政府數據開放協同機制研究
——以貴州省為例*

白獻陽 蔡 昱 安小米

（1 河北大學管理學院 保定 071002；2中國人民大學信息資源管理學院 北京 100872）

1 引言

在大數據時代，政府數據開放可以增強政府透明度，釋放數據的社會和經濟價值，促進公眾參與治理[1]。隨著美國推行政府數據開放計劃，政府數據開放運動成為一種潮流。2011年至今，已經有79個國家加入開放政府聯盟，促進政府數據的開放獲取[2]。2015年8月，國務院發布《促進大數據發展行動綱要》，其中強調“加快政府數據開放共享，推動資源整合，提升治理能力”[3]。

政府數據開放涉及政府、企業、社會公眾等不同類型和層次的利益相關者，由數據產生、組織、發布、利用、評價等多個環節構成，受到政策法規、領導、組織環境、技術、經濟因素等影響，因而政府數據開放是一個動態復雜的生態系統[4]。在我國，政府數據開放中存在開放意識薄弱、數據壁壘、缺乏統一標準、數據質量不高、政策法規不明確等問題[5]，這些問題的解決需要以生態系統為視角，采取整體協同的方法。

對于政府數據開放協同的研究，國內外的研究視角和內容是有差異的，國外主要是采用生態系統的方法，研究分析障礙和規劃實施；而國內主要是分析政府數據開放影響因素，提出開放協同機制。Zuiderwijk和Janssen分析了數據開放過程中存在的不合適法規、開放數據碎片化、責任邊界不清、缺少數據利用反饋、缺乏標準化和規劃性過程等協同問題，提出協同機制可以有效克服這些挑戰[6]；Heimst?dt等研究了英國政府數據開放生態系統的形成過程[7]；Lee基于愛爾蘭的經驗，提出了政府數據開放生態系統要素：數據審計、數據集選擇、數據隱私、許可、高質量數據發布、數據獲取、數據發現、公共機構支持、數據用戶參與、評估[8]；Zuiderwijk等提出了由政府組織、數據用戶、工具與服務等構成的政府數據開放生態系統，分析生態系統要抓住的四個關鍵要素[9]；Dawes等構建了由背景、動機、政策和戰略、數據發布、數據利用和產品、反饋和交流、收益等構成的政府數據開放生態系統，用于規劃和設計政府數據開放項目[10]；Zuiderwijk等研究了數據開放中的十類社會技術障礙[11]；Janssen等確定了政府數據不開放的機構、任務復雜性、利用和參與、法規、信息質量、技術等障礙[12]。在國內，陳婧分析了政府開放數據流程中的利益相關主體，提出資源協同、管理協同、利益協同和技術協同構成的協同機制[13]；宋魏巍研究了數據開放協同機制的運作機理與構成要素，設計了政策協同、主體協同、客體協同、方法與技術協同四個方面的中國政府數據開放協同機制[14]；李月和侯衛真重點研究了紐約市政府大數據應用中的多元主體協同策略[15]；宋懿等基于寧波市海曙區政府信息資源中心的案例，歸納了政府信息資源共享中權力、權益、信息三要素的協同機制[16]；馬海群團隊專門研究了我國開放政府數據政策協同[17]、政府數據開放與安全政策協同[18]、政府開放數據協同監管[19]；鄭磊提出了政府數據開放生態系統，涉及政府、利用者、社會等多重利益相關方和影響因素[4]；譚軍[20]、陳麗冰[21]、黃如花和賴彤[5]等研究了政府數據開放的障礙因素，高天鵬等[22]分析了政府數據開放影響因素。

綜上所述，解決政府數據開放中所面臨的障礙與問題成為研究者的重要議題。國外政府數據開放生態系統研究為協同機制構建提供了方法與視角，但缺少問題導向；國內數據開放協同機制研究在一定程度上考慮了障礙因素，但是缺乏系統性，沒有研究協同機制產生的原因和作用的機理，更缺少實踐層面的案例支撐。2018年中國省級政府開放數據指數與排名公布，貴州省位居全國第二，僅次于上海；在地市級政府（含副省級）開放數據指數與排名中，貴陽市名列第一[23]。因而，本文以政府數據開放生態系統為視角，系統考慮數據開放障礙因素，構建政府數據開放協同機制，并以貴州省作為案例進行實證分析。研究通過對貴州省7個相關部門的調研和相關政策文本分析，詳細分析了貴州省政府數據開放中的協同機制，既突出其做法的可操作性，也為其他省市提供經驗借鑒，從而加快推進我國政府數據開放。

