德國國有住房租賃公司運營模式
——考察柏林Gewobag市政房地產公司的啟示

文/鐘庭軍

一、德國國有企業概況與分布

（一）大多數國有企業是市級國企

德國2016年統計年鑒顯示，在2015年度報告中，共有16206家具有商業會計的公共基金、公共機構與公共企業，其中14252家（88%）為市級級別。剩下的機構分屬于州（10%）與聯邦（2%）。在德國，聯邦、州、地方三級政府都擁有各自的國有企業，并按行政隸屬關系實行分級獨立管理，上級政府無權干預下級政府直屬國有企業的經營活動。一般而言，聯邦政府擁有的國有企業主要經營全國性交通運輸、郵電通訊等產業以及煤礦開采、鋼鐵、電力、軍工等工業；州政府所屬國有企業主要經營區域性銀行、供電公司、特別醫院、無線電廣播電視公司以及地方能源、公路港口等基礎產業與基礎設施；地方政府（市級別）管轄的國有企業則主要經營與當地居民生活密切相關的水電煤氣等生產企業、近距離交通運輸公司、住宅供應公司和一些服務機構等。

國有企業分為營利性國有企業與非營利性國有企業。政府對營利性國有企業有政治性要求，如必須支持政府的經濟區域結構與行業結構政策，支持政府對外貿易政策目標的實現等。對非營利國有企業，只要求企業在回收成本的基礎上，為社會經濟的發展盡可能提供良好的服務。如果存在政策性虧損，政府一般通過以下兩種途徑進行彌補：一是由財政列為支出，二是用部分稅收彌補。

（二）大多數國有企業是有限責任公司

大多數德國國有企業的法律形式為有限責任公司（占比59%）或者自營公司（占比22%），大約7%的國有企業是特定目標協會。德國的基本原則是只有在事關國家或市鎮的重大利益，并且以其他方式不能夠更好地或者更經濟地達到目標的情況下，才可以建立公共企業。在與私人企業發生競爭的領域，要讓位于私人企業，這是社會市場經濟的原則。

國有股份公司除股東為政府外，在其他方面與私有公司完全相同，而決定這種同質性的根本標志是企業的法律地位，即國有企業具有同樣的獨立法人地位。換言之，《股份公司法》或《有限公司法》同樣適用于國有公司。

（三）房地產國有公司占比最高

2015年德國公共基金、公共機構與公共企業在各行業分布分別為土地與房屋占比12%，能源供應占比11%，供水占比11%，廢水處理占比9%，企業與工廠的管理和運營、管理咨詢占比7%，公共管理、國防、社會保障占比7%。

表1 德國國有企業在各行業的分布（2015年）

二、德國國有市政房地產公司起到壓艙石的作用

（一）國有市政房地產公司住房約占租賃性住房的10%

從數量看，就德國全國而言，在出租房總量中，國有市政房地產公司所有的住房占比10%，住房合作社占比9%。顯然，國有市政房地產公司的出租性住房起到引導與壓艙石的作用。

圖1 德國租賃性住房所有者構成

譬如柏林市政房地產公司的公共住房雖然在住房存量中僅僅占15%，但是在受到租金限制的出租房中卻占比27.6%。

圖2 柏林市的住房結構

圖3 柏林市租金受限的租賃性住房結構

國有住房（公共住房）在不同城市分布不均。根據德國城市大小的不同，國有住房分布差異較大。德國聯邦住房-城市和空間發展研究所（BBSR）每三年進行一次地方政府住房普查，其2011年的數據顯示，72%的地方政府擁有的房屋不足100套，25%的地方政府擁有100套-500套住房，只有極少數地方政府（3%）擁有大量住房的產權（500套以上），西部德國地方政府擁有房產較東部地區略多。在調查的339家政府擁有的住房公司中，91.7%是有限責任公司，上市股份公司只占其中的3.3%。

地方政府擁有大于50%住房產權的占多數。2011年的BBSR數據還顯示：德國政府直接或者間接擁有、部分擁有約230萬套房屋。德國政府直接擁有房屋全部所有權的比例略低，只有3%，絕大多數都是以參與擁有大部分產權的形式控制擁有的房產，地方政府擁有大于50%產權的住房大約為141.90萬套，約占國有住房的89%。

表2 德國地方政府（市、鎮）擁有住房產權情況

（二）配租結構傾向于中低收入者且租金相對低廉

配租結構傾向于擁有WBS資格人員。根據柏林市六大市政住房公司的合作協議1：針對2017年7月1日開始建造的新建項目，市政住房公司原則上有義務將至少50%的新建住宅提供給WBS資格人員。每年市政住房公司的庫存住房中用于重新出租的住房中，約有六成是按照當地水平的租金出租給擁有WBS資格的家庭。而這六成用于重新出租的住房中又有25%出租給具有特別住房需求的資格群體。其中包括專項撥款福利領取人員、無家可歸人員、難民、特殊監護人員、學生以及具有類似需求的群體，以此確保每個家庭的租金負擔不高于家庭凈收入的30%。在房屋出租時，市政房地產公司將在考慮柏林市民融合以及無差別出租的前提下，負責對享有租房資格的人員實現均衡的社會分配。這種形式對柏林其他租賃市場的租金價格起到抑制作用。如果收購的住房建筑的凈冷租金超過了6.50歐元/平方米/月，那么最高凈冷租金6.50歐元/平方米/月中的一半由擁有WBS資格的家庭承擔。

