開放政府數據價值實現理論框架及實證研究*

王 衛 王 晶 張夢君

（北京師范大學政府管理學院 北京 100875）

1 引言

自2009年美國奧巴馬政府發布開放政府計劃并建立全球首個開放政府數據平臺Data.gov后，開放政府數據（Open Government Data，OGD）運動迅速席卷全球，英國、加拿大、法國、澳大利亞等國相繼開始實施開放政府數據計劃。2011年9月的聯合國大會上，美國、英國、挪威等八個國家簽署了《開放政府宣言》，并成立開放政府聯盟（Open Government Partnership，OGP），旨在分享各國的開放政府數據經驗，以促進政府數據的增值利用。開放政府數據蘊藏著巨大價值，調查顯示，歐盟、挪威開放政府數據每年約產生680億歐元價值[1]；2011—2012年，英國開放政府數據對客戶、企業和公共部門產生的經濟價值約為18億歐元，若包括社會價值則約為62億歐元[2]。開放政府數據以其具有政治、經濟和社會等多方面的價值受到廣泛關注，越來越多的公共機構、企業和公民參與開放和共享政府數據。

目前國內外關于開放政府數據價值實現的研究逐年增多。Zeleti等[3]從商業模式角度出發，提出開放政府數據包含價值提供、價值附加、價值獲取、價值回報、價值管理、價值網絡六個經濟模式，并建立6-Value商業模型框架；陳美[4]通過調研美國、英國、澳大利亞等國的開放政府數據商業應用，將開放政府數據的價值分為直接價值和間接價值；鄭磊[5]從生態系統視角出發，梳理和分析了開放政府數據的價值創造機理；沈晶、胡廣偉[6]從利益相關者視角出發，結合價值創造和價值獲取理論，提出政府數據開放九維價值生成機制；Jetzek等[7]基于開發現有資源與探索新機遇、市場主導與網絡主導兩個維度，提出包含集體效應、信息透明、數據驅動創新、數據驅動效能的價值生成框架。

從目前的研究來看，學者們已經意識到開放政府數據蘊藏著巨大的價值潛力，并基于不同理論和方法對開放政府數據價值實現的商業模式、價值生成機制等進行研究。但開放政府數據價值實現是一個復雜的長期性過程，受到多種因素影響，如政府、企業和公民等主體，數據集、數據產品與服務等客體以及社會環境、經濟環境等。主體、客體和環境等需要在一定的機制下發揮作用，共同影響價值實現，而目前對開放政府數據轉化為價值的整個過程尚缺乏足夠認識。因此，本文基于價值模型和吸收能力理論，探討開放政府數據的價值實現過程，以期為開放政府數據的可持續發展提供借鑒。

2 開放政府數據價值實現理論框架

2.1 價值實現過程

開放政府數據需要通過一定的機制才能最終轉化為價值，其價值實現是一個過程，這個過程可以表示為M：I→M→O，如圖1所示。其中，輸入（input）通過一定機制（Mechanisms）轉化成輸出（output）。目前多數學者關注的是如何促進政府數據開放，即輸入（input）部分，和最終產出的價值，即輸出（output）部分，而對中間轉化過程的研究仍處于“黑盒”狀態。本文的主要任務是打開“黑盒”，探討開放政府數據的價值實現過程。

圖1 開放政府數據價值實現過程

開放政府數據的價值既具有自然屬性，又具有社會屬性。自然屬性是指其價值受到數據本身影響，例如數據的準確性、完整性以及通過分析、整合和關聯后生成的數據產品質量；社會屬性是指其價值取決于公民的主觀感受，即用戶主觀上感到數據集或數據產品對其需求的滿足程度。因此，開放政府數據的價值實現過程既受到數據自身影響，又受到用戶對其感知和使用的影響。開放政府數據價值實現主要探討價值的社會屬性，它與用戶密切相關。

2.2 開放政府數據價值生成機制

開放政府數據價值生成機制即開放政府數據轉化為價值的方式。目前學者從不同角度提出了多種開放政府數據價值生成機制，包括效率、透明、協作、內部提升等[8-11]。開放政府數據價值生成過程是復雜的、動態的，不同學者對價值生成機制有不同的劃分角度和方法，本文基于“價值模型”（Value Model）[12]來探討開放政府數據的價值生成機制。

“價值模型”被廣泛應用于評估電子服務，如電子商務、電子銀行、電子政務等。它是基于電子評估、技術接受模型、信息系統成功模型和電子服務等多種模型而建立的理論框架，主要從用戶角度出發研究電子服務生成的價值類型及價值生成機制，同時為提升電子服務水平提供指導。開放政府數據主要通過網絡平臺向用戶提供數據，是一種電子服務，其價值生成機制和價值類型與用戶密切相關。利用“價值模型”來探討開放政府數據價值生成機制，可以為提升開放政府數據水平、促進價值實現提供有效指導。

