供需視角下的城市社區公共服務設施配置研究
——以上海市普陀區為例

文/周志清 賴建浩

一、引言

社區公共服務設施與居民的日常生活聯系密切，是用于保障廣大居民日常生活便利性和舒適性主要的基礎設施和物質載體，不僅直接影響人們的生活水平和生活方式，也是促進社會公平正義、實現基本公共服務均等化的重要因素。黨的十九大報告提出“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”， 提出城市和社會發展需要進入以質量為主的精細化管理和以人為本的現代社會治理的轉型發展階段。“上海2040”總體規劃在提出建設卓越的全球城市目標的同時，要求構建15分鐘社區生活圈，實現以家為中心的15分鐘步行可達范圍內配備生活所需的文體、醫療、教育、養老、商業等基本公共服務設施與公共活動空間。普陀區自“十三五”以來，不斷加快推進“三個轉型”，推進補短板工作，加快改善民生，但公共服務供給的重點發生了新的變化。當前，普陀區人均公共服務資源處于中心城區的下游，從人口發展趨勢來看，老齡化趨勢愈加明顯，且隨著社會意識日趨多元，城市社會管理面臨的潛在摩擦和沖突也逐漸增加。基于公共服務設施補短板、公共空間提質量、社區治理待完善的迫切需求，本文以“需求—供給”的視角來深入研究普陀區社區公共服務設施的優化配置。

二、普陀區社區公共服務的現存問題與挑戰

當前，普陀區正處于轉型升級、爬坡過坎、提質增效的發展關鍵時期，對標全球卓越城市，我們的社區建設和發展水平仍有較大差距。強化規劃引領，增強社區服務和管理的綜合功能，實現社區建設和發展“硬件提升、軟件提高”，滿足人民群眾對美好生活的向往，打造共建共治共享的社區治理新格局，仍存在諸多問題與挑戰。

（一）社區公共服務設施不能適應建設15分鐘生活圈的要求

一是社區公共服務設施存在發展現狀與群眾需求存在差距的問題，尚不能適應建設15分鐘綜合服務圈的社會發展要求。公共服務設施建設缺乏系統考慮，難以適應社區異質化趨勢與提升型需求。采用“一刀切”式的等量指標配置，與實際人口分布特征和人口年齡結構相脫節，難以達到精準配置要求。

（二）公共空間有效供給不足

社區公共空間是承載居民日常生活、休閑活動的場所，優質的社區公共空間可以有效地提升居民生活品質。目前，社區公共空間存在有效供給不足、認知因素不突出、空間建設特色不明顯等問題，社區辨識度與歸屬感缺失，公共空間沒有建設成為促進交往和社會整合的人性化場所。社區公共綠地服務范圍小，缺乏高品質的大綠地；河道不通暢、水質達標率低；公共空間景觀設施缺乏，景觀品質低；慢行路網密度低，步道不成系統，步行與活動空間被侵占。公共綠地、濱河空間、慢行路網是打造“15分鐘生活圈”的重要元素，是構建步行可達、系統化、網絡化的15分鐘生活圈的服務空間。然而，目前公共空間有效供給不足，嚴重影響了居民社區生活空間質量的提高。

（三）社區管理和服務水平有待提升

社區形象，既有景觀欣賞的要求，也有精神文化的內涵，是塑造有生命力精神家園的重要方面。目前普陀區的景觀形象，部分沿街建筑界面缺乏城市設計，小區圍墻造成居住隔離。在社區居住環境方面，社區老化問題嚴重。同時，由于社區公共服務供給仍然存在不平衡、不充分的情況，社區公共服務體系不完善，社區服務水平有待提升，社區治理精細化難以瞄準基層需求。所以， 需進行社區公共服務設施的評估研究，以便開展社區規劃，完善社區公共服務設施的優化配置。

三、基于需求供給視角的社區公共服務設施評估方法構建

（一）“需求方”與“供給側”的定義

目前，我國現行的關于社區公共服務設施的國家標準主要有《城市居住區規劃設計規范》（GB50180-93，2002年版），其中對公共服務設施配置的要求主要從“分級配套”和“千人指標”等方面進行硬性規定，無法兼顧不同群體對于配套設施的多樣化要求。從居民需求來看，居民構成、個人生命周期的差異性，特別是隨著人口老齡化趨勢的愈加明顯，導致不同居民對社區公共服務設施的需求呈現差異化特征。

