鄉村振興戰略背景下宅基地有償退出的阻力分析及其機制完善

李海迪 柯羲和

[摘 要]農村宅基地的合理有序退出是農村宅基地改革過程中不可忽視的環節，是鄉村振興不可或缺的動力。因此，應基于農村宅基地有償退出的相關問題，分析退出阻力，完善宅基地退出機制，提升農村內部潛力與外部驅動力，以盤活農村宅基地，提升農村土地資源配置效率和農民收入，推動鄉村振興戰略實施。

[關鍵詞]鄉村振興戰略;宅基地退出阻力;宅基地退出機制

[中圖分類號]F292

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2019）04-0087-03

Abstract： It is a reasonable and orderly exit of house-site in the countryside can not be ignored in the process of the reform of rural homestead， is indispensable to rural vitalization of the power.Therefore， we should be based on the relative problems of rural homestead paid out， analysis to exit resistance，conplete the homestead exit mechanism， enhance rural internal potential and external driving force， to revitalize the rural homestead，improve the efficiency of rural land resources allocation and peasant income， promote rural revitalization strategy implementation.

Keywords： Rural Vitalization Strategy; Homestead Exit Resistance; Homestead Exit Mechanism

[作者簡介]李海迪（1994-），女，漢族，遼寧錦州人，渤海大學政法學院法律碩士研究生，研究方向：憲法學、土地法學;柯羲和（2000-），男，滿族，中南財經政法大學刑事司法學院，本科生，研究方向：法學。

[基金項目]本文系遼寧省社科聯2019年度遼寧經濟社會發展立項課題 “鄉村振興戰略背景下遼寧農村宅基地退出法律規制研究”的階段性成果（項目編號：lslktyb-087）。

黨的十九大提出了實施鄉村振興戰略，這是促進農業發展、農村繁榮、農民增收的治本之策。隨著這一戰略的推動，我國現行農村宅基地相關制度存在的問題日益突出，一定程度上制約了農村資源的有效利用和經濟發展，城市化進程持續加快，大量農村人口減少也將加劇農村宅基地低效率利用問題。在這一形勢下，農村宅基地退出問題被賦予更多學理和現實意義。

一、 宅基地有償退出問題的提出

（一）宅基地有償退出的適用對象

根據我國法律規定，宅基地的所有權歸集體所有，使用權屬于特定的農村居民。因此，我國農村宅基地的退出，實際上是農民宅基地使用權的退出，是宅基地使用權人在自愿的前提下，宅基地使用權這一用益物權的消滅，農村集體經濟組織作為所有權人，恢復對宅基地的完全支配狀態。結合農村現實情況，部分農民進城務工后改善了生活水平，進城落戶農民自愿退出自己的宅基地，集體或者政府給予一定的補償，此為宅基地有償退出制度。2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，該意見明確規定要改革完善農村宅基地制度，探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地。宅基地有償退出制度的重點是自愿、有償，必須是農民自愿退出，且集體經濟組織或政府要給予一定的補償。宅基地有償退出的適用對象是進城落戶的農民。退出的宅基地仍屬于集體經濟組織集體所有。

（二）宅基地有償退出對鄉村振興的推動作用

《鄉村振興戰略意見》提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興總要求。無論是產業興旺還是生態宜居、生活富裕、治理有效， 都不能離開宅基地制度空談。而宅基地有償退出的提出，在盤活農村土地，合理利用農村資源等方面起到了重要推動作用：

1減少農村土地浪費，提升農村土地利用效率

當前農村隨著人口的流動，大量的年輕人離開農村，剩余大量老人留守，而土地面臨拋荒、閑置等情況較多。如果能夠實現土地資源整合，可以有效地提高農村土地利用率。

2有利于農村經濟發展和農民增收

農村土地改革有一項重要部分，就是農村集體建設用地入市、出讓、租賃或者入股等，極大地提升了土地的價值，大量資本和項目引進，更有利于農村經濟發展，而農民退出宅基地和承包地，不但可以獲得一份經濟補償，而且進城買房還有補貼，土地入股、入市等，可以獲得不錯的分紅收益。對于提高農民的收入有很大的幫助。

二、宅基地有償退出政策實施與個案調研

我國自2015年3月正式啟動宅基地改革試點以來，宅基地有償退出的補償方式主要有以下幾種：第一種，房屋置換，即拆掉老房子，補償同等面積的商品房或政府重新規劃建新房，例如山東平度在此基礎上將宅基地有償退出與城鄉建設用地增減，城中村改造安置，新型農村社區建設進行了結合;第二種，直接給予補償金，即通過對宅基地進行丈量，根據占地面積給予補償金，例如湖北宜城、云南大理;第三種，對于退出宅基地的，給予一定的政策優惠，比如購買商品房享受財政補貼，優先土地確權，優先扶持，復墾成耕地的給予承包優惠等，例如江西余江、安徽金寨，其中江西余江對于常年在城鎮工作生活、自愿放棄宅基地并進城購房的農戶，可以在政府劃定的縣城優勢地段選購房屋，同時享受政府600—800元/平方米的房價補貼，且該經驗已經在江西省推廣。此外，寧夏平羅還探索了“以地養老”模式，農村老人如果自愿退出宅基地、房屋以及承包地，置換養老服務。

