國際比較視角下消費稅稅權劃分問題研究

潘禹竹 魏弘

[摘 要]稅權主要由稅收立法權、稅收征管權和稅收收益權組成。在消費稅現存四種稅權劃分模式，中國消費稅稅權劃分屬于集權程度最高的三權集中式，在實踐中存在效率低、調節能力差等問題。基于分析德國、美國等國家的稅權劃分模式，剖析中國稅權劃分問題，最終提出利用適度分權，加緊稅權劃分法定進程，匹配稅權事權以及定期召開消費稅政策調整大會等建議完善消費稅稅權劃分。

[關鍵詞]三權集中式;問題分析;比較借鑒

[中圖分類號]D922.22

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2019）04-0146-03

Abstract： Tax rights are mainly composed of tax legislative power， tax collection and management and tax revenue rights. In the existing four modes of taxation of consumption tax， the division of Chinas consumption tax is the highest concentration of the three powers. In practice， it exposes problems such as low efficiency and poor adjustment ability. This paper analyzes the taxation mode of Germany， the United States and other countries， analyzes the problem of taxation in China， and finally proposes to improve the consumption tax by using appropriate decentralization， stepping up the statutory process of taxation， matching taxation rights， and regularly convening the consumption tax policy adjustment meeting. Division of power.

Keywords： Three Powers Centralized; Problem Analysis; Comparative Reference

[作者簡介]潘禹竹（1998-），女，滿族，遼寧撫順人，本科生，研究方向：稅務政策及國際稅收;魏弘（1978-），女，蒙古族，內蒙赤峰人，副教授，研究方向：稅務政策。

一、中國消費稅稅權劃分問題分析

目前，我國消費稅采取中央集權模式，現暴露出許多問題，本文建議中國應該借稅改熱潮，盡早優化消費稅稅權劃分結構。我國消費稅的高度集權引起了部分學者的研究興趣。洪小東認為將消費稅作為中央稅是合理的[1]，萬瓊認為消費稅更適合作為中央地方共享稅[2]，俞明輝認為經過改革消費稅擔得起地方主體稅種[3]，杜珺楠[4]認為短期來看消費稅并不適合劃歸地方主體稅，但是未來有一定的可行性。本文認為，目前消費稅稅權集中式暴露出許多問題，分權應該是改革趨勢。

（一）高度中央集權無法實現帕累托最優

張為杰在《分權治理、地方政府的偏好與公共政策執行機制研究》中闡述集權程度、代理成本、信息成本三者之間的關系。集權程度較高時，基本沒有代理成本，信息成本高昂;隨著分權程度增強，代理成本上升，信息成本下降。最優的稅權劃分程度應該是使信息成本和代理成本總和最小點。最優點需要中央政府下放部分權利和權力以維持地方積極性，給予地方空間發揮信息優勢，謀求自身利益最大;同時，保留部分總體控制權以鞏固中央權威和協商力。故為了控制總成本最小，中央需要分權。

（二）高度集權侵蝕調節功能

部分消費品消費情況呈現明顯的地域性和季節性，統一性的稅收政策不能完全體現稅收的調節功能。根據國家統計局發布的2018年煙葉生產價格指數數據顯示，第一、二季度貴州省位居榜首，指數為100;第三季度指數普遍提高，重慶市指數最高，為151.3，陜西位居第二，為114.2，其余共有7個省份指數過百;第四季度達到價格指數最高潮，11個省份及直轄市價格指數超百，價格指數最高的省份變成陜西省。數據顯示不同省份不同季節煙葉價格指數不具備穩定性和固定性，故如果實行全國統一的稅率，不區分時間和地域，那么可能造成該項消費稅在某段時間內抑制部分省份生產，對其他省份沒有效果的情況。而且根據傳統財政分權理論，無法發揮出地方政府的信息優勢。

