深化供給側結構性改革推進產業扶貧機制創新

[摘 要]央企扶貧基金作為中央企業產業扶貧的創新舉措，自成立以來在精準扶貧工作中發揮了重要作用，但同時也需要通過供給側結構性改革，實現體制機制創新。未來，央企扶貧基金需要進一步從全局性系統性整體性上謀劃和布局，協調推進脫貧攻堅與鄉村振興戰略，加強與當地政府之間的統籌協作，注重與央企業務有機結合，優化扶貧基金投資管理模式，探索組建央企扶貧基金聯盟，提升各部門監管的協同性，從而在推進精準扶貧、精準脫貧中更好地發揮作用。

[關鍵詞]央企扶貧基金;供給側結構性改革;產業扶貧

[中圖分類號]D6321

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2019）04-0084-03

Abstract： As an innovative measure of industrial poverty alleviation of central enterprises， the industrial investment fund of central enterprises in poverty-stricken areas has played an important role in precise poverty alleviation since its establishment. Meanwhile， it also needs to innovate the system and mechanism through supply-side structural reform. In the future， the industrial investment fund of central enterprises in poverty-stricken areas needs systematic reform as follows： firstly， promote the strategy of poverty alleviation and rural revitalization coordinatedly; secondly strengthen the cooperation with local governments; thirdly， combining industrial poverty alleviation with enterprise business; fourthly， optimize the investment management mode; fifthly， explore the establishment of the Central Enterprise Poverty Alleviation Fund Alliance; sixthly， enhance the coordination of supervision departments.

Keywords： Industrial Investment Fund of Central Enterprises in Poverty-stricken Areas; Supply-side Structural Reform; Industrial Poverty Alleviation

[作者簡介]張欣（1984-），男，河北香河人，副教授，經濟學博士，研究方向：國資國企改革。

[基金項目]2018年度遼寧省社會科學規劃基金一般項目“深刻理解和有效推進中國特色社會主義新時代的供給側結構性改革”階段性成果（項目編號：L18BLW035）。

打贏脫貧攻堅戰，是我們黨向全體人民作出的莊嚴承諾，是保障全體人民共享改革發展成果、實現共同富裕的重大舉措，而發展產業是實現脫貧的根本之策。2016年11月，由國務院國資委牽頭、財政部參與發起、中央企業共同出資設立中央企業貧困地區產業投資基金（以下簡稱“央企扶貧基金”）。自成立以來，央企扶貧基金積極服務國家脫貧攻堅戰略，著力加強供給側結構性改革，走出了一條市場化、可持續的產業扶貧新路，其探索與實踐對于進一步完善長效脫貧機制，實現精準扶貧、精準脫貧具有十分重要的意義。

一、央企扶貧基金的成效

在社會各界的大力支持下，央企扶貧基金項目投資取得豐碩成果。經過兩期募資，國務院國資委監管的全部中央企業和部分財政部履行出資人職責的中央企業共出資154億元。截至2018年8月底，央企扶貧基金圍繞貧困地區亟需發展的農業、礦產、制造、園區、旅游等重點產業累計投資項目55個，金額11677億元，其中在“三州三區”深度貧困地區投資金額2036億元。這些投資項目分布在全國14個集中連片特殊困難地區及部分革命老區縣，覆蓋27個省、90個市、160個縣，完全投產后預計可帶動20萬貧困人口直接或間接就業，年均為貧困人口提供收入126億元，年均為地方政府提供稅收11億元。

二、央企扶貧基金的主要經驗

央企扶貧基金之所以能夠在短期內取得如此明顯的成效，離不開中央企業高度的政治責任感和堅決貫徹落實黨中央、國務院脫貧攻堅戰略的責任擔當，更得益于堅持以供給側結構性改革為主線，在扶貧理念、扶貧模式、扶貧方式、扶貧路徑等方面的創新探索。

（一）扶貧理念上，立足于包容性發展提升企業社會責任的可持續性

習近平總書記強調：“只有積極承擔社會責任的企業才是最有競爭力和生命力的企業?！毖肫蠓鲐毣饘覒鹇耘c市場化機制有機結合，通過國家財政和中央企業資金為引導，帶動社會資本對貧困地區具有特色和發展潛力的產業進行投資，在支持貧困地區產業發展的同時也實現了自身的可持續發展。對于扶貧基金而言，社會責任不再是一項成本或一種約束，而是孕育機會、促進創新、獲得競爭優勢的源泉。這種立足于包容性發展所產生的經濟動因，才是推動企業將履行社會責任由他律走向自律并最終走向自覺的根本動力。