基于“需求—供給”視角的社區公共服務設施研究，以社區為基本單位，通過對各個社區內人口構成特征（年齡結構、人口密度、特定年齡群體的人口密度）的分析，以不同人口特征類型在社區的分布為基礎，研究社區不同類型公共服務設施空間分布與人口特征分布的匹配程度。在社區公共服務設施的空間布局研究中，主要關注空間覆蓋率和5-10-15分鐘不同步行時間下的可達性兩大指標，力求更加精準地評估普陀區社區公共服務設施水平，進而提出規劃策略。

需求視角下，主要將“需求方”細分為入托嬰幼兒（0-3歲）、兒童青少年（4-17歲）、青年群體（18-40歲）、中年群體（41-59歲）和老年人（60歲及以上）5類人群，分析不同群體的需求特征和差異性。結合《上海市15分鐘社區生活圈規劃導則》和《上海市控制性詳細規劃技術準則》，“供給側”主要包括文化、體育、醫療衛生、教育、養老福利、社區商業服務等與居民生活密切相關的社區公共服務設施。

（二）基于需求供給的評估內容

普陀區開展社區規劃調查，研究對象主要包括人口的特征及預測、社區物質空間要素，以及基于居民需求征集的社區民生調查研究（表1）。其中，社區物質空間要素包括公共服務設施的空間分布、服務能力以及滿足居民多元需求、交往互動的社區公共空間要素兩個方面的內容。

1.現狀人口特征分析，主要從普陀區現狀常住人口、戶籍人口、外來人口三個不同群體的角度，通過分析不同年齡階段的人口總量、人口年齡結構、空間分布，辨別現狀人口居住的空間特征。重點分年齡段考察入托嬰幼兒人口、少年兒童人口、青中年勞動力人口以及老年人口的分布狀況，預判人口發展趨勢，以便精準配置和優化社區公共服務設施。

2.社區物質空間要素分析，結合《上海市15分鐘社區生活圈規劃導則》和《上海市控制性詳細規劃技術準則》的內容，對與社區生活品質密切相關的公共服務設施以及公共空間如小廣場、公共綠地、步行道等資源情況進行梳理評估。公共服務設施方面，通過分析普陀區現狀不同類型公共服務設施的規模總量、分布特征、服務水平，以及不同人口群體對社區公共服務的需求差異和特征，分析普陀區社區公共服務設施供給與需求的匹配情況，提出以人為本的精細化服務、5-10-15分鐘不同層次社區服務圈的構建、因地制宜的差異化配置等規劃策略。公共空間方面，主要包括公共綠地、健身步道、小廣場等基本要素。

3.社區民生調查，主要是作為社區治理評估的內容，對2017年普陀區“創新社會治理加強基層建設”工作系統評估報告結果進行梳理，包含民生綜合評價指數和街居干部評估調查兩個方面。民生綜合評價指數72個具體指標分成住宅小區服務、社區治理、生活便利度、基本生活水平、基本公共服務、環境質量、安全感七個維度。街居干部評估調查將86個具體指標分成街道體制改革、完善居民區治理體系、網格化管理、引導社會力量參與社會治理、社區工作者管理、專項治理項目、住宅小區綜合治理七個維度。

表1 社區評估要素匯總表

四、評估結果

（一）以人口特征為導向的需求差異化分析

1.老年人需求分析。以60歲及以上老年人口占總人口比例20%作為劃分標準，上海是我國最早進入老齡化社會的城市。從覆蓋面積來看，常住人口老齡化的分布中，普陀區只有33個居委老齡化程度小于20%，未進入老齡化階段，而區內88%的居委常住人口老齡化率已經達到或超過20%。從常住人口老齡化空間分布來看，桃浦、長征、萬里三個街鎮的老齡化程度較低，形成普陀區西北、西南以及蘇州河沿岸的“年輕社區”地帶（圖1）。相對于常住人口老齡化居委分布，戶籍人口老齡化居委的分布更廣，老齡化率更高，主要以深度老齡化居委為主。戶籍人口老齡化率小于20%的居委只有7個，深度老齡化居委（老齡化率大于40%）有109個，主要分布在真如、甘泉和宜川三個街鎮（圖2）。普陀區戶籍人口老齡化尤為嚴峻，對養老保障、養老服務、醫療保健、精神和文化生活服務的需求突出，迫切需要重點進行公共服務設施優化配置。

