國(guó)際比較視角下消費(fèi)稅稅權(quán)劃分問(wèn)題研究

潘禹竹 魏弘

[摘 要]稅權(quán)主要由稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和稅收收益權(quán)組成。在消費(fèi)稅現(xiàn)存四種稅權(quán)劃分模式，中國(guó)消費(fèi)稅稅權(quán)劃分屬于集權(quán)程度最高的三權(quán)集中式，在實(shí)踐中存在效率低、調(diào)節(jié)能力差等問(wèn)題。基于分析德國(guó)、美國(guó)等國(guó)家的稅權(quán)劃分模式，剖析中國(guó)稅權(quán)劃分問(wèn)題，最終提出利用適度分權(quán)，加緊稅權(quán)劃分法定進(jìn)程，匹配稅權(quán)事權(quán)以及定期召開(kāi)消費(fèi)稅政策調(diào)整大會(huì)等建議完善消費(fèi)稅稅權(quán)劃分。

[關(guān)鍵詞]三權(quán)集中式;問(wèn)題分析;比較借鑒

[中圖分類號(hào)]D922.22

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-3283（2019）04-0146-03

Abstract： Tax rights are mainly composed of tax legislative power， tax collection and management and tax revenue rights. In the existing four modes of taxation of consumption tax， the division of Chinas consumption tax is the highest concentration of the three powers. In practice， it exposes problems such as low efficiency and poor adjustment ability. This paper analyzes the taxation mode of Germany， the United States and other countries， analyzes the problem of taxation in China， and finally proposes to improve the consumption tax by using appropriate decentralization， stepping up the statutory process of taxation， matching taxation rights， and regularly convening the consumption tax policy adjustment meeting. Division of power.

Keywords： Three Powers Centralized; Problem Analysis; Comparative Reference

[作者簡(jiǎn)介]潘禹竹（1998-），女，滿族，遼寧撫順人，本科生，研究方向：稅務(wù)政策及國(guó)際稅收;魏弘（1978-），女，蒙古族，內(nèi)蒙赤峰人，副教授，研究方向：稅務(wù)政策。

一、中國(guó)消費(fèi)稅稅權(quán)劃分問(wèn)題分析

目前，我國(guó)消費(fèi)稅采取中央集權(quán)模式，現(xiàn)暴露出許多問(wèn)題，本文建議中國(guó)應(yīng)該借稅改熱潮，盡早優(yōu)化消費(fèi)稅稅權(quán)劃分結(jié)構(gòu)。我國(guó)消費(fèi)稅的高度集權(quán)引起了部分學(xué)者的研究興趣。洪小東認(rèn)為將消費(fèi)稅作為中央稅是合理的[1]，萬(wàn)瓊認(rèn)為消費(fèi)稅更適合作為中央地方共享稅[2]，俞明輝認(rèn)為經(jīng)過(guò)改革消費(fèi)稅擔(dān)得起地方主體稅種[3]，杜珺楠[4]認(rèn)為短期來(lái)看消費(fèi)稅并不適合劃歸地方主體稅，但是未來(lái)有一定的可行性。本文認(rèn)為，目前消費(fèi)稅稅權(quán)集中式暴露出許多問(wèn)題，分權(quán)應(yīng)該是改革趨勢(shì)。

（一）高度中央集權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)

張為杰在《分權(quán)治理、地方政府的偏好與公共政策執(zhí)行機(jī)制研究》中闡述集權(quán)程度、代理成本、信息成本三者之間的關(guān)系。集權(quán)程度較高時(shí)，基本沒(méi)有代理成本，信息成本高昂;隨著分權(quán)程度增強(qiáng)，代理成本上升，信息成本下降。最優(yōu)的稅權(quán)劃分程度應(yīng)該是使信息成本和代理成本總和最小點(diǎn)。最優(yōu)點(diǎn)需要中央政府下放部分權(quán)利和權(quán)力以維持地方積極性，給予地方空間發(fā)揮信息優(yōu)勢(shì)，謀求自身利益最大;同時(shí)，保留部分總體控制權(quán)以鞏固中央權(quán)威和協(xié)商力。故為了控制總成本最小，中央需要分權(quán)。

