環境行政公益訴訟前置程序研究

徐亞東

摘要：對環境行政公益訴訟前置程序進行國際比較與借鑒，闡述訴前程序設置的必要性，行政規制缺乏內部救濟機制，在環境公益維權背景下行政權的約束和維護之間尋求平衡。總結訴訟前置程序的價值功能：是司法謙抑性的體現，是尊重行政自主權的體現，有利于完善檢察監督方式，對環境公共利益的保護和救濟具有重要作用。

關鍵詞：前置程序;行政公益訴訟;行政規制

Abstract： International comparison and reference are made on the pre-procedure of environmental administrative public interest litigation. This paper expounds the necessity of setting up pre-litigation procedure， the lack of internal relief mechanism in administrative regulation， and the balance between the restriction and maintenance of administrative power under the background of environmental public welfare protection. Summarizing the value function of the pre-litigation procedure is the embodiment of judicial modesty and respect for administrative autonomy， which is conducive to improving the way of procuratorial supervision and plays an important role in protecting and relieving the public interests of the environment.

Keywords： Pre-procedure; Administrative Public Interest Litigation; Administrative Regulation

一、問題的提出

隨著社會經濟的高速發展和改革的不斷深入，犧牲環境以追求經濟效益的現象屢見不鮮，矛盾的深層次和利益訴求的寬泛化使得以社會本位主義為基礎的行政公益訴訟便應運而生。在經過2年試點工作的實踐基礎上，2018年3月《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高解釋》）將我國的環境行政公益訴訟的工作推上了一個更高層次——確立了檢察院作為起訴原告的主體資格。《兩高解釋》的制定雖旨在“正確適用《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》關于人民檢察院提起公益訴訟制度的規定”，但其并不同于普通民事訴訟和行政訴訟。這些訴前程序的設置并非為檢察機關提起環境行政公益訴訟增加難度，而是旨在尊重行政權的行使，給行政機關足夠的自主空間來自行糾錯，只有當行政機關拒不改正時，才會啟動司法程序來作為法律實施和公共利益的最后一道保障。但《兩高解釋》關于訴前程序僅為原則性規定，對于損害繼續擴大、行政機關拒不履行的證明標準等均未作具體規定，給司法實踐造成很大難度。本文擬以環境行政公益訴訟為視角，從保障法律正確實施和維護公共利益的功能定位為出發點，在總結域外經驗的基礎之上闡述訴前程序設置的必要性及其價值，以期在行政權的制約和維護之間尋求一個平衡點，旨在為司法實踐有序制度的構建提供參考。

二、環境行政公益訴訟前置程序的國際比較與借鑒

環境行政公益訴訟作為一種新型的環境訴訟制度，同時具有一般性和特殊性的特征。在環境法及環境權的公益性決定下，一般性體現在不同國家及社會制度對于環境行政公益訴訟制度的創設、選擇及實施等方面的選擇上具有相同傾向;而受政治制度、經濟制度、司法制度及基本國情等影響，環境行政公益制度的外在表現在不同國家又有所差異[1]。對于一般性的環境行政公益訴訟制度，若能兼容于我國的國情和社會制度，符合市場經濟發展的要求，促進我國的環保制度與國際制度接軌，則可考慮直接借鑒域外經驗。而對于具有特殊性特征的環境行政公益訴訟制度，則須在借鑒和參考之前分析制度設計背后的法理，論證其與我國實際情況的兼容性。目前我國關于環境行政公益訴訟制度的法律尚不成熟，存在規定過于原則難以操作甚至規定缺失而造成法律空白的現象。而實踐中環境問題日益突出，法律不完備造成環境侵權案件難以得到適時的制止，環境權益難以得到適當的保護。為避免彎路，在符合本國國情的前提下借鑒美國、日本等域外國家的先進制度則是有效方法之一。

（一）環境行政公益訴訟及前置程序概況

美國環境保護方面的立法以“公民訴訟條款”最為出名。美國訴前通知程序要求原告需要在對違法主體提起公民訴訟之前提前60日通知有可能成為被告的對象，至少經過60天之后才能向法院提起訴訟。日本的“住民訴訟”制度為公民進行環境保護提供了途徑。根據日本《地方自治法》和《行政事件訴訟法》的規定，只有當監察委不能提出有效的措施及時制止危害行為時，居民才得以以原告的身份提起訴訟。德國《聯邦自然保護法》對環保團體提起訴訟的前提性規定中也表明，若環境團體在參與程序中對有關問題不曾發表意見，則禁止其就該問題提起公益訴訟。很顯然，無論是作為英美法系代表的美國，還是作為大陸法系代表的德日等國，在環境行政公益訴訟這一新興領域，都在適格主體提起訴訟之前設置前置程序，不僅僅旨在防止濫訴行為的發生，更重要的是給予環保主管機關一次依法糾正違法行為的機會。