2.青少年兒童人口需求分析。對青少年兒童人口主要從人口密度角度進行考察，從需求角度來看，這個群體對社區公共空間要素主要包括兒童戶外活動場地、公共綠地等較為敏感。普陀區各街鎮0-17歲青少年兒童人口密度普遍小于5000人/平方公里，各個街鎮都有一個青少年兒童人口分布比較密集的斑塊，斑塊人口密度處于5000-10000人/平方公里，形成不均勻的空間分布特征（圖3）。在進行有關兒童活動場地或其他設施的優化配置時，可以根據人口密集程度進行均衡化配置。區內0-3歲嬰幼兒的分布依各個居委嬰幼兒人口總量進行分級，以100人為倍數關系，共分為4個級別。在長征、萬里兩個街鎮出現嬰幼兒人口集聚中心，并且形成跨街鎮集聚分布的狀態，如以萬里、真如、石泉三個街鎮交界點為中心，形成嬰幼兒分布集聚片區，而不是均勻分布在各個街鎮內（圖4）。應根據幼兒分布特征，構建0-3歲嬰幼兒托育服務體系以及托幼一體化建設，建立各種形式的托兒所，鼓勵有條件的幼兒園開辦小小班，政策上給予傾斜和扶助，以滿足幼兒入托入園的需要。考慮到二胎生育高峰，幼兒入園需求有可能進一步加大，應該進行科學預判，配置托幼服務。

圖1 普陀區常住人口老齡化分級分布

圖2 普陀區戶籍人口老齡化分級分布

圖3 普陀區0-17歲青少年兒童人口密度分布

圖4 普陀區0-3歲入托嬰幼兒人口分級分布

3.通勤人口需求分析。通勤人口主要指中青年群體。城市社區的青年人群主要包括剛剛置業的年輕夫婦、核心家庭，以及剛畢業或者工作不久的年輕人。這個群體對具有時代品味的社區文化更加青 ，如酒吧、健身中心等時尚文化，對于交流場所的多樣性以及商業設施都有特殊要求。青年群體主要集中于曹楊、石泉、甘泉、宜川、長壽五個街鎮，具有向中心城區靠攏集聚的特征，同時具有沿地鐵線（4號線、7號線、11號線、13號線）集聚分布的趨勢，并形成人口集聚核心（圖5）。一般把年齡處于40—59歲的人口劃分為中年人口，在中年時期，個人的收入會呈現明顯的上升，作為主力消費群體，在公共服務設施的配置方面，可以適當考慮向商業性傾斜，以服務于消費群體。中年人口與青年人口的分布出現重疊（圖6），說明這兩部分群體對交通通勤的需求比較敏感。

圖5 普陀區18-40歲青年群體人口密度分布

圖6普陀區41-59歲中年群體人口密度分布

4.外來人口需求分析。普陀區的外來人口平均值為26.1%，而上海市外來人口總體占比為40.5%，所以40%是一個較突出的分界值。以25%、40%、50%為參考取分界值，據此將普陀區內各居委外來人口占比劃分為4個層級（圖7）。桃浦鎮以外來人口為主，與其地處西北邊緣的工業鎮的定位有關。隨著外來人口“常住化”趨勢越來越明顯，越來越多的人選擇租賃住房，形成以房屋租賃方式為主導、城郊結合部為區位選擇的居住模式。對設施的需求，一方面是住房租賃，另一方面主要是結合就業地點的基本配套公共服務設施，如餐飲。