租金增長控制在不超過家庭收入的30%。對于自2017年7月1日開始的新建住房，國有住房（公共住房）租金水平被控制在平均10.00歐元/平方米/月。市政住房公司確保，存量房租房合同約定的租金每年增長不超過2%，在進行現代化改造時，確保社會可接受的租金。凈冷租金的增長最高不得超過改造費用的6%。為了把租金增長控制在一定范圍內，市政住房公司采取建筑構件的標準化與類型化等綜合性措施以降低建筑成本。

（三）加強租戶法律保障且居住環境良好

租戶往往由于拖欠租金而被驅逐，為改善這種情況，柏林市市政房地產公司擬通過與從事福利事業的獨立組織和地區辦事處的合作，為有需求的租戶提供幫助，以避免其被迫搬出而導致失去住房，并在擁有300套住房以上的居民點建立租戶咨詢委員會或類似機構。

為改善住房供應、優化住房分配，在柏林市市政房地產公司內部以及相互之間創建了用于房屋交換的平臺。市政房地產公司將在新建項目中建造足夠的商業空間，以確保業態多樣化，這也有利于充分發揮商業設施作用，同時有利于穩定城區的社會結構。

三、市政房地產公司租金水平明顯低于市場租金

（一）租金水平甚至低于成本租金

柏林市Gewobag市政房地產公司租金水平甚至低于成本。一般而言，租金定價有兩種模式，一種是租金指數定價，另一種是成本定價。Gewobag市政房地產公司曾以成本租金為基礎考慮租金，但如果現在租金仍然以成本為基數，則對于租戶而言，價格太高，無法實行。因為近年來，德國建設成本上漲較快，僅算建設成本，則成本租金相對于弱勢群體的支付能力而言過高。有關法律法規規定，市政房地產公司拿到政府補貼以及低息貸款修建社會房，在建設之前即需確定租金。目前Gewobag市政房地產公司收取的租金水平比新建成本略低，僅為6.5歐元/平方米，難以覆蓋成本。政府規定，德國家庭最多只能將收入的1/3用于住房，因此政府將房租定為普通居民收入的1/3。中低收入群體不僅僅住便宜房（公共住房），還可以得到社會局的住房補貼。由于租金相對較低，Gewobag市政房地產公司住房空置率低，2018年住宅空置率不足2%。

圖3 柏林市Gewobag市政房地產公司租金調整情況

Gewobag市政房地產公司出租住房租金較低，主要是出于履行社會責任的需要。從凈收入看，2018年公司凈利潤不超過3000萬歐元，具有顯著的社會服務公益性，具有非常濃厚的非營利性質。盡管該公司經濟效益有限，但是在社會責任、社會服務方面均有不錯的表現，在整個德國乃至歐盟十分有名。截至2018年6月，Gewobag再次由穆迪和標準普爾評為A級信用標準，這在德國較為少見。

（二）分類申請公共住房

在分配公共住房方面，Gewobag市政房地產公司負責人表示，他們主要遵循以下原則：一是分類進行申請。現在人等房，而非房等人，等候申請公共住房的隊伍越來越長。申請人分為兩類：一類是擁有社會局開具的低收入證明的申請者，一類是普通住戶。為了防止暗箱操作，將兩類人群分開。二是注意混合，如果這個居住區已有大量德國國籍住戶，一定要加入外國住戶。此外，如果低收入階層占比多，則一定要加入中等收入甚至高收入階層，這可以起到社會融合的作用。三是排隊時間長的申請者優先。如果申請者已經排隊三年，一般會提前安排，而等了四年的申請者則更應該優先輪候，這樣會顯得相對公平。

四、服從柏林市住房發展規劃要求

（一）增加新房供應以滿足供需缺口

2018年柏林市GDP增長率約為2.5%，高于全國平均水平2.2%。經濟繁榮帶來對住房需求的增加，加劇了供求矛盾。如圖5所示，紅色、藍色分別代表柏林市近十年房租、房價上漲情況，柏林市房價從2008年平均1567歐元/平方米上漲至2017年3706歐元/平方米，而房租從5.59歐元/平方米上漲至2017年9.79歐元/平方米，房價幾乎翻了兩倍，而房租才漲了一倍，但是普通市民收入沒有跟上增長步伐。柏林市住房供應太少，而購買住房進行出租難以從根本上解決供求矛盾，因此新建住宅成為Gewobag市政房地產公司的主要戰略。