2 政府數據開放協同機制構建動議

生態系統是現今使用最廣泛的詞匯之一[24]71，已經被應用于經濟、教育、行政管理、計算機、圖書情報、新聞傳播等學科研究領域。生態系統是“在特定的地域環境中由人、實踐、價值和技術構成的一個系統”[25]，協同性是其重要特征之一[24]93。協同是“異質的要素（或者子系統）形成合力、共同作用，以實現特定的目標”[26]。作為一個生態系統的政府數據開放面臨著政策、技術、經濟、組織、文化、法律等因素的挑戰[9]，由于具有共同的目標，并存在主體、客體和技術的差異，因而需要建立政府數據開放協同機制。

2.1 協同價值目標

協同是“人們為完成共同的目標而進行協作”[27]，目標是協同成為可能的前提條件，“目標的一致性與否，直接影響了各方能形成什么樣的協同機制，以及是否需要某一主體在其中扮演關鍵性角色”[28]。根據政府數據開放實踐和理論研究，政府數據開放目標是：增加政府透明和效率，減少腐敗；提高公眾參與治理積極性，解決社會問題；利用開放數據創新產品和服務，促進經濟增長[29]。美國在《透明與開放的政府》提出要“建設一個透明、公眾參與和協作的政府”[30]。我國在《促進大數據發展行動綱要》提出了創新社會治理模式、完善民生服務體系、開啟創新驅動新格局的總目標[3]；地方政府將政府數據開放目標定位為“促進大數據發展、建設智慧城市的實現路徑，發展電子政務、提高政府治理水平主要手段”[31]。因此，提升政府治理能力，改善公共服務水平，促進數據產業發展，成為政府數據開放協同機制構建的基本目標，用于協調各級政府部門、企業、社會組織、社會公眾的行為。

2.2 協同多元主體

政府數據開放生態系統是一個多層次和多維度且相互作用的社會技術系統，由數據生產者生態系統、信息中介生態系統（數據中間消費者）、開放數據用戶生態系統構成[9]。數據生產者生態系統主要是數據的提供者，如政府決策領導部門、行政職能部門等；信息中介生態系統主要是數據的應用開發者，如企業、社會組織等；開放數據用戶生態系統主要是產品和服務的利用者，如社會公眾、企業、政府部門等。雖然政府數據開放的基本目標是一致的，但由于主體的多元性，政府部門的規范規避文化和數據意識不足、數據壁壘、隱私保護以及許可機制等障礙因素[5]，難免會出現政府之間目標沖突，數據提供者與應用開發者、利用者需求不匹配、反饋不及時等問題。為了解決這些問題，政府數據開放需要進行跨部門、多元主體的協同。

2.3 協同多樣客體

美[32]、英[33]、澳[34]等國的政府數據開放政策都強調開放范圍是“以開放為導向”，除非有法律規定，否則所有政府數據都應開放獲取。G8開放數據憲章“使開放數據成為規則”，并規定了“公司、犯罪與司法、教育、能源與環境、地理空間、政府問責與民主、健康、統計、交通運輸與基礎設施等14個重點開放領域”[35]。因而，政府開放數據具有來源的廣泛性和類型的多樣性[14]。我國條塊分割的行政體制和信息技術上的差異，很容易導致數據的部門化，出現數據缺乏規范性、數據質量不高等問題，造成政府數據網絡相互割裂和數據難以開放共享[21]，影響整個政府數據開放生態系統。這些問題的解決不能依靠單一部門，需要政府部門在主體和政策協同的基礎上，進行資源的協同。