“價值模型”主要分為三個層次，即效率層、有效層和未來行為層：效率層是對“效率”的評估，主要指電子服務向用戶提供基本服務的能力影響最終的價值生成；有效層是“有效性”度量，電子服務實現目標的程度會影響價值生成；未來行為層主要評估電子服務在多大程度上影響用戶未來的行為，如用戶是否會再次使用或向朋友、同事推薦使用該電子服務。根據“價值模型”評估電子服務價值的三個層次，開放政府數據價值生成機制可以進行相應的劃分。首先，開放政府數據通過向社會公眾開放教育、醫療、金融等領域的數據來提高政府、企業和公民的辦事效率，從而促進價值生成，對應的是效率機制；其次，根據美國“開放政府指令”，實施開放政府數據的最初目標是透明、參與和合作，實現目標的程度會影響最終生成價值的大小，對應是透明機制、參與機制和合作機制；最后，開放政府數據會逐步增加社會公民對政府的信任，促使公民在未來再次使用或向他人推薦使用開放政府數據，促進價值生成，對應的是信任機制。綜上，本文將開放政府數據價值生成機制劃分為效率機制、透明機制、參與機制、合作機制和信任機制五種，見圖2。

圖2 價值模型對應下的開放政府數據價值生成機制

下面對五種開放政府數據價值生成機制進行簡單介紹：

效率機制。開放政府數據有效打破了部門壁壘，不同政府部門之間通過共享數據建立戰略聯系，提升了辦事效率和服務水平，從而促進價值生成。提升效率的具體方式主要是提升資源分配效率、降低交互成本。在資源分配效率方面，不同政府部門之間通過數據資源開放與共享，方便公眾跨部門獲取數據，從而有效節省了社會公眾的時間、成本和精力；在降低交互成本方面，交互成本包括信息獲取成本、監控成本、實施成本等，開放政府數據可以有效減少信息獲取成本，方便人們更快、更容易地獲取信息，并且政府可以及時監控社會問題、采取處理措施，交互成本的降低有效加強了政府與公眾之間的交流互動，在輔助政府決策、解決民生熱點問題方面發揮著重要作用。

透明機制。開放政府數據可以有效改善政府部門與社會公眾之間的信息不對稱現象。信息不對稱是指一些個人或機構在參與交易、談判或通信時比對方擁有更多或更好的信息的情況。政府掌握著社會中80%的數據資源，而作為數據主要貢獻者的社會公眾普遍處于信息資源的劣勢地位，掌握較多數據資源的政府部門傾向于采取對自己更有利的決策，而忽視處于信息劣勢的社會公眾的利益，這會導致各種不良的社會結果，例如腐敗。通過透明機制，社會公眾可以有效監督政府行為，使其作出明智決策，從而促進公共價值的生成。

參與機制。政府部門通過主動發布數據、設置交流互動版塊或社區、舉辦競賽活動等方式鼓勵社會公眾積極參與數據開放。主動發布數據能夠方便社會公眾監督政府活動和決策；設置交流互動版塊或社區，為社會公眾表達意見或建議提供了便捷渠道；舉辦競賽活動可以有效吸引社會公眾參與，激發社會創新活力。社會公眾參與的過程也是新數據資源生成的過程，如此循環，不斷促進政府開放更多領域的數據，實現更大的價值。

合作機制。政府部門通過與其他部門、企業、公民等進行合作來提高工作效率、促進數據增值利用、提升服務質量等，主要包括三種合作模式：政府間合作、政企合作以及政民合作。政府部門之間的互聯互通有助于促進管理和決策的科學化和精細化，規避過去單個部門依據自身數據進行決策的弊端；政府與企業合作的主要方式包括開展創新應用競賽、合作建立試點項目等，這有助于政府利用外部資源提升自身公共服務能力和治理水平，有助于企業開展數據領域的創新創業，促進經濟發展；政府與公民的合作主要通過眾包、在線競賽、社交媒體等方式，不僅能提高政府數據的利用價值，同時還能實現政府對公民服務的精準化和個性化。

信任機制。政府部門通過開放數據為社會帶來了諸多好處，包括提高政府部門工作效率、服務質量、透明度，保證公民知情權，激發社會創新活力等，這無形中增強了公民對政府部門的信任。信任理念驅使下的公民更傾向于在以后更加積極、頻繁地參與到開放政府數據進程中，利用開放政府數據來解決生活問題、滿足特定需求，這又進一步促進了政府數據的開放共享及價值實現。