圖4 柏林房租和房價上漲情況

Gewobag市政房地產公司準備到2021年將住宅數量增加至6.62萬套，到2026年增加至7.46萬套，其中包括購買4150套，新建房屋11400套，新建量占比73%，購買量占比27%。Gewobag市政房地產公司從前住宅供應量較小。未來，為了緩解柏林住房供不應求的矛盾，Gewobag市政房地產公司將開發一些大型項目，即開發成片小區。該公司也有托管房源，約12000套，主要是私人與基金會的住房，有少量的贏利。

住房發展規劃中要求柏林房地產市場增加供應。2013年Gewobag市政房地產公司住房數量之所以有較大漲幅，原因在于作為柏林六個市政住房協會之一，Gewobag市政房地產公司2012年加入了“社會住房政策和經濟適用房房租聯盟”，目標是為城市中的社會弱勢群體創造和保有經濟適用房。柏林市六大市政房地產公司而言各自制定了住房發展目標，見表3。

（二）獲得土地渠道多樣

Gewobag市政房地產公司負責人解釋，共有三類方法拿地建房。第一，在原來住宅用地基礎上進行加建。柏林土地價格最近十年上漲非常快，原有住宅加建是成本最省的方式2，圖5中的紅色部分均為加建部分。第二，土地性質轉化。現在有些非住房用地，價格較為便宜，Gewobag市政房地產公司欲和地方政府合作，將其轉化為住房用地。第三，與私人建房企業合作，相當于組成合資企業，如生產出1000套住房，可以分給合作方600套，自己得400套。這些合作方多為以贏利為目標的私人企業。

圖5 Gewobag市政公司馬琳多夫小區加建情況

五、承擔較多社會責任

Gewobag市政房地產公司負責人特別強調國有企業的社會責任。根據承擔社會責任的大小，可把德國房地產企業分為三類：一是私人企業，主要以贏利為目標；二是國有企業，如Gewobag市政房地產公司，公益性質濃厚，而贏利性較弱；三是住房合作社，贏利性處于二者之間。

Gewobag市政房地產公司不僅與柏林市政府交流合作，還與柏林市12個區展開深度合作，影響較大。除為市民提供低租金住房（租金水平較低，只有私人公司的50%或2/3，導致公司凈收入低），公司還承擔其他的社會責任，譬如為許多社會機構提供活動場所，許多項目具有半公益性甚至完全為公益性項目。

由于國際移民增多，Gewobag市政房地產公司在住宅小區積極促進社會融合。在柏林有一百多個民族、具有不同國家背景的移民，Gewobag市政房地產公司幫助他們互相融合。目前，已完成兩個難民項目，入住了一千余戶。

此外，為解決鄰里矛盾，Gewobag市政房地產公司不僅建立鄰里中心，而且建立了基金會。隨著2013年5月柏林生活基金會的成立，Gewobag承諾促進鄰里發展。該基金會旨在促進藝術和文化，其旗艦項目是URBANNATION，重點是培養年輕都市藝術家，活動包括展覽、工作坊、設計公共空間、創造社區經驗，為社會參與提供激勵，并與柏林KomischeOper等知名文化機構合作，促進兒童、年輕人與老年人一起體驗藝術和文化，以克服國別之間、男女之間、鄰里之間的障礙，促進更好的理解。

此外，Gewobag市政房地產公司還在建筑節能方面作出了突出的表率作用。例如，馬琳多夫小區擁有一個能源中心，每層樓下有供暖設備，可以進行能源交換，電能與余熱可以得到利用，同時在外墻利用風力與太陽能發電，還開發電動汽車與充電柱以促進生態利用。此外，照明改用LED節能燈。據稱，每年節約的能源相當于從柏林到上海約500個航班往返所耗能源。

六、小結

筆者認為應進一步發揮國有企業在租賃市場中的壓艙石作用。一是國有房地產企業可采取多種方式如新建、配建、改造或者收儲（包括采取有效措施盤活閑置公有住房、閑置廠房改性）等擴大房源，并建議將此列入國資委國有房地產企業年度考核目標而加以細化。二是鼓勵機構尤其是國有房地產開發企業建設自持型租賃住房。國家應進一步細化金融、稅收支持政策，如借鑒德國對企業提供長期的低息甚至無息貸款，所得稅免稅等，鼓勵企業建設租賃住房并要求其在較長的租期內穩定租金。三是建議在國有房地產企業在自己開發的保障性住房（如公共租賃住房）進行物業管理時，擴大物業管理內涵，拓展物業管理范圍，譬如針對弱勢群體，采取多種措施實施精準扶貧戰略等。

注釋

1 “經濟實惠的租賃，新建住房和社會福利住房供應”——與柏林市政住房公司的合作協議。

2 根據德國央行的數據，2017年，柏林規劃新建的住房單元數量首次下降。新建住宅之外，柏林的房地產開發者也在嘗試利用別的途徑增加住房供應。9月5日，柏林參議院公布了一項改造計劃，通過“頂層加蓋”的方式改造原有的公寓樓，改造的對象是社會主義東德的“遺產”——Plattenbau。