2.4 協同多維技術

政府數據開放由數據創建、數據組織、數據發布、數據開發、數據利用、評價與反饋等階段構成[36]，這個過程的實現離不開數據采集、加工處理、數據庫、存儲、檢索、可視化等技術支撐。在實踐層面，國內外各級政府建設不同的開放數據門戶和基礎設施，以促進開放數據價值的釋放[9]。由于我國行政體制的條塊分割，政府部門在數據采集、加工處理、存儲、發布等環節采用不同的技術與方法，導致系統和平臺不兼容，影響數據開放共享效率。作為數據開放生態系統關鍵要素之一的國家級政府數據開放平臺缺位，更是加劇了數據開放平臺的多樣化[5]，增加了數據開發、利用與評價的難度。為了克服政府數據開放技術多維帶來的諸多問題，政府部門需要在主體協同的前提下，通過標準化和規范化實現技術的協同。

3 政府數據開放協同機制構建要素

協同機制是“元素或主體通過互動（沖突和合作）、共同努力，以實現既定目標或協同目標的過程、作用方式和程序”[26]。政府數據開放協同機制是在數據開放生態系統中，政府數據開放參與主體通過互動，實現政策、資源、技術等活動的整合或聯結，以達到數據開放目標的過程。參與主體的互動機制是多種多樣的，如：標準化、規劃、相互協調（反饋）、模塊化互聯處理、結構數據連接、信息共享等[6]。政府數據開放協同機制以數據開放階段為軸線，主體協同是協同機制的核心，處于主導地位，通過政策協同指導和約束資源協同與技術協同，技術協同支撐資源協同，而資源協同貫穿于整個過程，開放數據資源的流轉實現協同目標，如圖1所示。其中技術協同主要以政府部門為主，發生在政府數據創建、組織、發布階段；政策協同和資源協同以政府部門為主導，企業、社會公眾等參與，作用于整個政府數據開放階段。

圖1 政府數據開放協同機制框架

3.1 主體協同

“跨部門協同有多種表現形式：同級政府之間、同一政府不同職能部門之間的‘橫向協同’；上下級政府之間的‘縱向協同’；政府公共部門與非政府組織之間的‘內外協同’等”[37-38]。政府數據開放主體協同可分為政府內部協同和內外協同，政府內部協同參與主體為政府部門，可以分為橫向協同和縱向協同；內外協同參與主體為政府部門、企業、社會組織、社會公眾。政治領導的支持對于政府數據開放具有重要推進作用[4]，因此在數據開放協同中政府部門領導或牽頭部門具有重要的統籌作用，保障整個協同機制的建立和實施。在內部協同上，要充分發揮政治領導的作用，建立領導小組或牽頭政府部門，進行數據開放協同的頂層設計，決策關鍵性和系統性問題；明確不同部門的職責，增設數據開放管理部門或職位，建立責任清單和問責機制；加強合作文化建立，樹立開放意識，避免權力部門化和部門利益化[38]。在內外協同上，建立有效的溝通機制，一方面政府部門通過反饋了解需求，改善數據質量、發布過程和政策等；另一方面，幫助企業、社會公眾等理解和應用開放數據[6]。

3.2 政策協同

政策協同需要多向度聯動，在協同維度上分為橫向協同和時間維度協同：橫向協同強調政策之間相互支持，避免目標和內容沖突；時間維度協同突出政策在未來具有持續效力，確保政策的前瞻性和靈活性[37]。政策協同在協同層面上分工不同，各有側重：宏觀層面關注焦點是政府戰略，產生“元政策”；中觀層面是跨部門政策，產生具體政策方案；微觀層面是部門政策，產生內在一致的工作程序和機制[37]。政策協同維度是政策協同的內核，而協同層面是政策協同的表現形式。從整個國家來看，宏觀層面上《促進大數據發展行動綱要》（2015年）確定了大數據發展戰略，明確了政府數據開放共享的任務[3]，成為各部委和省級政府數據開放政策制定的依據和指南，確保與國家戰略的協同一致；在中觀層面上，要保證各部委和省級政府數據開放政策與政府數據開放戰略和相關政策之間相互支持，如《促進大數據發展行動綱要》《國家信息化發展戰略綱要》《政務信息資源共享管理暫行辦法》《中華人民共和國政府信息公開條例》等；在微觀層面上，在各部委和省級政府數據開放政策的指導下，各政府部門圍繞政府數據開放過程制定實施方案，如數據采集、組織、發布、利用許可、隱私保護等政策制度，形成較為連貫一致的工作程序，從而保障資源和技術協同。