需要強調，開放政府數據價值生成過程可能涉及其中的一種或幾種機制，各價值生成機制之間并非完全相互獨立，不同機制之間可能存在協同作用。將其分為五種類型，有助于我們從不同視角思考，如何在復雜的價值網絡中有效促進開放政府數據的價值實現。

2.3 價值實現影響因素

2.3.1 吸收能力

開放政府數據價值實現過程中，用戶面對數據集或數據產品時，首先需要識別可能對自己有用的數據集或數據產品，然后進行學習，最后通過使用該數據集或數據產品來解決問題，進而實現數據價值。在這個過程中，用戶對數據集或數據產品的有用性感知、學習效果和使用方式等都會影響價值實現。可見，價值實現與用戶自身的知識基礎、學習能力和信息素養密切相關，本文引入吸收能力理論來分析用戶本身對開放政府數據價值實現的影響。

吸收能力的概念最早是由Cohen & Levinthal提出的，它是指企業識別評價、消化和應用外部新知識的能力，由三個不同但相互關聯的能力組成：識別有價值的外部知識、吸收或轉化有價值的外部知識以及應用被吸收的外部知識[13]，見圖3。

圖3 吸收能力模型

吸收能力模型多年來被廣泛應用在企業管理、知識共享和創新績效等方面，近年來，也開始應用于開放政府數據領域[14-15]。開放政府數據本身并不能產生價值，只有被用戶獲取、使用之后才會實現價值，在這個過程中，用戶自身固有的吸收轉化能力會對開放政府數據價值實現產生影響，用戶先前的相關知識和經驗對其學習使用開放政府數據具有重要作用。考察隨著時間推移用戶吸收能力和開放政府數據價值實現之間的相互作用，包括因果關系、反饋過程等，有助于探索用戶和開放政府數據之間的作用機制，了解構成吸收能力各個環節的影響因素是否存在差異、對開放政府數據價值實現的影響程度等。

2.3.2 價值流向

開放政府數據價值的流向，即價值被個人占有，還是同時流向他人，會對價值實現產生影響。根據價值流向，本文引入共享機制和隔離機制以明確實現價值的用戶群體大小。共享機制下，開放政府數據產生的價值被全民共享，即實現公共價值；隔離機制下，開放政府數據產生的價值被特定個人或群體獨享，即實現私人價值。

開放政府數據實施的最初目標是透明、參與和合作，即實現政府透明、全民參與和共同合作，實現公共價值是開放政府數據的終極目標。但在開放政府數據過程中，政府、企業和公民各自的利益不同，導致通過共享機制和隔離機制產生的結果可能存在沖突。例如，政府開放環境評測等方面的數據，公民可以對居住地周邊的空氣質量進行監督，這對環保和公民身體健康是有利的，但某些企業可能就需要增加廢氣處理成本，這也意味著利潤減少，對個體是不利的。開放政府數據在共享和隔離機制下可能會對不同群體產生正負兩種外部效應，導致不同群體對開放政府數據持有不同的態度，這無形當中阻礙了開放政府數據的進程，影響其價值實現。

2.4 開放政府數據價值實現框架構建

開放政府數據價值實現過程中，數據通過效率、透明、參與、合作和信任等價值生成機制轉化為經濟、社會和政治價值；其中，用戶自身吸收能力影響價值實現程度，價值流向影響受益用戶群體的大小。開放政府數據價值實現是一個螺旋式上升過程，用戶自身吸收能力、價值實現程度、政府數據開放進程三者之間相互促進、相互制約、共同發展，用戶吸收能力在利用開放政府數據過程中不斷得到提升，這會影響價值實現程度，價值實現又進一步促進政府數據開放，從而加快政府數據開放進程，如此形成一個良性循環。開放政府數據價值實現理論框架如圖4所示。

圖4 開放政府數據價值實現理論框架

吸收能力影響下的開放政府數據價值實現具有以下特點：

（1）動態性。社會公眾在學習利用數據集或數據產品時，其吸收過程不是一個單環的學習過程，而是不斷重復、螺旋上升的動態發展過程。此外，動態性也體現在社會公眾在學習轉化過程中，不斷將潛在吸收能力（識別、學習）向現實吸收能力（利用）轉化。

（2）相互依賴性。開放政府數據價值實現過程存在著多種相互依賴關系，例如，個體的吸收能力依賴于其本身已有的知識、經驗基礎，組織機構的吸收能力是基于該組織機構中個體吸收能力基礎形成的，公共價值的實現程度又是基于多個組織機構所構成的整體的吸收能力。由此可見，個體吸收能力是組織吸收能力的基礎，而組織吸收能力又是價值實現的基礎。