圖7 普陀區外來人口分布

5.人口發展預測。人口發展預測主要是基于普陀區各個街鎮現狀人口百歲圖，預測未來一段時間內人口的發展趨勢。普陀區有7個街鎮（分別是曹楊、甘泉、石泉、桃浦、宜川、長壽、真如）在人口年齡結構上表現出比較一致的發展趨勢，即戶籍人口年齡結構“頭重腳輕”，外來人口年齡結構“中間大兩頭小”。其原因主要是戶籍人口老齡化率呈現下降趨勢，但老齡化人口總量依然龐大，并且深度老齡人口增多，對照護型養老設施和服務會有巨大的需求。萬里、長風、長征3個街鎮戶籍人口和外來人口均以18-40歲的青年人口為主，整體年齡結構呈現三個峰值，其中0-6歲嬰幼兒人口峰值可能會對現有基礎教育設施帶來一定的壓力，同時對社區公共空間如兒童游戲場地等也有巨大的需求。

（二）基于社區物質空間要素服務能力的供給分析

社區物質空間要素分析，包括社區公共服務設施以及社區公共空間如小廣場、公共綠地、步行道等資源要素。對于社區公共服務設施和公共空間的分析，主要是分析現狀設施的規模總量、分布特征、服務水平，基于現狀資源水平所能服務的人口規模總量、設施類型供給與不同群體需求的匹配情況，提出以人為本、精準化的社區公共服務（圖8）。

圖8 公共服務設施及公共空間評估體系

1.社區居家養老設施供給能力分析。社區居家養老服務設施包括為老服務站、久齡家園、片區綜合管理服務中心、社區級托老所以及街道綜合為老服務中心，社區居家養老服務設施的空間分布與老齡化居委的空間分布基本保持一致。從設施的5分鐘、10分鐘服務范圍圈覆蓋圖（圖9）可以看出，普陀區居家養老設施5分鐘范圍圈服務常住老年人口的比例高于戶籍老年人口，而10分鐘范圍圈服務常住老年人口的比例略低于戶籍老年人口。桃浦鎮西側有部分居住區沒有得到覆蓋，長征鎮北側有較多居住區沒有得到覆蓋，真如鎮南側有少量居住用地沒有得到覆蓋，長風街道南側有部分居住區沒有得到覆蓋，萬里街道南側也有部分居住用地沒有得到覆蓋。這些服務盲區未來需要新增養老服務設施。根據養老服務設施建筑面積供需柱狀圖（圖10），目前普陀區各街鎮社區居家養老服務設施所能服務人口與地區老年人口的需求量都存在較大缺值，各街鎮均有較大建設量需求，而供給量明顯不足。

圖9 普陀區各街鎮社區居家養老服務設施服務范圍

圖10 普陀區各街鎮社區居家養老服務設施建筑面積供需情況

圖11 普陀區幼兒園空間分布

圖12 普陀區各街道幼兒園建筑面積供需情況

圖13 普陀區體育健身設施空間分布

圖14 普陀區體育場地建筑面積供需

圖15 普陀區社區衛生服務中心空間分布

圖16 普陀區社區衛生服務中心建筑面積供需情況

2.幼兒園服務能力分析。2017年普陀區國民經濟和社會發展統計公報顯示，普陀區目前有幼托機構81所，在園兒童2.88萬人。5分鐘步行距離內，幼兒園設施服務范圍可覆蓋44%常住幼兒人口；10分鐘步行距離內，服務范圍可覆蓋82%常住幼兒人口；15分鐘步行距離內，設施服務范圍可覆蓋100%常住幼兒人口。但幼兒園空間分布上存在部分地區扎堆布局狀況服務范圍重疊，部分地區出現服務盲區（圖11）。如桃浦鎮、長征鎮以及長風新村街道，都有部分區域存在服務缺口。根據供需關系柱狀圖，曹楊、甘泉、真如三個街鎮幼兒入園需求與現狀設施供給能力平衡，可滿足入園需求。其他七個街鎮均存在幼兒園服務能力不足的現象（圖12）。

