福建省企業國有資本經營預算管理的實踐與成效

陳建華

摘要：從企業國有資本的概念和內涵入手，列舉國有資本經營預算的理論基礎，涵蓋預算管理理論、產權理論、委托代理理論、雙元財政理論。福建省在企業國有資本經營預算管理制度建設及實踐方面不斷探索，取得了構建國有資本經營預算管理體系、增強國有企業的經營效率、有效防止國有資產的流失、推進預算績效評價并強化評價結果應用的顯著成效。

關鍵詞：企業國有資本;國有資本經營預算;福建省

Abstract： Starting from the concept and connotation of state-owned capital， the theoretical basis of state-owned capital management budget is included， covering budget management theory， property rights theory， principal-agent theory， and dual-finance theory.In the management of state-owned capital management budget，Fujian Province has achieved remarkable results in building a state-owned capital management budget management system， enhancing the operational efficiency of state-owned enterprises， effectively preventing the loss of state-owned assets， promoting budget performance evaluation， and strengthening the application of evaluation results.

Keywords： State-owned capital; State-owned capital operation budget; Fujian Province

一、企業國有資本經營預算的理論分析

（一）企業國有資本的概念和內涵

根據馬克思的觀點，資本是同勞務、土地共同構成生產要素能夠帶來剩余價值的價值。“資本”與“資產”的關鍵區別就在能否使價值增值。資本投入到生產經營中是以最大程度地獲取利潤為目的。而資產也可投入到生產經營中，但是未必以盈利為目的。從范圍上看，資產包含了資本。國有資本是由政府配置的通過不同途徑參與資本運動的國有資產，屬于經營性國有資產。本文所探討的企業國有資本是指各類工商企業中經營性的國有資產，是國家對企業各種形式的投資和投資所形成的權益，以及依法認定的國家所有的其他權益。國有資本經營預算，是指國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所取得收益進行分配而發生的各項收支預算[1]。

（二）國有資本經營預算的理論基礎

1.預算管理理論

預算作為一種管理方法，廣泛應用于宏觀、產業和微觀管理領域。國有企業內部復雜的委托代理關系帶來的“代理”問題可通過企業預算管理得到有效緩解。企業預算管理通過目標分解，責任到人，可緩解職員的偷懶問題;通過考核、評價，可建立有效的激勵約束機制。政府預算管理是政府對預算資金的籌集、分配和使用進行的組織、協調、控制和監督活動。企業國有資本經營預算管理可結合政府預算管理、企業預算管理的理念和方法，是預算管理理論應用于企業微觀領域的體現。

2.產權理論

依據馬克思的觀點，產權是權力，并且是占有權、所有權、使用權、收益權等權力的組合體。基于此，產權具有激勵、約束、促進資源配置和維系企業內部管理關系等作用[2]。國家對國有資本擁有產權，即使不參與國有資本的具體投資、經營活動，依然有參與收益分配權力。產權理論為“兩權分離”（所有權、經營權）提供了理論基礎，也是國有資本經營預算制度的理論基礎。

3.委托代理理論

隨著科技的發展，企業所有者未必能勝任企業的經營管理，而專業分工產生了一批專業的經營者。美國的伯利和米恩斯提出在企業所有者與經理人之間建立委托代理關系。委托代理現象在包括國有企業在內的現代企業中十分普遍。國家作為委托人是國有資本的所有者，不直接參與國企經營管理，而是委托代理人國有企業來經營。委托人與代理人之間存在利益沖突，必須通過有效的激勵、監督和約束制度防止代理人損害國家利益，確保國有資產的保值增值。

4.雙元財政理論

雙元結構財政是指社會主義國家財政特有的公共財政和國有資產財政。公共財政是政府作為管理者和服務者提供公共服務的分配活動;國有資產財政是政府作為所有者以市場經濟主體的身份對國有資產進行管理、分配和宏觀經營的行為。相應的，國家財政預算包括政府公共預算和國有資產經營預算。這兩個預算制度各自獨立開展財政分配活動。社會主義國家財政的“雙元結構”具體體現在，國家和政府既是政權行使者，又是國有經濟代表者;既擁有政權，又擁有財權;既有社會管理的職能，又擁有經濟管理的職能;既有稅收又有國資收益[3]。

