次，內(nèi)需作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的重要方式之一，農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展對(duì)于免除占中國(guó)人口比重多數(shù)的農(nóng)民后顧之憂、釋放農(nóng)民需求無疑具有重要促進(jìn)作用。再者，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府職能回歸，政府職能回歸要求政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障中責(zé)任缺失進(jìn)行彌補(bǔ)。

（二）社會(huì)發(fā)展與政府職能及責(zé)任的逐漸明晰

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大大推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化加速推動(dòng)了勞動(dòng)力的異地流動(dòng)，以家庭為中心的保障功能日益弱化，人口的老齡化使農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障的需求日益強(qiáng)烈。社會(huì)保障的發(fā)展如果不能跟隨社會(huì)時(shí)代進(jìn)步而進(jìn)步，以家庭為中心的家庭保障不僅面臨崩潰的可能，而且會(huì)影響我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，家庭對(duì)農(nóng)民保障的弱化已經(jīng)引發(fā)“倒逼”機(jī)制，社會(huì)力量和農(nóng)民保障的突出問題成為農(nóng)村養(yǎng)老保障健全社會(huì)支持的警告。

政府職能是農(nóng)民社會(huì)保障改革和發(fā)展社會(huì)支持系統(tǒng)具有主導(dǎo)作用的重要因素。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到一定水平，家庭難以支撐農(nóng)村養(yǎng)老保障的重任時(shí)，政府作為社會(huì)支持的主導(dǎo)因素成為農(nóng)村養(yǎng)老保障持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。政府職能在加強(qiáng)和改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，要更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，把財(cái)力、物力等公共資源更多地向社會(huì)管理和公共服務(wù)傾斜，把領(lǐng)導(dǎo)精力更多地放在促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展與和諧的社會(huì)建設(shè)上。[8]正是政府職能的轉(zhuǎn)變使政府的服務(wù)和管理功能回歸，農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展和改革的社會(huì)主體地位才能合理確立，農(nóng)民社會(huì)保障才得以發(fā)展。“新農(nóng)保”的實(shí)施顯示了政府職能的明晰對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)改革和發(fā)展的重要意義，政府從對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策引導(dǎo)角色轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展主體角色更是市場(chǎng)社會(huì)力量作用下養(yǎng)老保障支持艱難的分化。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老保障社會(huì)支持的艱難分化

新中國(guó)成立以來，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度模式伴隨經(jīng)濟(jì)體制、農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的變化不斷變遷。新中國(guó)成立初期國(guó)家由于“一窮二白”，在農(nóng)村除了基本的社會(huì)救濟(jì)，國(guó)家無力建立農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障制度;在農(nóng)業(yè)合作化和人民公社時(shí)期農(nóng)村是以集體經(jīng)濟(jì)制度為基礎(chǔ)，農(nóng)民的養(yǎng)老保障以集體保障為主;隨著改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的家庭保障和土地保障成為農(nóng)村養(yǎng)老保障的重要方式;2009年“新農(nóng)保”制度的實(shí)施標(biāo)志著農(nóng)民養(yǎng)老社會(huì)保障時(shí)期的到來。

1.市場(chǎng)膨脹，政府被動(dòng)補(bǔ)救。改革開放后家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期發(fā)展起來的各項(xiàng)社會(huì)保障與福利事業(yè)因失去原有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而崩解，以家庭為單位的土地經(jīng)營(yíng)承擔(dān)起了農(nóng)民養(yǎng)老的保障作用，這種家庭保障和土地保障也成為農(nóng)村老年人養(yǎng)老的主要保障方式。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和中國(guó)計(jì)劃生育中家庭人口結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)民的生活不僅被置于市場(chǎng)和自然災(zāi)害的雙重風(fēng)險(xiǎn)之下，而且傳統(tǒng)家庭的養(yǎng)老保障作用日益弱化。