（二）高度集權(quán)侵蝕調(diào)節(jié)功能

部分消費(fèi)品消費(fèi)情況呈現(xiàn)明顯的地域性和季節(jié)性，統(tǒng)一性的稅收政策不能完全體現(xiàn)稅收的調(diào)節(jié)功能。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2018年煙葉生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)數(shù)據(jù)顯示，第一、二季度貴州省位居榜首，指數(shù)為100;第三季度指數(shù)普遍提高，重慶市指數(shù)最高，為151.3，陜西位居第二，為114.2，其余共有7個(gè)省份指數(shù)過(guò)百;第四季度達(dá)到價(jià)格指數(shù)最高潮，11個(gè)省份及直轄市價(jià)格指數(shù)超百，價(jià)格指數(shù)最高的省份變成陜西省。數(shù)據(jù)顯示不同省份不同季節(jié)煙葉價(jià)格指數(shù)不具備穩(wěn)定性和固定性，故如果實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的稅率，不區(qū)分時(shí)間和地域，那么可能造成該項(xiàng)消費(fèi)稅在某段時(shí)間內(nèi)抑制部分省份生產(chǎn)，對(duì)其他省份沒(méi)有效果的情況。而且根據(jù)傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論，無(wú)法發(fā)揮出地方政府的信息優(yōu)勢(shì)。

（三）征管授權(quán)程序非正式化

政府間稅權(quán)劃分、相關(guān)名詞定義、執(zhí)法程序都需要相關(guān)法律明確規(guī)定，由上至下推進(jìn)稅收法制化改革。但是長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的消費(fèi)稅稅權(quán)法定方面欠缺很大，損害中央和地方的財(cái)政收益和制度的權(quán)威性，無(wú)形中增加稅收成本。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，稅權(quán)劃分的規(guī)則由憲法、法律等保證;并且應(yīng)將相關(guān)的名詞定義列于法典中，如印度尼西亞法律對(duì)奢侈品做出了明確的定義。

4.消費(fèi)稅稅權(quán)和事權(quán)不匹配

消費(fèi)稅納稅人享受的服務(wù)基本由地方政府提供，但是收益卻全部收歸中央，明顯存在事權(quán)和稅權(quán)不匹配的問(wèn)題。例如，成品油的污染造成地方環(huán)境惡化，但是相關(guān)的消費(fèi)稅收益卻進(jìn)入中央的口袋，事權(quán)和稅權(quán)不匹配可能會(huì)使地方缺乏征稅積極性。

二、消費(fèi)稅稅權(quán)劃分模式的國(guó)際比較與借鑒

（一）典型國(guó)家消費(fèi)稅稅權(quán)劃分劃分方式

根據(jù)分權(quán)程度的不同，消費(fèi)稅稅權(quán)劃分主要分為四種模式：一是三權(quán)集中式：立法權(quán)、征管權(quán)、收入權(quán)三權(quán)集中于中央;二是兩專一享式：立法權(quán)和征管權(quán)由中央負(fù)責(zé)，地方政府僅有一部分收入權(quán);三是一集二享式：立法權(quán)歸屬中央，地方只有征管權(quán)和收益權(quán);四是三權(quán)共享式：中央和地方有同等的三項(xiàng)權(quán)利。

本文只探討消費(fèi)稅的稅權(quán)劃分模式，不涉及其他稅種。

（二）對(duì)我國(guó)的啟示與借鑒

1.事權(quán)稅權(quán)劃分多依據(jù)公共品受益范圍原則、效率原則和地方優(yōu)先原則

公共品受益原則應(yīng)用最廣，韓國(guó)、印度、德國(guó)、美國(guó)等都將其作為稅權(quán)劃分的主要依據(jù)，而且各國(guó)還對(duì)受益范圍交叉的領(lǐng)域做了詳細(xì)說(shuō)明，一般情況下采取“共同承擔(dān)、上級(jí)斷后”政策——政府間可以共擔(dān)責(zé)任，分享受益，但是無(wú)論在法典還是在實(shí)踐上，中央政府仍扮演強(qiáng)勢(shì)角色。效率原則主張追求政策落實(shí)和居民福利最大化，并不簡(jiǎn)單認(rèn)為在地方事務(wù)上地方政府效率就一定優(yōu)于中央政府。地方優(yōu)先原則以?shī)W茨的分權(quán)理論為依托，認(rèn)為在條件接近的情況下，地方政府應(yīng)優(yōu)先提供公共品，獲得收益。