（二）扶貧模式上，構建“合作式扶貧”新機制

政府、社區、社會團體、貧困群體等參與主體之間如何構建有效的合作機制，是實現扶貧工作由“輸血”向“造血”轉變的關鍵。央企扶貧基金針對部分貧困地區資源稟賦突出但缺乏優勢企業的特點，推行“產業基金+龍頭企業+貧困地區資源+貧困人口”的合作模式，通過吸引央企或有實力的民營企業共同開發貧困地區的優勢資源，在引入資金的同時將龍頭企業的技術、品牌、渠道、管理和人才等貧困地區所缺乏的產業要素一并引入，再通過土地租金、打工薪金、入股股金等多種利益聯結機制帶動建檔立卡人口脫貧。這種合作模式充分發揮了扶貧基金的投資導向優勢、龍頭企業的專業化優勢和貧困地區的資源優勢，從而達到多方共贏的效果。

（三）扶貧方式上，將產業扶貧與對口幫扶緊密結合

產業扶貧雖然有助于提升貧困地區自我“造血”能力，但是由于投資方與被投資企業之間存在嚴重的信息不對稱，容易引致過分補貼、供需不足、供需缺位、扶富不扶貧等結構性矛盾，難以保證投資效益和精準度。為解決這一問題，國投創益公司把產業扶貧與對口幫扶結合起來，派出骨干力量前往對口貧困縣、鄉甚至村掛職，因地制宜開展產業市場調研和論證分析，精選符合要求的產業項目。通過掛職干部對投資項目的考察分析、盡職調查、投前規范和投后管理，有效實現了扶貧資金投放的精確引導、精準對接和投資績效的精準映射。

（四）扶貧路徑上，通過“扶治”助推被投資企業長遠發展

市場化的股權投資基金多為財務投資者，一般不參與被投資企業的日常經營管理。但是央企扶貧基金投資的貧困地區企業普遍規模較小，存在法人治理結構不完善、財務管理不規范、發展模式不成熟等現實問題，預期投資收益很難得到保障。鑒于上述情況，央企扶貧基金在扶“資”的同時更注重扶“治”，采用平臺化運營、信息化管理、精細化咨詢等方式，從財務管理、業務發展、再融資、人員培訓、黨的建設等方面為被投企業提供增值服務，提升企業治理和經營管理水平。目前80%以上的項目在基金進入后保持平穩健康經營，一半以上的項目實現了后續股權和債權再融資，為企業持續發展壯大奠定了良好基礎。

三、央企扶貧基金未來發展的相關建議

由于目前央企扶貧基金仍處于嘗試和探索階段，在體制機制方面仍面臨結構性問題，未來要進一步深化供給側結構性改革，以戰略思維和協調思維進行系統性謀劃和布局。具體而言，有以下幾點建議：

（一）協調推進脫貧攻堅與鄉村振興戰略

因此，央企扶貧基金在脫貧攻堅過程中要體現鄉村振興的思想和原則。一是扶貧工作既要完成短期脫貧目標，更要增強貧困農戶自主發展能力，推動實現貧困群眾穩定脫貧、逐步致富;二是把提高脫貧質量放在首位因此，央企扶貧基金在脫貧攻堅過程中要體現鄉村振興的思想和原則。一是扶貧工作既要完成短期脫貧目標，更要增強貧困農戶自主發展能力，推動實現貧困群眾穩定脫貧、逐步致富;二是把提高脫貧質量放在首位，重點關注一二三產業的融合發展、扶貧對象的長期生計安排、扶貧措施的環境友好性等影響貧困地區可持續發展的核心問題，為實施鄉村振興戰略奠定基礎;三是要持續補牢貧困地區產業發展基礎，改善基本公共服務，提升鄉村治理能力，鞏固和擴大脫貧成果，避免剛脫貧又返貧。

（二）加強與當地政府之間的統籌協作

央企扶貧基金要發揮最大效能，離不開當地政府特別是扶貧主管部門的支持與配合，因此有必要加強與當地政府之間的統籌協作。一是在編制扶貧規劃時，要進一步加強與當地脫貧攻堅和鄉村振興規劃、中長期發展規劃和各部門專項規劃的有效銜接;二是在扶貧項目策劃時，要加強與對口幫扶地方政府的聯系，緊密圍繞當地經濟發展的中心任務發現和挖掘投資機會;三是在投資項目遴選時，要加強與當地扶貧部門之間的合作，避免重復立項、立項不實、選項不當、多頭安排資金等情況發生;四是在投資項目運作時，要加強與中央和省級相關涉農資金、小額貸款擔保基金、公益事業扶貧基金、其他特色產業發展扶貧基金等扶貧力量的合作，充分發揮資金規模效應。