3.3 資源協同

政府數據是大數據的重要組成部分，是重要的戰略資源。政府數據是整個生態系統存在的價值核心，數據開放共享效率制約著數據價值的發揮，影響著整個協同機制的目標。資源協同目的是方便各類用戶（如企業、社會公眾等）獲取和利用開放數據資源。政府數據產生于政府職能部門，由于數據標準不一致和系統不同，種類繁多的數據處于割裂分散的狀態，影響著數據開放共享。從政府部門主體角度來說，要形成以用戶為中心的開放數據資源協同機制，應該做到以下幾點：首先，在政府數據采集、組織等階段，要對數據分類分級、資源目錄、元數據、數據格式等作出標準化規定，以便于數據的整合共享；其次，數據發布時要開放有價值的數據集[8]，采取一站式獲取資源的方式，屏蔽政府職能的碎片化；然后，“提高開放數據質量，提升數據的完整性、準確性、有效性、時效性”[39]，奠定開放數據開發利用的價值基礎；最后，許可機制是開放數據增值開發利用的重要前提[5]，要建立許可機制，以保障用戶的合法權益，并完善個人隱私和數據安全制度，平衡數據開放和利用之間的矛盾。

3.4 技術協同

政府數據開放協同機制主要是克服政府職能碎片化而帶來的數據割裂、數據孤島等問題，利用互聯網等信息技術在不改變行政組織體系的前提下建立溝通協調機制對政府部門職能進行聯結，實現跨區域、跨部門、跨層級的數據開放協同[40]。信息技術的應用降低了數據開放協同的成本，突破了時空限制，提升了協同效果，因而信息技術協同成為整個生態系統的技術支撐，是主體協同、政策協同和資源協同的實現工具。技術協同的前提是技術標準化，統一標準建設，統一數據采集描述標準，統一數據存儲格式，整合電子政務信息系統，構建統一數據交換共享平臺，搭建統一的數據開放平臺[16]。作為生態系統中關鍵環節的政府數據開放平臺更是技術協同建設的重點，要完善“目錄發布、數據匯集、元數據發布、便捷檢索、數據獲取（如數據下載、接口訪問等）、統計分析、互動參與等功能”[39]，嘗試關聯數據技術在平臺的應用，建立數據之間的關聯和整合[41]。在技術協同過程中，需要加強政府數據安全保障，建立數據安全管理制度，應用數據加密、安全認證等技術，增強數據風險識別和預防。

4 貴州省政府數據開放協同機制構成要素映射及分析

貴州省是國內最早發展大數據的地區之一，在中國地方政府數據開放評估中名列前茅[23]，“建成中國首個省級政府數據集聚、共享、開放的系統平臺”[42]，這得益于貴州省建立有效領導協同機制，出臺系列協同政策制度，構建數據開放統一平臺，實現了政府數據“聚通用”的協同。

4.1 領導主體協同

貴州省在大數據發展戰略背景下推進政府數據開放，強化頂層設計，形成了領導推動的高效主體協同機制。貴州省在政府數據開放內部協同上，建立“貴州省大數據發展領導小組”的橫向協同模式，領導小組由省長任組長，各市州政府、省直部門一把手為成員，統籌推進全省政府數據開放共享戰略行動[43]，負責審定數據開放共享重要政策制度，成為數據開放協同的決策中心；為落實政府數據開放共享決策，貴州省大數據發展管理局負責制定數據資源管理的標準規范和管理辦法，“統籌政府數據采集匯聚、登記管理、共享開放”[44]；為了實現政府數據“聚通用”的協同，建立省、市、縣三級云長制的縱向協同模式，各市（州）政府、省直各部門等主要負責人是本級政府和本部門的“云長”，形成了省、市、縣三級健全的云長制工作格局，并明確了其工作職責和任務，如圖2所示[45-46]。貴州省的橫向協同和縱向協同模式，既發揮了一把手的領導權威作用，有力促進了政府數據開放工作，也以其明確的職責分工組織體系保障了政策、資源、技術協同的實現。