（二）前置程序的域外經驗與借鑒

各國環境立法及司法實踐為了突出維護公共利益的宗旨，都對提起環境公益訴訟加以限制以防止濫訴行為。美國的訴前通知程序從減輕法院負擔和保護公益的雙重目的出發，將訴前通知程序作為環境行政公益訴訟提起之前的必經程序，給予違法主體予以糾正違法行為的機會。德國環境訴訟的限制性條件說明公益訴訟是捍衛環境利益的最后手段，環境團體應先在行政參與程序中尋求救濟解決環境問題。環保團體公益訴訟的限制可以給政府履行環境職責提供緩沖期以及提高環保團體在環境領域的積極性和專業性。這種前置程序的設置都是為了在執行環境立法的過程中更好地發揮行政權的主導地位。

環境行政公益訴訟前置程序涉及到公民權利或檢察權對行政權的制約，因此在實體和程序兩個方面細化規定，將對環境公益法律制度的良性開展有所裨益。美國的訴前通知程序不僅規定60日期限以避免環境一直處于受侵害的狀態，并且對于毒性污染物和緊急事件設置了例外的規定，可以不經過通知程序，即可提起訴訟。我國可充分借鑒，在實體法層面，充實環境公益前置程序方面立法的同時注意與其他部門法的銜接;在程序法方面，通過對前置程序的不斷細化以保障其施行以達到前置程序設置的初衷。另外，公益訴訟制度的設計需充分考慮對行政權的尊重，畢竟檢察機關提起行政公益訴訟并非對行政權的替代，而只是政府在公益行政方面的一種補充。因此，我國可以結合我國行政能力強的優勢優化前置程序的設置，充分發揮行政機關的主動性，但同時也要完善訴訟制度以督促行政機關履行職責，共同致力于環境公共利益的保護。

三、設置訴訟前置程序的必要性

（一）行政規制缺乏內部救濟機制

行政權規制的優先性在行政訴訟中主要體現在行政機關內部的自我救濟功能上，行政復議便是體現此種自我救濟功能最具代表性的一項制度。

行政權規制缺乏自我糾錯機制的弊端是顯而易見的。首先，對于行政權的維護運行來說，環境行政公益訴訟的最終目的在于“督促執法而非執意與主管機關競賽或令污染者難堪”[2]。固然是主管機關的行政違法或是行政不作為致使環境遭到損害，若主管機關愿意主動承擔責任、糾正錯誤，再通過訴訟程序來促使行政機關履行職責實屬多余。環境行政公益訴訟是一種手段，其目的在于糾正不合法的行政行為，以保障法律的正確實施。若只要環保主管部門怠于履職，就機械地通過訴訟程序尋求救濟，未免使得環境行政公益訴訟的適用太過僵硬。這種本末倒置的做法不僅浪費司法資源，更易造成司法權對行政權不當地干涉，這是對行政權利不尊重的體現。另外，司法機關作為區別于政府和企業的環保第三方主體同樣具有維護環境公共利益的職能，這一新的角色要求司法行為在追求傳統法律效果以外還應追求社會效果，實現法律效果與社會效果的統一[3]。通過法院居中裁判不僅糾正行政機關的違法行為，還能更加準確地督促法律正確施行，其法律效果固然發揮到最大，但社會效果卻因程序的繁瑣和時間成本的增加而大打折扣。若行政機關通過自我糾錯機制則能大大縮短時間和節約經濟成本，對于持續性遭受損害的公共利益來說，社會效果能夠得到最大程度地發揮。不同于行政訴訟，行政機關的自我糾錯機制不僅可以對已經受到損害的公共利益進行事后救濟，更能及時規范行政作為或糾正違法行政行為，預防環境遭受損害。第三，行政機關在司法機關的一紙裁判下被動糾正違法行為（或行政作為）和行政機關主動糾正錯誤這兩種行為的主觀目的和客觀施行方式雖然一致，但前者是在外力使得行政機關被動行為，不如后者因行政機關自發糾錯效率高，更可能會出現因司法機關不夠專業而處理的不全面，導致諸多問題不能得到徹底解決。