（三）征管授權程序非正式化

政府間稅權劃分、相關名詞定義、執法程序都需要相關法律明確規定，由上至下推進稅收法制化改革。但是長期以來，我國的消費稅稅權法定方面欠缺很大，損害中央和地方的財政收益和制度的權威性，無形中增加稅收成本。借鑒國際經驗，稅權劃分的規則由憲法、法律等保證;并且應將相關的名詞定義列于法典中，如印度尼西亞法律對奢侈品做出了明確的定義。

4.消費稅稅權和事權不匹配

消費稅納稅人享受的服務基本由地方政府提供，但是收益卻全部收歸中央，明顯存在事權和稅權不匹配的問題。例如，成品油的污染造成地方環境惡化，但是相關的消費稅收益卻進入中央的口袋，事權和稅權不匹配可能會使地方缺乏征稅積極性。

二、消費稅稅權劃分模式的國際比較與借鑒

（一）典型國家消費稅稅權劃分劃分方式

根據分權程度的不同，消費稅稅權劃分主要分為四種模式：一是三權集中式：立法權、征管權、收入權三權集中于中央;二是兩專一享式：立法權和征管權由中央負責，地方政府僅有一部分收入權;三是一集二享式：立法權歸屬中央，地方只有征管權和收益權;四是三權共享式：中央和地方有同等的三項權利。

本文只探討消費稅的稅權劃分模式，不涉及其他稅種。

（二）對我國的啟示與借鑒

1.事權稅權劃分多依據公共品受益范圍原則、效率原則和地方優先原則

公共品受益原則應用最廣，韓國、印度、德國、美國等都將其作為稅權劃分的主要依據，而且各國還對受益范圍交叉的領域做了詳細說明，一般情況下采取“共同承擔、上級斷后”政策——政府間可以共擔責任，分享受益，但是無論在法典還是在實踐上，中央政府仍扮演強勢角色。效率原則主張追求政策落實和居民福利最大化，并不簡單認為在地方事務上地方政府效率就一定優于中央政府。地方優先原則以奧茨的分權理論為依托，認為在條件接近的情況下，地方政府應優先提供公共品，獲得收益。

2. 稅權下放兼顧保留最高級政府的最高稅權是多數國家的選擇

多數國家都樂于利用地方在獲取居民偏好信息的優越性，在保證宏觀調控力度的前提下，給予地方更寬松的權利環境。在地方分權的背景下，消費稅可能歸屬于中央專享稅，可能歸屬地方。各國實踐中前者較多，這可能與消費稅特殊的征收目的以及受益范圍有關。部分國家，如日本、德國等，中央設立全國統一消費稅，同時部分地方也開征適用于本轄區的消費稅，這樣既滿足國家對消費調控的目的，又實現地方消費行為的精準調節。

3.典型國家多采用立法形式指導稅權劃分

從稅權劃分規定形式來看，美國、日本、印度嚴格遵循稅收法定原則，將稅收立法權限等相關問題寫進憲法;法國分權改革依據《權力下放法案》及后續的18部法律和255個法令[5]，強調依法治國。各國都用行動實踐稅收法定原則，但是我國憲法及法律中關于稅權問題闡述較為模糊，需要進一步更新補充。

三、完善中國消費稅稅權劃分的建議

（一）分設中央和地方消費稅，部分分散稅權

消費稅能否劃歸地方稅需要考量收入規模、職能偏差和收入差距這三個因素。首先，目前消費稅收入主要來源于小汽車、成品油、卷煙和酒[5]，主要特點是固定性不強、稅基窄，事實上并不具備地方稅特征;其次，如果地方稅的收益完全歸于地方，地方政府可能會為自身利益強化收入職能，忽視調節功能，甚至取消高污染的稅目;再次，完全分權在失去中央宏觀調控背景下，可能加劇地方收入差距，綜上原因，消費稅不應該完全歸屬地方。又綜合中央稅的問題，本文認為，我國消費稅不應該簡單的由一方專享，也不應該將受益簡單的按比例劃分，理想的方式應該分為中央專享消費稅和地方專享消費稅。