圖2 貴州省、市、縣三級云長制工作格局

此外，貴州省為了提供技術和服務支撐，設立國有云上貴州大數據產業發展公司運營系統平臺；為了發揮專家決策咨詢作用，設立了省大數據產業發展專家委員會[47]。這樣，企業和專家能參與政府數據開放的內外協同，搭建了政府與社會溝通的橋梁，使民眾參與決策，反饋社會需求。

4.2 政策制度協同

在大數據發展戰略的背景下，貴州省先后頒布了《貴州省大數據產業發展應用規劃綱要（2014—2020年）》（2014）、《中共貴州省委 貴州省人民政府關于實施大數據戰略行動建設國家大數據綜合試驗區的意見》（2016）、《貴州省“十三五”信息化規劃》（2017）、《貴州省數字經濟發展規劃2017—2020）》（2017）等政策，明確提出了政府數據開放戰略，推進政府數據資源共享，建設完善“云上貴州”政府數據開放平臺，“制定數據共享開放制度規范”[43]。這既保障了政府數據開放戰略與大數據戰略、數字政府、數據經濟、智慧城市等政策的一致與融合，也體現了政策的連貫性，指明了政府數據開放的發展方向和實施途徑，使政府數據開放政策具有前瞻性。為落實政府數據開放戰略，貴州省制定了《省大數據產業發展領導小組關于加快推進政府數據聚集共享開放的通知》（2015）、《貴州政府數據“聚通用”攻堅會戰實施方案》（2016）、《貴州省政務數據資源管理暫行辦法》（2016）、《貴州省政府數據資產管理登記暫行辦法》（2017）、《貴州省政務信息數據采集應用暫行辦法》（2017）、《關于加快推進政府基礎數據資源共享的通知》（2017）、《貴州省政務信息系統整合共享工作方案》（2017）；貴陽市發布了《貴陽市政府數據共享交換平臺推進工作方案》（2015）、《貴陽市政府數據共享開放條例》（2017）、《貴陽市政府數據資源管理辦法》（2017）、《貴陽市政府數據共享開放實施辦法》（2018）、《貴陽市大數據安全管理條例》（2018），從省市兩級在開放數據采集、發布、利用、安全等方面支持政府數據開放政策，使政策具有體系性和操作性，實現政策的橫向協同。

4.3 信息資源協同

政府數據協同以政府數據共享、開放、利用為目的，保障著政府數據開放生態系統的可持續性發展。貴州省信息資源協同圍繞著政府數據資源的聚集、共享和開放展開，聚集是基礎，共享是手段，開放利用是目的，制定“統籌存儲、統籌規范、統籌交換、統籌安全”的政府數據協同目標[48]。貴州省在數據采集組織上，樹立政府數據資產管理的理念[49]，編制數據資源目錄體系，建設和完善“人口、法人單位、自然資源和地理空間、宏觀經濟四大基礎數據庫和健康衛生、社會保障、食品安全、社會信用、城鄉建設及生態環保六大主題數據庫”[50-51]，對跨部門協同歸集的政府數據“通過云上貴州系統平臺實現采集登記和統一歸集”[52]，探索建立全省數據指揮調度體系，推動數據全面融合，并制定了《貴州省政府數據資源目錄 第1部分 元數據描述規范》（2016）和《貴州省政府數據資源目錄 第2部分 編制工作指南》（2016）等規范指南；在數據發布上，整合政務信息系統，數據向“云上貴州”系統平臺集聚，建成了全省統一的政府數據開放平臺，“開放數據集2 016個，開放文件1 516個，開放部門68個”[53]；在數據利用上，加強政府數據質量管理，保證數據的完整性、正確性、一致性和及時性，鼓勵企業、社會組織和社會公眾對政府數據進行產品開發和應用創新[54]，對于價值高的開放數據“可通過政府購買服務、協議約定、依法提供等方式引入合法機構開展政務數據市場化開發應用”[52]。同時，貴州省建立了政府數據開放安全保障制度，如：《貴州省政府數據數據分類分級指南》（2016）、《貴州省政府數據脫敏工作指南》（2016）、《貴陽市大數據安全管理條例》（2018）等，保護個人隱私和數據安全。