（3）驅動性。開放政府數據價值實現的整個過程以價值為內在驅動力。社會公眾通過識別、學習和利用數據集或數據產品，不斷地從中獲得收益，這類似于正反饋，又激勵社會公眾不斷學習利用新的數據集或數據產品，再次獲得收益，從而形成數據集或數據產品—價值—新的數據集或數據產品，這樣一個不斷重復的反饋過程。

3 美國開放政府數據價值實現實證分析

3.1 智能披露

隨著開放數據運動在全球范圍內的蓬勃發展，歐美開放政府數據領域出現一種新型數據服務方式——Smart Disclosure（智能披露），有效推動了開放政府數據的價值實現。白宮信息與監管事務辦公室主任、哈佛大學法學院教授Cass R.Sunstein將智能披露定義為“用標準的、機器可讀的形式及時發布復雜信息和數據，以便消費者作出明智決策”[16]。2012年，美國推出“智能披露”官方網站Consumer.data.gov。

智能披露的運作模式是將產品或服務數據（如定價算法、質量和功能）與個人數據（如消費記錄、信用評分、醫療數據）結合起來用于搜索引擎、交互式地圖或移動應用程序等，幫助消費者作出明智決策[17]。目前智能披露已經在醫療、能源、金融和教育等領域得到廣泛應用，政府作為智能披露的主體之一在推動各領域的價值實現方面發揮了重要作用。

智能披露價值實現過程涉及政府部門、企業和社會公民等利益相關者，在效率、透明、參與、合作和信任等價值生成機制作用下，開放政府數據有效推動了教育、醫療、食品安全等領域的價值實現，實現的價值包括可預期價值和不可預期價值（如圖5）。

圖5 Smart Disclosure價值實現過程

3.2 案例分析

智能披露項目中，開放政府數據在效率、透明、參與、合作和信任等價值生成機制的作用下，對推動教育、醫療和食品安全領域的價值實現發揮了重要作用。

教育領域，智能披露項目推動美國聯邦政府開放教育相關的數據，政府部門在透明機制作用下，通過建立門戶網站Education.Data.gov向公共開放大量教育數據集，包括學校、學院和學費等信息，減少了政府與公民之間的信息不對稱，幫助學生和家長更加明智地選擇學校。在創新機制作用下，技術開發人員基于開放的教育數據集，在大學的學院導航（College Navigator）網站提供凈價格計算器，幫助學生輸入自己的信息，查找與自己類似特征的學生在前一年支付的學費以及補助金、獎學金等，方便學生根據自身情況進行決策。

醫療領域，美國健康及人類服務部（The Department of Health and Human Services，HHS）在透明機制作用下聯合各地政府機構通過門戶網站HealthData.gov向公眾提供大量醫療方面數據集。政府部門在合作機制作用下通過與其他政府部門、企業、公民等進行合作來共同促進價值實現。例如，美國聯邦政府與醫療保健公司等通過公私合作方式，共同實施Blue Button（藍色按鈕）計劃，允許個人訪問自己的電子健康記錄。該計劃首先在退伍軍人領域開始實施，白宮與美國退伍軍人事務部、醫療保險和醫療補助服務中心以及國防部開展合作，于2010年8月在美國退伍軍人管理局（VA）的個人健康在線平臺My Health Vet上推出“藍色按鈕”互聯網應用。退伍軍人可以在該網站上找到藍色按鈕符號，下載個人基本信息、緊急聯系人、處方藥列表、臨床記錄和健康提醒等。

食品安全領域，美國消費者食品安全委員會（The Consumer Product Safety Commission）在透明機制作用下通過門戶網站Saferproducts.gov開放關于食品安全的數據，并開放從消費者、兒童服務提供者、衛生保健專業人員、政府官員和公共安全機構收到的所有關于消費產品不合格的報告。美國的消費者食品安全委員會在門戶網站Saferproducts.gov上提供所有關于消費產品不合格的報告，在參與機制作用下，消費者可以針對自己購買的產品或服務發布評論，共同對食品安全問題進行監督。