對于中央專享消費稅，中央擁有絕對的稅收立法、征管和收益權，地方必須按照統一的規定保質保量代征代收。對于地方專享消費稅，地方可以根據自身的經濟政治策略有目的地設定稅目，實行中央核準制。中央需要設置專門的稅目開征決議監督小組（下稱決議小組），監督地方消費稅征收情況并判斷是否引起不良競爭等巨大負面效應，一旦產生全國性惡性影響，則該小組有權力廢止該消費稅稅目。為避免決議小組虛設或者越權，應以法律文本的形式規定其職能范圍及應用情形。上述劃分方式滿足“最佳職能配置”理論和“按受益原則分權”理論，各國的實踐也表明分權的可實施性。

開設地方專享消費稅有幾點好處。一是消費稅的差異性和主觀性決定的。地方消費稅可以主要針對環境污染行為或者能耗大行為，極具地方特色且不會造成惡意“用腳投票”。其次，地方消費稅作為地方專享稅可以填補地方財政缺口，與最近熱議的房產稅共同承擔地方財政收入主體，減輕地方政府債務負擔。雖然中國稅改倡導減負，但是應該做到“有增有減”，絕非“一刀減”。再次，正如上海財經大學公共經濟與管理學院教授、博士生導師朱為群所稱：“嚴格意義上講，由地方政府自己立法才叫地方稅，但目前的實際情況看，地方人大獨立立法還有困難。”劃清地方和中央稅的界限，逐步完善稅制，同時保證步伐扎實[3]。

（二）加緊稅權劃分法制化、正規化建設

稅權劃分涉及多級政府及政府部門的相互配合，需要法律文件規范各方行為，明確工作職能界限，避免重疊地帶無人負責等現象的發生。中國需要正視法律在稅權劃分中的必要作用，推進國務院、國家稅務局和財政部三方合作立法，從上到下抓緊法制化、正規化建設。

繁雜的法律程序可能會造成政策調整靈活性大打折扣，這就需要國家建立完備的稅法體系兼顧稅收法定和政策調整靈活。稅收法定不意味著每種征稅行為都精細地在法典中列舉，而且中國離高度稅收法制階段較遠，不能一蹴而就;政策調整及時性也不等同于根據形勢隨時改變政策[6]。

（三）明確稅權劃分依據，匹配稅權和事權

目前我國中央和地方收支矛盾突出，缺少稅權劃分的原則，亟待建立稅權和事權匹配的制度。為規范稅權劃分體系，政府應首先明確稅收劃分依據。各國實踐中多以公共品受益范圍原則和效率原則為主，兼用效率原則。中國應根據自身情況，重新調整稅權劃分局面。

（四）地方政府定期召開消費稅相關政策調整大會

我國可以借鑒德國和法國經驗。德國聯邦財政部和州財政部每年定期召開聯席會議，商討稅收政策，分成比例等事項;法國各級地方政府以及市鎮間聯合管理公共機構每年投票確定本級政府的稅率。多方商討，以年為單位，保證政策制定的全面性、及時性和穩定性。

結合中國國情，本文認為地方政府應每年召開消費稅稅目、稅率調整大會，需要省級及以下人大代表、各級領導、稅務部門主管參與，決議小組代表旁聽，綜合考慮地方經濟、政治、居民素質、未來發展等因素，審慎制定下一階段的消費稅稅目及稅率[7]。

[參考文獻]

[1]洪小東.消費稅收入歸屬之問[J].稅務與經濟，2018（5）：75-82.

[2]萬瓊.“營改增”背景下基于稅權歸屬的消費稅改革探析[J].財經界，2018（13）：128.

[3]俞明輝.尋求構建地方稅體系的關鍵點[J].新理財（政府理財），2018（10）：56-57.

[4]杜珺楠.消費稅作為地方稅的利弊分析及改革建議[J].當代經濟，2018（22）：117-119.

[5]潘曉娟.法國行政體制[M].中國法制出版社，1997.

[6]張守文.稅權的定位與分配[J].法商研究（中南政法學院學報），2000（1）：43-49.

[7]李勇彬. 中央與地方稅收收入劃分問題研究[D].中央財經大學，2017.

（責任編輯：顧曉濱 董博雯）