（二）在環境公益維權背景下行政權的約束和維護之間尋求平衡

在環境公共利益保障領域，環保部門自然有其不可推脫的責任，因其工作性質的專門性和人員技術等方面的專業性，無論在環境遭受侵害的事后救濟方面還是在預防環境受損方面，環境行政規制都應當處于優先被考慮的地位。但現實中，因為缺乏行政相對人的啟動等原因，環保部門等行政主體的自我糾錯機制無法像行政復議那樣被運用于司法實踐中。在這種矛盾的情況下，在檢察機關提起環境行政公益訴訟前設置一道前置程序，不僅能最大發揮行政機關的自我糾錯功能，更能起到分流作用，省去不必要的司法資源。許多學者也認為，在行政權的約束和維護之間尋求一種平衡是環境公益維權背景下亟待解決的問題，而以檢察機關提起檢察建議作為前置程序就是一種切實可行的方法。“各國都在尋找行政權規制與維護的平衡。盡管訴訟主體和審查范圍在不斷擴大，這些國家也都規定行政公益訴訟必須要以法律有特別規定為前提，嚴格訴訟受案范圍，以防止原告濫用訴權，影響政府正常發揮作用。尤其是在普通民眾把維護公益作為義不容辭的公民義務，樂意采取訴訟行動進行公益維權的背景下，尤其需要采取一些措施在行政權的規制和平衡之間尋求一種平衡”[4]，檢察機關提起環境行政公益訴訟并非意味著司法權取代行政權，而須同時兼顧行政行為高效率的優點，訴訟前置程序便是環境行政公益訴訟在公正與效率統一的實現[5]。

四、訴訟前置程序的價值功能

訴訟前置程序雖然只是環境行政公益訴訟的部分內容，但其具有重要價值。于社會效益而言，訴訟前置程序使得一部分社會矛盾在非訟的形式下得以調和，避免了針鋒相對的互相推諉而引發的后續社會問題，有利于和諧社會的建立。另外，前置程序的設置將大量濫訴行為阻擋在門外，節約不必要的司法資源，有利于訴訟經濟和提高司法效率。最重要的是能夠體現對行政權的尊重，發揮行政權力的自主性和能動性。

（一）前置程序是司法謙抑性的體現

司法作為人們社會生活中的最后一道防線，手中握有的權利為最終裁決權。因此，檢察機關提起的環境行政公益訴訟是環境公益問題的最后一道救濟程序。若此前沒有窮盡行政救濟，即在環保主管機關仍有可能更好地作為的情況下，其救濟的可能性也因司法的終局性而無法實現。前置程序所體現的司法謙抑性的另一方面，還在于非必要訴訟成本的降低。若損害發生后，有關責任主體已經著手對其進行處理或在檢察機關的建議下有處理問題的意思表示，則沒有必要再提起環境行政公益訴訟，因為公益訴訟提起的目的是減少、防止危害行為給公共利益造成的損失。

（二）前置程序是尊重行政自主權的體現

前置程序的設置不僅是給行政機關一次自我糾錯的機會，更是讓行政機關糾正錯誤最體面的一種方式。行政機關相比于檢察機構在環境公共利益的保護工作上具有更專業、高效和主動等特點，而且當公共利益遭受損害時的救濟措施也更具有優勢。行政權應當遵守職權法定原則，在法律規定的范圍內開展行政執法，但由于行政權的廣泛性和復雜性，賦予其必要的自主權和自由裁量權必不可少。因此，訴前程序是在檢察機關的監督下，保證行政權自主行使。從整體上來看，行政機關所行使的行政權是最高效的保護和救濟手段，因此，公共利益的保障依賴于行政權，而非司法權和檢察權。若在社會管理手段中將公益訴訟作為主要管理手段，其中的意義是將行政機關無法解決的糾紛轉移至法院，此時訴訟所需成本將會增加，實際有效性也難以體現[6]。另一方面，檢查建議方式更具柔性，行政機關具備自我糾錯功能，能夠避免行政機構抵觸檢查監督，對于社會主義和諧社會的構建更具可行性。

（三）前置程序有利于完善檢察監督方式

檢察機關的檢察監督權利是由憲法賦予的，大致包括訴前監督、訴中監督和訴后監督三個方面。檢察機關行使法律監督的方式也由最初單一的抗訴形式演化為抗訴、督促起訴、檢察建議、提起公益訴訟等多種形式。訴前程序的設置能夠有效促進檢查監督力度的提高，與此同時能夠充分體現司法資源利用的合理性[7]。

[參考文獻]

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[5]李沫，向明.行政公益訴訟的前置審查程序探析——基于公正和效率視角[J].江西社會科學，2010（2）.

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[7]田凱.行政公訴制度的前置程序[J].人民檢察院，2011（9）：20-24.

（責任編輯：張彤彤 藍亮）