（三）注重與央企業務有機結合

央企扶貧基金的發展與壯大離不開各中央企業的支持。目前經過兩期募資，央企扶貧基金的股東已經擴大至國務院國資委監管的全部中央企業。未來，央企扶貧基金不僅需要繼續依托央企的資金優勢做大規模，還應注重發揮各央企的資源優勢和產業優勢，在扶貧的同時反哺投資，實現企業經濟效益與社會效益的雙贏。一是建議央企扶貧基金戰略指導委員會通過前瞻性政策指導，推動扶貧基金的戰略布局和長期規劃與中央企業的發展愿景相契合;二是央企扶貧基金在進行投資項目遴選和論證時，要緊密結合央企主業、產業布局和核心優勢，依托地方特色資源，投資一批有影響、有示范意義的重大項目;三是央企扶貧基金要注重與各央企產業扶貧工作的協調聯動，加強彼此在投資規劃、盡職調查、項目管理、信息共享等方面的合作，切實提高資金的使用效率和安全水平。

（四）優化扶貧基金投資管理模式

迫于投資任務壓力大、人手不足等現實困難，目前央企扶貧基金對于部分投資項目采取了“投管分離”的管理模式。這種管理模式雖然有助于將有限的人力資源向前臺傾斜以確保完成投資目標任務，但同時也導致投前投后銜接不暢、投后管理團隊人員不足、信息掌握不充分等問題，給項目后續管理帶來較大挑戰，進而影響整個基金的投資績效。因此，有必要對當前的投資管理模式進行調整。一是建議將考核重點放在投資項目的扶貧效果，如吸納就業人數、收入水平提升等方面，淡化投資項目數量、投資金額、投資進度等方面的硬性要求;二是建議在加強人才引進和完善激勵機制的前提下采取“投管一體”的項目制管理模式，投資項目從策劃、立項到后續管理交由一個團隊負責，以便責權利相統一;三是可根據投資項目的性質和行業，聘請相關央企的專業人員提供咨詢指導，既能彌補投后管理人員的不足，又能將扶貧基金的投資管理能力與央企的專業能力有機結合。

（五）探索組建央企扶貧基金聯盟

除央企扶貧基金外，中央企業還紛紛設立了其他具有慈善、公益、扶貧性質的基金。由于實施主體眾多且缺乏統一、有效的協調機制，不僅導致資源投入分散，影響了扶貧效率，而且給監管帶來巨大挑戰?？煽紤]在央企扶貧子基金聯盟的基礎上進一步整合其他中央企業的扶貧力量，分步驟、分階段組建央企扶貧基金聯盟，形成統一的央企扶貧品牌：首先，對中央企業現有各類扶貧基金開展摸底調查，掌握基金的基本定位、出資人和管理人、組織形式、投資規模、主要投向等相關信息，同時了解各央企對于組建扶貧基金聯盟的意見和建議;其次，為各央企扶貧基金搭建交流合作平臺，加強項目合作和資源、信息、經驗共享，促進彼此間相互支持、形成合力;最后，按照“統一品牌、獨立運作”的原則，以央企扶貧子基金聯盟為核心層，組建統一的央企扶貧基金聯盟，由國務院國資委負責聯盟的政策指導和監管，由各成員單位組成的理事會負責聯盟的日常管理和重大決策，由各成員單位負責旗下扶貧基金的具體運營，從而實現統一監管、統一規劃、資源整合。

（六）提升各部門監管的協同性

國務院國資委、財政部、國務院扶貧辦等作為央企扶貧基金的發起部門，負責為基金運作提供政策指導和咨詢性建議，在基金扶貧中發揮著鼓勵和支持作用，而紀檢監察、審計等部門在扶貧過程中承擔監督職責。各相關主管部門的有效協同將有助于規范基金運作，提升扶貧效果。一是建議各相關主管部門通過制定清單列表的形式明確基金投資方向、投資形式、投資評價等方面的要求，讓基金管理人有章可循;二是建議各相關主管部門制定統一的年度監督檢查計劃，以便在相對集中的時間開展聯合檢查，避免在同一年度對同一項目重復檢查、多頭檢查;三是建議紀檢監察、審計等監督部門能夠提前介入、全程監督，建立事前、事中和事后相結合的監督機制，在保證資金安全的同時提升投資效率。

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（責任編輯：郭麗春）