4.4 技術平臺協同

作為整個政府數據開放協同的技術支撐和基礎保障，貴州省統一的大數據平臺——“云上貴州”匯集、存儲、共享、開放全省政府數據[47，55]，政府部門信息平臺和信息系統要基于“云上貴州”系統平臺實現互聯互通[43]，因而“云上貴州”成為政府數據開放協同的技術平臺，有助于克服政府職能碎片化而產生的數據割裂、數據孤島等問題。“云上貴州”建成了統一數據交換共享平臺，“建立跨部門、跨層級、跨區域的數據資源目錄體系”，“通過省級共享平臺實現跨層級、跨地區的數據共享交換”；“2017年底，省、市（州）兩級政府部門非涉密政務信息系統全部遷入云上貴州系統平臺”[52]。貴州省采用北大“燕云DaaS”和“管道式”API等生成技術，快速打通各部門應用系統數據，自動生成數據API接口，以比對、關聯、提取、推送等靈活的方式，將深藏在各個獨立封閉系統中的數據進行自流程化采集，并通過封裝API提供數據調用服務，在一定程度上解決了信息化建設帶來的數據壁壘問題[56]。貴州省通過其政府數據開放平臺（http://www.gzdata.gov.cn/），對社會開放政府綠色數據，涵蓋經濟、醫療、環境、交通等原始性、可機讀、可再利用的數據，平臺具有數據搜索、數據目錄、數據獲取、數據申請、數據統計、開發者工具、應用展示、錯誤反饋等功能。同時，貴陽市在“云上貴州”貴陽分平臺上建立政府數據共享平臺和政府數據開放平臺[57]。為了保障“云上貴州”技術平臺協同，貴州省發布了《云上貴州數據共享交換平臺接口規范》（2017）、《云上貴州數據共享交換平臺數據資源發布管理使用指南》（2017）、《云上貴州系統平臺使用管理規范》（2017）、《貴州省大數據清洗加工規范》（2017）等規范指南，實現系統和數據的互聯互通互操作。因此，“云上貴州”實現了貴州省政府數據的聚集、共享和開放，成為省市（州）兩級協同的技術平臺。

5 結論

政府數據開放是由價值目標、多元主體、多樣客體和多維技術等構成的生態系統，受到政策、技術、經濟、組織、文化、法律等多種因素影響，協同性成為政府數據開放生態系統的重要特征。為了實現政府數據開放生態系統的價值目標，本文構建了由主體協同、政策協同、資源協同、技術協同構成的政府數據開放協同機制。在整個協同機制中，主體協同是政府數據開放生態系統的動力機制，沒有主體的跨部門協同就無法實現整個生態系統的協同；政策協同是系統的運行機制，協同主體通過政策協同作用于資源協同和技術協同；資源協同是系統的約束機制，貫穿于整個生態系統，授權數據資源共享開放；技術協同是系統的保障機制，賦能協同能力提升和價值實現。

貴州省政府數據開放的成功經驗充分說明了協同機制構建的重要性，驗證和支持了本文所提出的政府數據開放協同機制。在協同主體上，組建了“貴州省大數據發展領導小組”，推進“云長制”，建立了橫向協同和縱向協同的組織模式，動力機制互聯；在政策協同上，圍繞政府數據開放戰略，制定了涉及采集、發布、利用、安全等方面的政府數據開放政策體系，實現政策的橫向協同和時間維度協同以及宏觀層、中觀層和微觀層協同，運行機制互通；在資源協同上，以政府數據“聚通用”為核心，實現了“統籌存儲、統籌規范、統籌交換、統籌安全”的協同目標，約束機制互動；在技術協同上，“云上貴州”作為云計算服務平臺，保障機制實現了數據交換共享平臺和開放平臺互聯互通。

綜上所述，以政府數據開放生態系統理念為指導思想，以貴州省政府數據開放協同機制的成功經驗為借鑒，本研究得到以下四點啟示：一是建立強有力的政府數據開放領導協同機制，明確政府部門和崗位職責是動力機制所在；二是加強頂層設計，形成戰略、具體政策制度、行動計劃、標準和規范指南等構成的協同政策體系是運行機制所為；三是樹立數據資產的理念，打破數據資源壁壘，在統籌標準和統籌安全的前提下實現數據聚通用是約束機制所作為；四是打造數據開放統一基礎平臺，實現系統和平臺的互聯互通是保障機制所能為。