3.體育健身設施服務能力分析。體育健身設施包括健身點、體育館、健身步道、全民健身活動中心、游泳池以及百姓健身房，現有社區級全民建設中心共兩處，建筑面積共18360平方米。全民健身苑點最多，達541處，占所有體育設施的33%。其次是健身步道、乒乓球房等場地，分別占總量的16%、12%。健身苑點與市級水平持平，健身步道和兵乓球超過市級水平。從社區體育健身設施空間布點來看，服務范圍覆蓋率較高，5分鐘步行距離內，設施服務范圍可覆蓋88%常住人口，10分鐘服務范圍可覆蓋96%常住人口，15分鐘范圍可覆蓋98%常住人口，僅桃浦中部地區缺少體育健身設施（圖13）。萬里街道暫無體育場地，長風街道體育場地可滿足長風街道人口需求，除這兩個街道外，普陀區其他各街鎮體育設施供需仍存在差距，整體需要提升體育設施的建設量并進行優化配置（圖14）。

4.社區衛生服務中心服務能力分析。從社區衛生設施空間布點來看，普陀區衛生設施數量少、空間布局不均衡。5分鐘步行距離內，衛生設施服務范圍只能覆蓋5%常住人口，10分鐘服務范圍可覆蓋18%常住人口，15分鐘服務范圍可覆蓋38%常住人口，服務范圍以及服務能力均較低（圖15）。雖然普陀區總體醫療資源充足，但社區衛生服務供給不足（圖16)，居民對社區衛生服務中心信任度較低，尚未形成社區居民醫療體系。

5.社區文化設施服務能力分析。社區文化設施包括圖書館、社區文化中心、街鎮社區文化活動中心、社區學校、青少年活動中心。目前普陀區各街鎮都建設有一個社區文化中心，總建筑面積6.1萬平方米，除長征外，各街鎮的社區文化中心建設均沒有達到上海市相關標準，社區文化設施的建設停留在表面，設施量不能滿足居民需求（圖17），這也從側面反映了目前社區文化凝聚力低、居民社區歸屬感弱。從文化設施空間分布來看，設施數量少，5分鐘步行距離內，設施服務范圍只能覆蓋10%的常住人口，10分鐘服務范圍可覆蓋27%的常住人口，15分鐘服務范圍可覆蓋45%常住人口（圖18），各街鎮存在較多服務盲區。

圖17 普陀區文化設施空間分布

圖18 普陀區各街鎮文化設施建筑面積供需情況

6.公共綠地服務能力分析。公共綠地包含市級、區級、社區級三個層次，根據2016年修訂版《上海市控制性詳細規劃技術準則》規定，社區級公共綠地具有明確的用地面積和服務半徑標準。本研究選取大于300平方米的綠地，以網絡分析方法來真實評價社區級公共綠地500米與1000米距離的可覆蓋范圍（圖19）。普陀區社區級綠地總量不足，全區有1/4用地存在綠地服務盲區，空間分布不均，甘泉、宜川、長壽、石泉、曹楊和真如這六個街道人口密度高，社區級綠地分布不夠密集，無法承載相應人口需求，這些地區的綠地指標需提高。

圖19 普陀區社區級綠地服務范圍

（三）社區民生調查方面

社區民生調查是反映社區治理狀況的重要內容，包含民生綜合評價指數和街居干部評估調查兩個方面。普陀區民生綜合評價指數（主觀）為76.19分，普陀區居民對民生現狀持“比較滿意”的態度，比上海市（74.30分）高出1.89分。居民對“基本公共服務”和“生活便利度”評價最高，持“滿意”態度；對“安全感”“住宅小區服務”“環境質量”“社區治理”“基本生活水平”評價較高，持“比較滿意”態度。從七個維度來看，普陀區在“環境質量”“基本公共服務”“住宅小區服務”“基本生活水平”“生活便利度”“安全感”6個方面表現較為突出，得分均高于全市平均水平，在“社區治理”方面表現不太理想，與全市平均水平尚有一定差距。通過分別提取民生滿意度最高和最低的10個指標，對普陀區民生關注度和期盼度進行分析，發現“普陀區的民生熱點”以及居民“急難愁盼”問題主要集中在14個方面。其中，停車、為老服務、買菜便利程度、老舊小區環境整治等是社區需要規劃解決的重點問題（表2）。