2. 稅權(quán)下放兼顧保留最高級(jí)政府的最高稅權(quán)是多數(shù)國(guó)家的選擇

多數(shù)國(guó)家都樂(lè)于利用地方在獲取居民偏好信息的優(yōu)越性，在保證宏觀調(diào)控力度的前提下，給予地方更寬松的權(quán)利環(huán)境。在地方分權(quán)的背景下，消費(fèi)稅可能歸屬于中央專享稅，可能歸屬地方。各國(guó)實(shí)踐中前者較多，這可能與消費(fèi)稅特殊的征收目的以及受益范圍有關(guān)。部分國(guó)家，如日本、德國(guó)等，中央設(shè)立全國(guó)統(tǒng)一消費(fèi)稅，同時(shí)部分地方也開(kāi)征適用于本轄區(qū)的消費(fèi)稅，這樣既滿足國(guó)家對(duì)消費(fèi)調(diào)控的目的，又實(shí)現(xiàn)地方消費(fèi)行為的精準(zhǔn)調(diào)節(jié)。

3.典型國(guó)家多采用立法形式指導(dǎo)稅權(quán)劃分

從稅權(quán)劃分規(guī)定形式來(lái)看，美國(guó)、日本、印度嚴(yán)格遵循稅收法定原則，將稅收立法權(quán)限等相關(guān)問(wèn)題寫進(jìn)憲法;法國(guó)分權(quán)改革依據(jù)《權(quán)力下放法案》及后續(xù)的18部法律和255個(gè)法令[5]，強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)。各國(guó)都用行動(dòng)實(shí)踐稅收法定原則，但是我國(guó)憲法及法律中關(guān)于稅權(quán)問(wèn)題闡述較為模糊，需要進(jìn)一步更新補(bǔ)充。

三、完善中國(guó)消費(fèi)稅稅權(quán)劃分的建議

（一）分設(shè)中央和地方消費(fèi)稅，部分分散稅權(quán)

消費(fèi)稅能否劃歸地方稅需要考量收入規(guī)模、職能偏差和收入差距這三個(gè)因素。首先，目前消費(fèi)稅收入主要來(lái)源于小汽車、成品油、卷煙和酒[5]，主要特點(diǎn)是固定性不強(qiáng)、稅基窄，事實(shí)上并不具備地方稅特征;其次，如果地方稅的收益完全歸于地方，地方政府可能會(huì)為自身利益強(qiáng)化收入職能，忽視調(diào)節(jié)功能，甚至取消高污染的稅目;再次，完全分權(quán)在失去中央宏觀調(diào)控背景下，可能加劇地方收入差距，綜上原因，消費(fèi)稅不應(yīng)該完全歸屬地方。又綜合中央稅的問(wèn)題，本文認(rèn)為，我國(guó)消費(fèi)稅不應(yīng)該簡(jiǎn)單的由一方專享，也不應(yīng)該將受益簡(jiǎn)單的按比例劃分，理想的方式應(yīng)該分為中央專享消費(fèi)稅和地方專享消費(fèi)稅。

對(duì)于中央專享消費(fèi)稅，中央擁有絕對(duì)的稅收立法、征管和收益權(quán)，地方必須按照統(tǒng)一的規(guī)定保質(zhì)保量代征代收。對(duì)于地方專享消費(fèi)稅，地方可以根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)政治策略有目的地設(shè)定稅目，實(shí)行中央核準(zhǔn)制。中央需要設(shè)置專門的稅目開(kāi)征決議監(jiān)督小組（下稱決議小組），監(jiān)督地方消費(fèi)稅征收情況并判斷是否引起不良競(jìng)爭(zhēng)等巨大負(fù)面效應(yīng)，一旦產(chǎn)生全國(guó)性惡性影響，則該小組有權(quán)力廢止該消費(fèi)稅稅目。為避免決議小組虛設(shè)或者越權(quán)，應(yīng)以法律文本的形式規(guī)定其職能范圍及應(yīng)用情形。上述劃分方式滿足“最佳職能配置”理論和“按受益原則分權(quán)”理論，各國(guó)的實(shí)踐也表明分權(quán)的可實(shí)施性。