二、福建省企業國有資本經營預算管理的實踐

（一）福建省國有資本經營預算制度的發展

福建省在《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》 （以下簡稱 《試行意見》）發布之前就開展了對國有資產經營預算的探索。福建省國有資產監督管理委員會2004年5月正式成立后，代表省政府履行出資人職責，負責承擔省屬企業國有資產的保值增值和監管責任。為深化福建省國有資產管理體制改革，實現國有資產監督管理工作的平穩有序銜接，2004 年，福建省發布了《關于省屬企業國有資產監督管理工作若干問題的通知》（閩〔2004〕16 號）。2007 年初，福建省發布了《福建省人民政府關于印發福建省人民政府國有資產管理委員會所出資企業國有資本收益管理暫行辦法的通知》（以下簡稱 《通知》），主要是模擬試編國有資本經營預算和收益收繳工作。2007 年國務院 《試行意見》 的發布，標志著國有資本經營預算進入實際操作階段。為加強對地方國有資產監管工作的指導和監督，保障地方國有資產監管工作規范有序進行，2011年，國務院國資委發布《地方國有資產監管工作指導監督辦法》。2012年，福建省印發《福建省財政廳關于印發福建省國有資本經營預算試行辦法的通知》（閩財企〔2012〕6號）。為深化預算管理制度改革，實施全面規范、公開透明的預算制度，2014年，國務院印發《關于深化預算管理制度改革的決定》。2015年福建省發布《福建省人民政府關于深化預算管理制度改革的實施意見》（閩政〔2015〕7號。為規范企業國有資產交易行為，加強企業國有資產交易監督管理，防止國有資產流失，國資委、財政部于2016年6月24日發布并實施《企業國有資產交易監督管理辦法》。2016年，福建省國資委印發《福建省人民政府國有資產監督管理委員會國有資本經營預算工作內部管理規則[試行]》（閩國資運營〔2016〕264號）。進一步加強了國有資本經營預算資金管理，規范了省國資委國有資本經營預算工作流程。同年發布《關于進一步加強省級部門預算基本支出數據動態管理的通知》（閩財預函〔2016〕9號）。2017年，財政廳發布《福建省財政廳關于印發福建省預決算公開操作規程的通知》（閩財預〔2017〕38號），進一步改進了預決算公開工作。經過多年來的實踐探索，福建省國有資本經營預算制度得到了進一步的完善。

（二）福建省國有資本經營預算管理的執行

2007年初福建省政府發布的《通知》就對國有資本收益作出了相關規定。當前福建省運行的是省、市、縣三級國有資產監督管理體制。福建省國資委作為全部省屬經營性國有資產的出資人，負責監督所監管企業國有資產保值增值。福建省共計17家省屬所出資企業的國有資本收益收支計劃草案全部由福建省國資委編制，后經省財政廳商議，再報省政府批準。所出資企業應按審計后的企業當年度可分配利潤的20%及以上上繳。國有資本收益由所出資企業應上繳的凈利潤、股利和國有產（股）權轉讓收益及其他收益三部分構成。福建省財政廳對省屬所出資企業國有資本收益的收繳和撥付設立收繳專戶，實行專戶轉存、獨立核算，對同時作為國有資產收益收支計劃編制主體和執行者的國資委進行監督[4]。

（三）福建省企業國有資本經營預算管理的現狀

國有資本經營預算收入主要根據國有企業上年實現凈利潤一定比例收取， 同時按照收支平衡原則安排相關支出。2017年，全國國有資本經營預算收入2578.69億元，預算支出2010.93億元。其中地方國有資本經營預算本級收入1334.42億元， 支出1244.59億元。福建省國有資本收支分為省屬所出資企業國有資本收支和各設區市國資委出資企業國有資本收支。2017年福建省國有資本經營收入76.31億元，支出91.51億元。其中省級國有資本經營收入46.66億元，支出70.1億元。

福建省國資委所出資企業由首批的29家整合重組后調整為當前的17家，包含福建省投資開發集團有限責任公司、福建省能源集團有限責任公司、福建省交通運輸集團有限責任公司、福建省汽車工業集團有限公司、福建省船舶工業集團有限公司、中國（福建）對外貿易中心集團有限責任公司、福建省國有資產管理有限公司等。