2019年3月召開的全國兩會上，關于“全面深化農村改革”，政府工作報告中指出，要“推廣宅基地制度改革試點成果”。由于各地具體情況差別巨大，試點推廣工作還需詳細調查，因地制宜。以湖北宜城流水鎮劉臺村為例，村委會回購村民自愿退出的宅基地，資金來源于宅基地有償使用收益和土地增減掛鉤項目獎補，村民宅基地退出后復墾為耕地。該經驗在推廣中就受到限制，過去農村宅基地無償給農民使用，現在改為有償使用屬于試點突破，沒有相關法律法規對農民不交費行為進行約束，如不能順利推廣有償使用，會給當地增加退出補償的財政壓力。筆者對遼寧省黑山縣龐坨子村進行調查，該村共513戶村民，年輕村民多在附近城鎮買房，部分外出打工、求學，極少數年輕村民因家庭條件限制或從事養殖業等在村里居住，由此造成小城鎮蓬勃發展，村內宅基地閑置。老人居住在老宅，僅以種地為生，宅基地利用效率因此不高。龐坨子村共513戶村民，其中完全閑置無人使用的宅基地有180余處，此外80余處宅基地僅有一位獨居老人占有使用。此外還了解到該村貧困人口較多，村集體的資金狀況較差，宅基地退出補償金很難落實，相應的宅基地有償退出進行困難。

三、宅基地有償退出的阻力分析

（一）缺乏科學補償標準，退出補償吸引力不足

由于宅基地流轉受限，缺乏市場價格，在宅基地退還集體經濟組織的過程中，補償金額往往是通過農民與集體經濟組織“談判”方式確定。這使得各地對于宅基地退出的貨幣補償有高有低，并沒有統一標準，因此會造成一部分農民對農村宅基地補償制度的評價不高。總體上補償金額受當地經濟條件影響，例如陜西省2010年出臺的《關于舉家進城落戶農村居民退出宅基地、承包地實施辦法》確定對退出宅基地（含地上構附著物等） 每畝補助價格，西安為22萬至25萬元，關中其他地區為14萬至16萬元，陜南為10萬至12萬元，陜北為16萬至18萬元。而上海市農民退出宅基地的貨幣補償，可以達到一畝上百萬元，湖北沙洋縣一畝宅基地補償258萬元，總體上經濟水平較高的地區補償金額也相對較高。因此，補償金額偏低的地區農民退出宅基地的積極性相應偏低。另一方面，宅基地退出補償款并不足以對改善農民生活起到重要作用，且農民對宅基地抱有較高的增值預期，尤其是地理位置上較為有優勢的地區，在不明確宅基地價格走向、自身權益是否會受損的情況下，宅基地有償退出對大部分農民的吸引力較小。

（二）農民鄉土情懷濃重，依賴原生生存環境

宅基地使用權在農民身上衍生出的身份性和福利性是無法忽視的。從鄉土情感角度分析身份性：很多農民在宅基地上寄托了濃重的家族情感和鄉土情懷，不但不愿退出，而且還在收入提高、消費能力增強后盡其所能地修繕翻新加蓋，筆者在陜西漢中與湖北襄陽均發現這一現象。從經濟角度分析福利性：農村宅基地是農民的重要財產，是居住的地方，是農村生存的保障。農民失去宅基地會失去附著在宅基地上的水電、商業、稅收、醫療、教育等各項農村福利，這也影響農民自身利益。我國農村社會保障事業總體處于滯后，農民不愿為眼前一時的利益放棄宅基地這一重要權益。

此外，在推進宅基地自愿有償退出過程中，出于對城市生活成本和高房價的擔心，想保留承包地和宅基地作為自身生活保障將是大多數進城務工農民較長時間內的想法。市民化能力弱的村民更依賴原生環境、鄉村風俗、親情文化等。

（三）資金鏈條薄弱，補償資金來源有限

沒有足夠資金，沒辦法補償農戶、收儲退出的宅基地，宅基地退出近期內很難實現。尤其對于偏遠丘陵地區和山區，多數縣鎮財政實力有限，即使當地農民自愿有償退出宅基地意愿較強，退出過程仍舊面臨巨大阻力。