開(kāi)設(shè)地方專享消費(fèi)稅有幾點(diǎn)好處。一是消費(fèi)稅的差異性和主觀性決定的。地方消費(fèi)稅可以主要針對(duì)環(huán)境污染行為或者能耗大行為，極具地方特色且不會(huì)造成惡意“用腳投票”。其次，地方消費(fèi)稅作為地方專享稅可以填補(bǔ)地方財(cái)政缺口，與最近熱議的房產(chǎn)稅共同承擔(dān)地方財(cái)政收入主體，減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。雖然中國(guó)稅改倡導(dǎo)減負(fù)，但是應(yīng)該做到“有增有減”，絕非“一刀減”。再次，正如上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師朱為群所稱：“嚴(yán)格意義上講，由地方政府自己立法才叫地方稅，但目前的實(shí)際情況看，地方人大獨(dú)立立法還有困難。”劃清地方和中央稅的界限，逐步完善稅制，同時(shí)保證步伐扎實(shí)[3]。

（二）加緊稅權(quán)劃分法制化、正規(guī)化建設(shè)

稅權(quán)劃分涉及多級(jí)政府及政府部門的相互配合，需要法律文件規(guī)范各方行為，明確工作職能界限，避免重疊地帶無(wú)人負(fù)責(zé)等現(xiàn)象的發(fā)生。中國(guó)需要正視法律在稅權(quán)劃分中的必要作用，推進(jìn)國(guó)務(wù)院、國(guó)家稅務(wù)局和財(cái)政部三方合作立法，從上到下抓緊法制化、正規(guī)化建設(shè)。

繁雜的法律程序可能會(huì)造成政策調(diào)整靈活性大打折扣，這就需要國(guó)家建立完備的稅法體系兼顧稅收法定和政策調(diào)整靈活。稅收法定不意味著每種征稅行為都精細(xì)地在法典中列舉，而且中國(guó)離高度稅收法制階段較遠(yuǎn)，不能一蹴而就;政策調(diào)整及時(shí)性也不等同于根據(jù)形勢(shì)隨時(shí)改變政策[6]。

（三）明確稅權(quán)劃分依據(jù)，匹配稅權(quán)和事權(quán)

目前我國(guó)中央和地方收支矛盾突出，缺少稅權(quán)劃分的原則，亟待建立稅權(quán)和事權(quán)匹配的制度。為規(guī)范稅權(quán)劃分體系，政府應(yīng)首先明確稅收劃分依據(jù)。各國(guó)實(shí)踐中多以公共品受益范圍原則和效率原則為主，兼用效率原則。中國(guó)應(yīng)根據(jù)自身情況，重新調(diào)整稅權(quán)劃分局面。

（四）地方政府定期召開(kāi)消費(fèi)稅相關(guān)政策調(diào)整大會(huì)

我國(guó)可以借鑒德國(guó)和法國(guó)經(jīng)驗(yàn)。德國(guó)聯(lián)邦財(cái)政部和州財(cái)政部每年定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，商討稅收政策，分成比例等事項(xiàng);法國(guó)各級(jí)地方政府以及市鎮(zhèn)間聯(lián)合管理公共機(jī)構(gòu)每年投票確定本級(jí)政府的稅率。多方商討，以年為單位，保證政策制定的全面性、及時(shí)性和穩(wěn)定性。

結(jié)合中國(guó)國(guó)情，本文認(rèn)為地方政府應(yīng)每年召開(kāi)消費(fèi)稅稅目、稅率調(diào)整大會(huì)，需要省級(jí)及以下人大代表、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、稅務(wù)部門主管參與，決議小組代表旁聽(tīng)，綜合考慮地方經(jīng)濟(jì)、政治、居民素質(zhì)、未來(lái)發(fā)展等因素，審慎制定下一階段的消費(fèi)稅稅目及稅率[7]。

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（責(zé)任編輯：顧曉濱 董博雯）