為順應(yīng)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)村實(shí)際需要，國(guó)家逐步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度并進(jìn)行了探索，1991年國(guó)家出臺(tái)《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》，由于實(shí)施過程國(guó)家只進(jìn)行政策引導(dǎo)，缺乏財(cái)政支持，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作一度出現(xiàn)參保人數(shù)下降、基金運(yùn)行難度加大等問題，1999年國(guó)家叫停并開始對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行整頓規(guī)范。在中國(guó)人口老齡化背景下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平不斷發(fā)展和農(nóng)民城市化流動(dòng)加速的情況下，2009年國(guó)家推出了具有福利性質(zhì)的“新農(nóng)保”制度，“新農(nóng)保”制度的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分由政府財(cái)政全額承擔(dān)，政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度中政府資金的投入不僅有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障“廣覆蓋”的目標(biāo)，也有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保的積極性，從而推動(dòng)“新農(nóng)保”的順利開展。

2.家庭保障弱化，政府逐步接管。經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型必然引起社會(huì)的轉(zhuǎn)型，其中重要的一個(gè)體現(xiàn)就是政府職能的轉(zhuǎn)變。政府從對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理到服務(wù)職能的逐漸回歸，在農(nóng)村養(yǎng)老保障需求日益強(qiáng)烈的背景下涌現(xiàn)出一些典型的養(yǎng)老公益和民間組織，如典型的江蘇大圣寺在“幫天下兒女盡孝，替世間老人解難，為黨和政府分憂”理念下舉辦的安養(yǎng)院引起社會(huì)巨大反響。實(shí)際上中國(guó)早期涉足養(yǎng)老支持的是政府及集體組織，如政府設(shè)立的敬老院、以集體為單位對(duì)鰥寡孤獨(dú)個(gè)體實(shí)施的“五保戶”制度，但政府或集體組織的養(yǎng)老保障對(duì)象極其有限，僅僅限于特殊群體的救濟(jì)層面，一般農(nóng)民的養(yǎng)老主要依靠家庭來承擔(dān)。國(guó)家對(duì)于民間組織舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在制度和管理上給予相對(duì)優(yōu)惠的政策，如免繳市政公用設(shè)施配套費(fèi)等有關(guān)收費(fèi)、煤水電等價(jià)格優(yōu)惠、免征企業(yè)所得稅等。由于農(nóng)民的養(yǎng)老支付能力有限和養(yǎng)老組織運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)較大，民間組織對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老的熱情并沒有因?yàn)檎呒?lì)而激發(fā)，政府嘗試通過政策引導(dǎo)建立以個(gè)人和集體為責(zé)任主體的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，但因?yàn)檗r(nóng)村集體組織經(jīng)濟(jì)能力隨改革開放迅速弱化而導(dǎo)致這種探索以失敗告終。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展的背景下，農(nóng)村養(yǎng)老保障成為解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵因素之一，政府適時(shí)推出的“新農(nóng)保”雖具有長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的積極因素，但保障水平有限。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任作為我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展的關(guān)鍵，“新農(nóng)保”的實(shí)施標(biāo)志著政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障中責(zé)任的體現(xiàn)的響應(yīng)對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展、落實(shí)和深化具有重要意義。“新農(nóng)保”作為農(nóng)村養(yǎng)老保障改革的里程碑迅速得到了農(nóng)民的響應(yīng)，在這場(chǎng)改革中，傳統(tǒng)以家庭為主導(dǎo)的農(nóng)村養(yǎng)老保障模式至少在形式上過渡為以政府為主導(dǎo)、社會(huì)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老等養(yǎng)老模式并重的新模式。實(shí)質(zhì)上“新農(nóng)保”是自上而下的政府行為，不過與以往不同的是政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障中的主體責(zé)任逐漸明晰并走向前臺(tái)。在前后臺(tái)的角色轉(zhuǎn)換中，一方面政府被推上前臺(tái)但可能難以主動(dòng)，因?yàn)樵谡恼误w制下政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障的重視關(guān)鍵體現(xiàn)在財(cái)政支持的利益方面，而農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展的關(guān)鍵卻是政府的財(cái)政扶持;另一方面政府責(zé)任的承擔(dān)并不意味著家庭責(zé)任可以完全退出，在農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)有保障水平下家庭仍然發(fā)揮著農(nóng)民養(yǎng)老不可替代的作用。正是由于政府和家庭在角色轉(zhuǎn)換中的不對(duì)等關(guān)系，前臺(tái)和后臺(tái)的界限有時(shí)會(huì)變得模糊。