2011—2017年，福建省省屬所出資企業和各設區市國資委出資企業不斷深化改革，推動兼并重組，企業效益呈現良好的增長態勢，改革紅利逐漸顯現，各項經濟指標呈逐年上升趨勢（見表1與表2）。從財政部公布的2017年全年國企經濟運行數據可以發現，福建省非金融國有企業及省屬企業資產總額、營業收入、利潤總額增速均高于全國平均水平。2017年省屬所出資企業資產總額15133.61億元，同比增長24%，是2011年總資產的3.06倍，營業收入2992.4億元，是2011年營業收入的2.35倍，實現利潤總額254.67億元，是2011年利潤總額的2.8倍，同比增長95.5%，創下6年來最大漲幅。其中，冶金、能源、汽車、石化等行業盈利能力表現突出。2017年省屬所出資企業全年完成投資909億元，同比增長19.86%。

三、福建省企業國有資本經營預算管理取得的成效

（一）構建了完善的國有資本經營預算管理體系

國家出臺的國有資本經營預算管理法律法規結合福建省出臺的國有資本經營預算管理制度構成了福建省省級國有資本經營預算管理制度框架體系，實現了用法律來規范國有資本經營預算編制、審批、執行、監督到評價的每一個環節。國有資本經營預算的收支范圍、收繳比例、管理部門的設置等每一個管理環節都實現了有法可依，實現了相關法律法規的規范化[5]。

（二）增強了國有企業的經營效率

福建省國有資本經營預算管理體系的建立，解決了國有企業產權不清、所有者缺位和自主權缺失的問題，明確了國家和國有資本經營者的權限范圍，使得企業能夠充分發揮自主經營和管理權，參與到優勝劣汰的市場機制中，規范了自身管理，從而提升了國有資本的運營效率。同時，國有資本經營預算是國家對國有企業監督和管理的過程，使得國有企業資源得到優化配置。以福建省17家省屬所出資企業為例，2011年其資產總額不到5000億元，經過六年的持續穩定增長，2017年其資產總額突破15000億元。從利潤水平來看，2017年實現利潤總額254.67億元，是2011年利潤總額的2.8倍。

（三）有效控制了國有資產的流失

從1994年開始的14年里，由于我國國有企業普遍面臨經營困難，國家作為所有人沒有向國有企業收繳稅后利潤，國家長期享受不到國有資本經營的成果及收益權，必然造成國有資本的流失和資源的浪費。從2007年福建省《通知》的頒布，拉開福建省國有資本經營預算管理的序幕，福建省積極強化國有資本經營預算管理，預算覆蓋范圍不斷擴大，收益收取比例逐步提高，收支管理日趨規范，國有資本經營預算的調控能力逐步增強。

（四）推進預算績效評價并強化評價結果應用

福建省推行國有資產經營預算編制、執行、監督全過程績效管理機制，將績效管理和預算管理結合使用。對重點績效擴大評價范圍，每半年對專項資金開展一次監控評估[6]。同時加強績效評價結果應用，將評價結果作為以后年度安排預算、完善政策和改進管理的重要依據，根據各地績效目標完成情況，科學設定績效考核指標，采取“以獎代補”的方式下達獎勵資金。

[參考文獻]

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[2]趙靜，郝穎.政府干預、產權特征與企業投資效率[J].科研管理，2014（4） ： 84-92.

[3]陳少暉，廖添土.近年來國有資本經營預算研究問題的討論與反思[J].福建論壇人文社會科學版，2009（9）：26-30.

[4]鄭曉玲.構建福建國有資本經營預算管理模式的實踐與探索[J].當代經濟管理，2010（12）：68-72.

[5]陳艷利，徐同偉，弓銳.國有資本經營預算對國有企業經營績效的影響研究——來自央企控股上市公司的經驗證據[J].財務研究，2016（5） ： 57-67.

[6]薛鋒.加強財政監督檢查規范國有資本經營預算管理[J].對外經貿，2014 （10）：155-156.

（責任編輯：張彤彤 藍亮）