2016年，成都市委辦公廳、市政府辦公廳發布了《成都市農戶宅基地使用權退出改革試驗專項方案》，選定溫江、邛崍、彭州、都江堰和郫都為試點地區。資金問題使宅基地退出形成“買方市場”，其中震后重建的邛崍市，僅有19%的農戶在城鄉建設用地掛鉤項目中自愿申請有償退出宅基地。且在該地區的宅基地退出政策中，有30萬元/畝的補償資金來自于土地綜合整治項目。400多戶村民退出宅基地，騰退了約200畝建設用地指標，又以35萬元/畝的價格流轉給了投資方。更多沒有被立項的地區，沒有資金來源，該地的宅基地分布較為分散，難以連片建設，因此退出就不那么容易，只能有投資方看中，再協商才能進行。有旅游資源的地區，例如山區和丘陵，相對來講更有可能流轉，這種地區可以修建旅行社、客棧、民宿等提供旅行相關服務的設施，但這類設施只能在原址進行建設，不能隨意變更地址，投資受土地條件影響很大，不能像土地綜合整治一樣能夠適當進行調整，因此農民退出宅基地后，這些宅基地的利用對于投資方來說，可選擇的方面也比較窄。農戶退出意愿的有限性和投資方需求的有限性，使得現在農戶宅基地退出參與率不高。

四、完善宅基地有償退出機制的建議

（一）完善補償形式和補償標準，建立科學評估體系

完善宅基地退出的補償形式和補償標準，需要建立科學的宅基地評估體系，從而建立基準地價，建立準確的價值評估標準。第一，要科學評估，基于我國的國情和當前所處的發展階段，正確認識宅基地價值構成，在具體范圍內對不同均質地域的土地按照法定用途評估;第二，要適時更新，各地區的發展是變化的，不存在一勞永逸的方案，價格上設置合理梯度，逐步過渡;第三，動態調整，調整過程中還要妥善處理農村宅基地基準地價與城鎮土地基準地價、集體土地征收補償標準之間的關系，合理確定相關價值。結合各地區實際，建立創新性與實用性相結合的宅基地評估體系，以推進農村宅基地改革。

（二）提高農村社會保障水平，提升農民退地積極性

目前我國農村社會保障事業總體相對滯后，保障水平較低，與城市存在較大差距。應致力于健全社會保障、社會救助、老年健康、社會服務保障等配套法律和實施細則，切實加強頂層設計，建立起國家層面的更具權威性的協調引導機構;建立由政府養老補貼和家庭倫理孝道文化傳承兩方面相結合的養老服務政策;從國情出發，全社會積極應對人口老齡化，以緩解農村人口老齡化對宅基地退出的壓力，避免社會保障體系阻礙農業改革，以推進國民經濟的可持續發展。縮小農村村民與城鎮居民社會保險、社會福利水平差異，建立具有中國特色的農村社會保障模式。通過多元化途徑保障農村生活水平，保障農民長遠生計，增強農民退出宅基地的積極性，利于農村土地資產功能的強化，推進宅基地改革。

（三）拓寬補償資金融資渠道，推動配套制度構建

補償資金作為推進農村宅基地有償退出的重要因素，來源有政府財政、多占地農民的有償使用費、投資商資金，以及采用股權置換、安居置換等形式與資金補償相結合。同時建立相應的監管措施，對以不當手段謀求退出宅基地補償資金和使得宅基地退出補償不能及時到位損害農民權益的相關部門和人員進行監管，依法追究責任，并明確宅基地退出后的土地利用形式和收益分配方式。

從評估、審核、補償、保障、融資、監管各方面建立宅基地退出的制度平臺，并與城鄉戶籍制度、農村土地承包經營權流轉制度、農村集體資產股份量化制度以及農村集體建設用地入市制度等多方面的配套改革相聯系，擺脫單一的宅基地退出制度改革，以土地制度改革為核心協同推進配套制度改革，提高農村宅基地自愿有償退出改革的參與率和成功率，推動鄉村振興戰略實施。

[參考文獻]

[1]耿卓.宅基地使用權收回的流程規范[J].交大法學，2018，26（4）：32-41.

[2]熊升銀.關于農村宅基地退出機制的思考——以瀘州市瀘縣改革試點為例[J].科研，2016（8）.

[3]刁其懷.宅基地退出概念辨析[J].中國土地，2017（3）：32-33.

[4]趙弈涵.我國城市化中農村土地新增價值再分配問題研究——“城中村”模式與“宅基地換房”模式的比較分析[J].產經評論，2016，7（6）：133-144.

[5]趙國玲.農村土地資源價值提升機制探究[J].內蒙古財經大學學報，2019（2）.

[6]杜凱欣.黑龍江省積極推進“檔案工作服務鄉村振興戰略”試點建設項目工作[J].黑龍江檔案，2018（6）.

[7]李愛民.我國城鄉融合發展的進程、問題與路徑[J].宏觀經濟管理，2019（2）.

[8]董紅.我國農村宅基地使用權市場化流轉機制研究[J].求索，2011（3）：159-161.

[9]郭曉鳴，虞洪.四川農村宅基地自愿有償退出探索實踐及其潛在風險和應對建議[J].國土資源科技管理，2017，34（3）：9-14.

（責任編輯：張彤彤 藍亮）