三、政府職能及責(zé)任回歸對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障社會(huì)支持的主導(dǎo)作用

農(nóng)村養(yǎng)老保障的改革和發(fā)展需要社會(huì)廣泛的支持，即使在“全能家庭”模式下社會(huì)支持因素也自發(fā)存在，但其發(fā)揮的作用比較有限。在農(nóng)村養(yǎng)老保障改革過程中政府被迫在多個(gè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)入前臺(tái)，以政府為主導(dǎo)的社會(huì)支持因素對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展作用得以彰顯。但是政府職能轉(zhuǎn)變并非一蹴而就，政府職能轉(zhuǎn)變受財(cái)政水平、執(zhí)政理念和戰(zhàn)略意識(shí)等因素制約，難免在問題處理上處于被動(dòng)應(yīng)付狀態(tài)。重新認(rèn)識(shí)政府職能對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障社會(huì)支持的主導(dǎo)作用，需要重視以下三個(gè)方面。

（一）完善農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保障是改革和發(fā)展的必然趨向

雖然目前農(nóng)村養(yǎng)老保障還是以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，農(nóng)村養(yǎng)老保障是走向福利還是基于家庭目前已經(jīng)明朗，“新農(nóng)保”不僅顯現(xiàn)了政府的選擇，也預(yù)示了農(nóng)村養(yǎng)老保障社會(huì)化的必然趨勢(shì)。在中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷加速的背景下，農(nóng)民家庭結(jié)構(gòu)變化、農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)加劇、傳統(tǒng)孝文化的淡化和土地保障功能的弱化導(dǎo)致農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障功能不斷弱化，根據(jù)世界發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，“新農(nóng)保”的政策實(shí)施不僅是發(fā)展中的政府選擇，更是農(nóng)民社會(huì)保障發(fā)展的必然趨勢(shì)。“新農(nóng)保”作為中國(guó)歷史上面對(duì)農(nóng)村人口正式的社會(huì)保障制度，是一種效益更高，更適合中國(guó)國(guó)情的制度模式對(duì)原有養(yǎng)老模式替代的過程。“新農(nóng)保”在某種程度上實(shí)現(xiàn)了一些制度創(chuàng)新：第一，明確了政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障中的財(cái)政責(zé)任，即政府對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其中中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助;[9]第二，明確了政策目標(biāo)，即在2012年底實(shí)現(xiàn)全體農(nóng)民全覆蓋。雖然“新農(nóng)保”制度在中國(guó)農(nóng)村已經(jīng)落地生根，但給付水平不高、異地銜接不暢、城鄉(xiāng)二元化等問題的解決還有待于更多制度上的完善和創(chuàng)新。

（二）政府職能和責(zé)任的落實(shí)本身是重要的社會(huì)支持因素

對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保障的改革和發(fā)展，政府職能定位的影響是關(guān)鍵和全局性的，政府職能的缺位會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展受挫和改革失敗，政府支持的缺失主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是政府對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保障的基本保障投入不足，例如政策支持和財(cái)政投入;二是在追求效率的過程中，缺少對(duì)社會(huì)保障發(fā)展的公平維護(hù)，從而使弱勢(shì)群體承擔(dān)了更多的改革成本;[10]三是缺少對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的有效監(jiān)管，政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能薄弱。[11]作為農(nóng)村養(yǎng)老保障改革和發(fā)展社會(huì)支持的主導(dǎo)力量，政府在三個(gè)缺失方面具有查缺補(bǔ)漏的重要責(zé)任。在政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，政府公共服務(wù)和管理職能的回歸對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的行為邏輯轉(zhuǎn)變和缺失的彌補(bǔ)是重要的契機(jī)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民需求和社會(huì)需要等發(fā)展也推動(dòng)了政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障方面的回應(yīng)和支持。在社會(huì)需求的推動(dòng)下，河北肥鄉(xiāng)縣的互助幸福院、山東的農(nóng)村幸福院、江蘇鎮(zhèn)江大圣寺安養(yǎng)院等養(yǎng)老方式成為市場(chǎng)和民間組織參與農(nóng)村養(yǎng)老的典型事例。政府職能的轉(zhuǎn)變不僅需要重視社會(huì)需求中政府職能缺失的彌補(bǔ)，而且需要通過監(jiān)控和調(diào)控實(shí)現(xiàn)對(duì)其他社會(huì)力量進(jìn)行引導(dǎo)、培育和宏觀監(jiān)控。