開放政府數據實現了政府部門、企業和公民之間的數據共享，任何人可以免費從網上獲取、使用數據，有效提高了整個社會的運行效率。例如教育、醫療和食品安全領域的數據開放對幫助公民明智決策、提升政府辦事效率和服務水平都具有重要意義。效率機制發揮作用的一個典型案例是“丹麥基礎數據程序”（The Danish Basic Data Program）[18]。丹麥基礎數據程序為本國所有的基本數據寄存器提供一個通用的數據模型，所有的開放政府數據是標準化的，可以相互關聯、組合，有效提高了數據質量。任何人都可以免費獲取、共享平臺上的數據，有效提高了政府部門的管理效率。調查顯示，政府部門與社會公眾的交易成本約節省了3 500萬歐元。同時，它促進了私營企業的快速發展和創新，例如房地產經銷商、保險公司、金融部門和電信行業以前必須花費大量資源從異構數據源中獲得可用信息，該計劃實施后，私營企業每年約節省成本6 500萬歐元[19]。

信任機制更傾向于影響用戶未來的行為，是一種潛在的價值生成機制，用戶通過逐步了解、學習并使用開放政府數據，不斷加深對其蘊藏價值的認識，從而開始主動利用開放政府數據來解決生活問題、滿足特定需求。用戶從了解開放政府數據到產生信任再到最終實現價值，這是一個復雜、緩慢的過程，需要政府部門、企業和公民的共同努力。

開放政府數據產生的價值包括可預期價值和不可預期價值，可預期價值是現階段已經實際產生的價值，包括提高政府部門工作效率、創造經濟效益、提高生活質量等，但隨著開放政府數據的發展，在未來可能產生很多不可預期的價值。智能披露項目中開放政府數據產生的可預期價值現總結為以下幾個方面：

（1）幫助消費者作出明智決策。開放政府數據通過Web網頁和移動應用程序，幫助消費者在市場上作出更明智的選擇，從而使消費者受益。調查顯示，消費者在選擇大學、醫療保險、信用卡、航空公司航班以及能源供應商時，由于篩選所有可用信息所需的工作量非常大，多數消費者常常基于不充分的信息進行決策，導致最終很難得到自己滿意的產品或服務。而政府部門開放教育、醫療、食品安全、交通等領域的數據，使消費者在面對復雜、多樣的產品與服務時能夠作出更明智的決策。

（2）提升公眾生活水平。開放政府數據使消費者可以訪問、獲取自己的個人數據，方便公民定制個性化服務，提高生活水平。例如，患者可以使用自己的醫療索賠數據來選擇新的醫療保險；房主可以利用他們的能源使用數據找到節省電費的方法；消費者可以使用個人理財工具來獲得關于如何管理他們財務的個性化建議。調查顯示，醫療數據領域的Blue Button（藍色按鈕）計劃在美國退伍軍人管理局（VA）的個人健康在線平臺My Health Vet上推出后的頭兩個月，大約有10萬退役軍人請求查看他們的個人健康數據，超過15萬條個人健康記錄被下載[20]。

（3）促進創新創業和經濟增長。開放政府數據有利于創造新的數據產品與服務，同時還有利于激發市場創新活力，促進新型公司的創立，增加就業崗位。例如，能源數據領域的Green Button（綠色按鈕）計劃吸引了超過50家公用事業和電力供應商參與，保證了超過6 000萬個家庭和企業可以以標準形式安全地獲取自己的能源數據，為企業創造了巨大商機，同時幫助社會公眾節約使用能源，產生了經濟效益和環境效益。

（4）提升政府公信力。政府機構通過開放數據來幫助公眾提高生活水平、獲取經濟效益、參與決策過程、監督政府活動，真正做到了“服務于民”的承諾，有利于提升公民對政府的信任。同時，政府通過開放數據踐行《信息自由法》（Freedom of Information Act，FOIA）的規定，進一步提升了其服務水平，大大增強了政府公信力。

3.3 幾點建議

通過案例分析，本文提出以下幾條建議：①關聯政府數據與個人數據，倒逼政府數據開放。美國智能披露項目最大的特點是將個人數據與政府數據結合起來為公民提供服務，如“藍色按鈕”計劃中用戶可以訪問自己的電子健康記錄。開放政府數據的目的是促進對政府數據資源的增值利用，如果將政府數據與個人數據關聯起來，針對個人提供服務，可以有效激發用戶使用開放政府數據的積極性，進而倒逼政府開放更多數據，促進開放政府數據的價值實現；②打破部門壁壘，提升服務水平。實現不同公共部門之間數據的互聯互通可以減少數據的重復錄入和存儲，方便用戶在不同地理位置訪問、獲取數據，從而極大提高政府部門的辦事效率和服務水平。③加強與私營企業的合作，挖掘政府數據潛在價值。某些私營企業掌握大量的用戶數據，對用戶偏好和市場需求更了解，通過合作的方式，私營企業可以有針對性地利用開放政府數據研發數據產品與服務，從而有效滿足市場需求，創造經濟效益。