表2 普陀區民生工作的“短板”匯總

五、優化公共服務設施配置的策略建議

（一）構建便民生活圈

青少年兒童、通勤人口、老年人等不同群體日常生活圈的活動類型、出行距離均不相同，對設施的需求具有差異性。針對普陀區社區公共服務資源數量少、分布不均衡等問題實施社區服務提升行動時，應基于不同群體的日常生活圈，加快構建“5分鐘便民生活圈”。以500米步行范圍為基準，優先配置滿足老年人、兒童、殘障人士等弱勢群體基本需求的日常生活公共服務設施。

（二）加強引導，分類管控

完善公共設施內容分類，加強引導，進行分類管控，包括基礎保障類政府托底、品質提升類可差異化配置、彈性獎勵類市場引導三種類型。基礎保障類設施是滿足社區居民基本生活需求、必須設置的設施，內容和標準延續《上海市控制性詳細規劃技術準則》控制要求，作為政府剛性控制設施，需政府進行托底建設。品質提升型設施是為了提升社區居民的生活品質，可根據居民年齡結構、經濟屬性、屬性需求等條件選擇設置的設施，彈性控制設施，對不同地區進行差異化配置。市場引導類設施由政府制定相關獎勵機制引導配置，由市場來進行服務補充，為居民社區生活服務帶來新鮮活力。

（三）差異化，按需配置

應基于普陀區現狀常住人口、戶籍人口、外來人口三個不同群體的角度，以及不同群體的人口總量、年齡結構、空間分布，進行差異化、精準化配置，優化社區公共服務設施，以有效配置公共服務，避免千篇一律“一刀切”式的社區公共服務設施配置。優先考慮老幼群體的基本需求，考慮到普陀區老齡化趨勢愈加明顯的發展態勢，加強對高齡人口醫療養護、日常托管、家庭護理等需求的滿足。同時考慮二孩政策的影響下可能出現的生育高峰，適當加強嬰幼兒養育功能基礎保障，相應增加0-3歲嬰幼兒托管設施。

（四）集約復合利用社區設施

積極挖掘存量空間，引導設施“一站式”布局，倡導公共服務設施的集約復合利用。針對目前普陀區社區公共服務設施總量不足、空間分布不均等問題，以目前建設條件較好的大型服務設施為基點，增加其他服務功能，復合利用空間資源。

（五）以人為本，提高社區公共服務設施的便利度

從人群的使用需求和便利程度出發，社區公共設施按照層級化、差異化、特色化要求進行配置。分級配置不同類型和規模的公共服務設施，街道級著重建設片區共享的標準化文化和體育設施，鄰里級著重建設社區居民迫切需要的幼兒園、養老、小學等基礎公共服務設施，居委會級著重建設服務社區內部居民的文化、醫療和體育設施。差異化配置，隨著時代的變化，社會人群異質化程度趨高，公共服務設施配置 需精準性、針對性，體現以人為本。配置社區公共服務設施時，應結合周邊廣場、公園綠地、濱河公園等優質資源，進行特色化打造，提升設施質量和服務水平。

結論

社區公共服務設施與居民的日常生活聯系密切，是保障廣大居民日常生活便利度和舒適度的主要的基礎設施和物質載體，是促進社會公平正義實現基本公共服務均等化的重要因素，已經成為國家和地方的關注焦點。隨著普陀區國際化、老齡化、產業化等多類型社區的不斷涌現，以及公眾素質的提升，社區居民對于生活標準的要求也在提高，老齡化、生育高峰、通勤需求等群體社會需求的差異性都對社區公共服務提出不同要求。以往單純地從供給角度進行自上而下的社區公共服務設施配置，已經不能滿足社區日益異質化的發展以及居民多元化的需求，應通過分析不同居民群體的年齡結構、戶籍屬性、空間分布以及居民對社區的滿意度差異，基于供需平衡、空間匹配來優化社區公共服務設施配置，使社區公共服務設施供給與居民需求相適應，與空間分布相匹配。