（三）主動(dòng)引導(dǎo)和培育其他社會(huì)支持因素參與農(nóng)村養(yǎng)老保障體系

政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是政府職能的回歸和政府責(zé)任的落實(shí)，這不僅對(duì)釋放社會(huì)力量支持農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展，而且政府也落實(shí)了在農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展中的責(zé)任。也就是說政府不僅要發(fā)揮自身在農(nóng)村養(yǎng)老中重要的社會(huì)支持作用，還要培育其他社會(huì)支持因素參與到農(nóng)村養(yǎng)老保障的改革和發(fā)展中。[12]政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障中的社會(huì)支持作用主要是基于政府職能回歸對(duì)政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障中支持缺失的彌補(bǔ)，特別是政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的責(zé)任落實(shí)，包括政治責(zé)任與經(jīng)濟(jì)責(zé)任兩方面，政治責(zé)任主要指出臺(tái)專門性的法規(guī)和規(guī)章，組織引導(dǎo)農(nóng)民參保及采取合適的強(qiáng)制形式;經(jīng)濟(jì)責(zé)任主要是各級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)起政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展中的財(cái)政義務(wù);政府在培育和發(fā)展社會(huì)支持系統(tǒng)需要從體制建設(shè)、法規(guī)完善和政策扶持等方面進(jìn)行完善，首先是從政府體制轉(zhuǎn)換的角度完善社會(huì)支持系統(tǒng)發(fā)揮作用的機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)村養(yǎng)老保障改革和發(fā)展的社會(huì)支持健康可持續(xù)發(fā)展，其次是通過完善法規(guī)，不僅對(duì)社會(huì)力量從法律層面進(jìn)行保護(hù)和監(jiān)督，同時(shí)對(duì)于政府職能發(fā)揮也能夠進(jìn)行規(guī)范，[13]再者是進(jìn)行政策扶持，通過制定支持我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障改革和發(fā)展的社會(huì)投入鼓勵(lì)政策和財(cái)政扶持政策等，扶持引導(dǎo)農(nóng)村養(yǎng)老保障改革和發(fā)展的社會(huì)支持體系可持續(xù)健康成長(zhǎng)。

（四）社會(huì)支持的市場(chǎng)平臺(tái)需要政府積極介入以避免市場(chǎng)失靈

社會(huì)保障作為一個(gè)生產(chǎn)要素發(fā)揮作用，首先通過促進(jìn)社會(huì)公平，創(chuàng)建穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境和具有凝聚力的社區(qū)生活，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，以影響和增進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。[14]中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展有賴于社會(huì)保障事業(yè)的進(jìn)步以保障所有的人群能夠享有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，也有賴于社會(huì)保障助推經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)同發(fā)展。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以競(jìng)爭(zhēng)和完全信息為基礎(chǔ)，其對(duì)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)具有短期、自發(fā)和盲目的特點(diǎn)，因而社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和社會(huì)效益最大化無法通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)獲得，即市場(chǎng)失靈。在社會(huì)保障領(lǐng)域市場(chǎng)失靈主要體現(xiàn)在商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)逆選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)及其后果、老年儲(chǔ)蓄不足、信息不完備等[15]。政府作為公民權(quán)利讓渡的產(chǎn)物，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中對(duì)于公共品的提供、社會(huì)財(cái)富的再分配、社會(huì)效益最大化等宏觀調(diào)控具有責(zé)任，市場(chǎng)失靈成為政府介入社會(huì)保障的原始驅(qū)動(dòng)力，糾正市場(chǎng)失靈和彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷也是政府重要的職責(zé)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障以政府為主導(dǎo)并引入市場(chǎng)機(jī)制不僅可以克服和彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，同時(shí)對(duì)于彌補(bǔ)政府運(yùn)行效率的缺陷也有重要作用，特別是在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚不完善，社會(huì)保障現(xiàn)實(shí)國(guó)情和傳統(tǒng)轉(zhuǎn)型的背景下，政府主導(dǎo)的社會(huì)支持體系將是我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的重要模式。

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